Standing of National Integrity Agency to challenge asset verification commission closing orders under administrative litigation law

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 22.04.2016 sub nr. x/2016, reclamanta Agenţia Naţionala de Integritate a chemat în judecată pe pârâţii Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti şi A., solicitând instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţa să dispună:

- anularea Ordonanţei nr. 7/27.05.2015 emisă de Comisia de verificare a averilor de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti, privind averea pârâtei A. şi, pe cale de consecinţă;

- confiscarea diferenţei constatate între averea dobândită şi veniturile realizate de către A. la nivelul anului 2010, în cuantum total de 173.484,20 RON, echivalentul sumei de 41.208,62 Euro.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 2850 din 03 octombrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins contestaţia formulată de reclamanta Agenţia Naţională de Integritate în contradictoriu cu pârâţii Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti şi A., ca inadmisibilă.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei civile nr. 2850 din 03 octombrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta Agenţia Naţională de Integritate prin care a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.

În motivarea cererii de recurs, reclamanta a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În susţinerea cererii de recurs aceasta a arătat, în esenţă, următoarele: - în ceea ce priveşte calitatea de subiect de drept procesual, aceasta poate fi atât o persoană juridică vătămată printr-un act administrativ care îi este adresat în mod direct, cât şi o persoană juridică vătămată printr-un act administrativ adresat unui terţ. Interpretarea instanţei de fond privind inadmisibilitatea acţiunii împotriva Ordonanţei de clasare este de natură să aducă atingere liberului acces la justiţie garantat de art. 21 din Constituţie oricărei persoane, inclusiv autorităţilor publice. - Ordonanţa de clasare întruneşte elementele definitorii ale actului administrativ, prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, iar în condiţiile în care Legea nr. 115/1996 pentru declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici, nu prevede o cale distinctă de contestare a ordonanţei comisiei de cercetare a averilor, devin aplicabile prevederile Legii nr. 554/2004. - în ceea ce priveşte lipsa vătămării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim, aşa cum greşit a reţinut instanţa de fond, consideră faptul că, chiar dacă acţiunea împotriva Ordonanţei de clasare nu urmăreşte valorificarea unor drepturi subiective sau a unor interese personale directe, ea se bazează, în demersul său judiciar, pe protejarea unui interes public. - în speţă, sunt îndeplinite toate condiţiile de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ, consacrate în Legea nr. 554/2004 şi anume: condiţia ca actul atacat să fie un act administrativ în formă tipică sau asimilată; condiţia ca actul atacat să emane de la o autoritate publică; condiţia ca actul atacat să vatăme un drept recunoscut de lege sau un interes legitim; condiţia îndeplinirii procedurii prealabile; condiţia termenului.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă A. a depus întâmpinare la cererea de recurs, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii instanţei de fond, ca fiind temeinică şi legală.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin încheierea din 17 aprilie 2019, instanţa a preschimbat termenul de soluţionare a cererii de recurs de la data din 14 ianuarie 2020, la 10 decembrie 2019, stabilit prin rezoluţia din 22 noiembrie 2018, prin care, constatând că nu mai subzistă motivele care să determine fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului de către completul de filtru în camera de consiliu prin prisma exigenţelor impuse art. 493 din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

Recurenta-reclamantă Agenţia Naţională de Integritate a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, în baza art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu o acţiune îndreptată împotriva Ordonanţei nr. 7/27.05.2015 emisă de Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti, constituită în baza Legii nr. 115/1996, privind averea doamnei A., prin care s-a dispus clasarea cauzei constatându-se că nu există o diferenţă semnificativă între veniturile realizate de persoana evaluată în perioada 2006 - 2010.

Prima instanţă a respins ca inadmisibilă acţiunea reţinând, în esenţă, că Agenţia Naţională de Integritate nu este titulara unui drept subiectiv sau a unui interes legitim care să-i permită sesizarea instanţei de contencios administrativ cu o acţiune în anularea ordonanţei de clasare în condiţiile în care nu există dispoziţii speciale care să-i confere acest drept. De altfel, dacă s-ar accepta admisibilitatea unor astfel de acţiuni consecinţa ar fi recunoaşterea pentru această autoritate a unei competenţe de sesizare a instanţei de contencios administrativ cu solicitări de confiscare a averilor, ceea ce ar contraveni dispoziţiilor legii care acordă această competenţă doar comisiilor de cercetare a averilor, precum şi Deciziei Curţii Constituţionale nr. 415/14.04.2010 în cuprinsul căreia s-a reţinut că sunt neconstituţionale dispoziţiile din legea anterioară care confereau o astfel de competenţă Agenţiei Naţionale de Integritate.

Reclamanta Agenţia Naţională de Integritate a declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive sunt incidente, după cum vom arăta în continuare.

Astfel, actul juridic pe care Agenţia Naţională de Integritate l-a supus controlului instanţei de contencios administrativ este o ordonanţă de clasare emisă de Comisia de cercetare a averilor din cadrul Curţii de Apel Bucureşti în temeiul art. 104 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 115/1996, privind declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, funcţionarilor publici şi a unor persoane cu funcţii de conducere. Aşa cum rezultă din însăşi denumirea sa, acest act normativ reglementează procedura de control al averilor, care cuprinde o etapă administrativă, derulată în faţa comisiei de cercetare a averilor, potrivit art. 10 - 15 din Legea nr. 115/1996, şi o etapă judiciară, dată în competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel şi supusă prevederilor art. 16 - 20 din lege.

Comisia de cercetare a averilor funcţionează pe lângă fiecare curte de apel, este compusă din 2 judecători şi un procuror, desemnaţi pe o perioadă de 3 ani (art. 10 din Legea nr. 115/1996), începe acţiunea de control odată sesizată de Agenţia Naţională de Integritate cu raportul de evaluare prin care s-au constatat diferenţe semnificative între modificările intervenite în avere pe durata exercitării demnităţilor şi funcţiilor publice şi veniturile realizate în aceeaşi perioadă (art. 101 din Legea nr. 115/1996, corelat cu art. 17 din Legea nr. 176/2010) şi îşi desfăşoară activitatea de cercetare potrivit regulilor procedurale cuprinse în art. 102 - 103 din Legea nr. 115/1996.

În lipsa unei prevederi exprese a legii, nici componenţa comisiei, nici împrejurarea că reglementarea procedurii conţine unele elemente specifice activităţii jurisdicţionale, respectiv dreptul de apărare, citarea părţilor şi dreptul de a propune probe, nu imprimă activităţii de cercetare a averilor natura juridică a unei jurisdicţii, soldate cu emiterea unui act administrativ - jurisdicţional ce întruneşte atributele puterii de lucru judecat, conform art. 2 alin. (1) lit. d) şi e) din Legea nr. 554/2004. Cu atât mai puţin activitatea Comisiei nu ar putea fi asimilată activităţii de judecată desfăşurate de instanţele judecătoreşti, conform art. 126 din Constituţia României şi Legii nr. 304/2004.

Prin urmare, contrar concluziei judecătorului fondului, Înalta Curte califică activitatea comisiei de cercetare a averii drept o activitate administrativă, urmând a se stabili dacă, în funcţie de obiectul lor, actele Comisiei sunt acte juridice administrative în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, adică manifestări de voinţă emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dau naştere, modifică sau sting raporturi juridice. În acest sens, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 104 alin. (1) din Legea nr. 115/1996 pentru declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici:

"(1) Comisia de cercetare hotărăşte cu majoritate de voturi, în cel mult 3 luni de la data sesizării, pronunţând o ordonanţă motivată, prin care poate dispune:

a) trimiterea cauzei spre soluţionare curţii de apel în raza căreia domiciliază persoana a cărei avere este supusă controlului, dacă se constată, pe baza probelor administrate, că dobândirea unei cote-părţi din aceasta sau a anumitor bunuri determinate nu are caracter justificat;

b) clasarea cauzei, când constată că provenienţa bunurilor este justificată;

c) suspendarea controlului şi trimiterea cauzei parchetului competent, dacă în legătură cu bunurile a căror provenienţă este nejustificată rezultă săvârşirea unei infracţiuni."

Conform art. 104 alin. (2) din aceeaşi lege:

"Ordonanţa de clasare se comunică părţilor şi parchetului de pe lângă curtea de apel în raza căreia funcţionează comisia de cercetare sau, după caz, parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ori organelor fiscale".

Aşadar, dintre cele trei categorii de soluţii pe care le poate dispune Comisia de cercetare a averilor, în activitatea sa de "executare în concret a legii", clasarea cauzei are ca efect finalizarea procedurii în etapa administrativă, nemaifiind urmată de o sesizare a instanţei competente în etapa judiciară, aspect ce imprimă ordonanţei de clasare aptitudinea de a stinge raporturi juridice, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Inexistenţa, în cuprinsul Legii nr. 115/1996, a unei prevederi exprese privind accesul la justiţie pentru contestarea ordonanţei de clasare nu poate avea semnificaţia reţinută în sentinţa atacată, pentru că "tăcerea" legii speciale atrage incidenţa normelor cuprinse în Legea nr. 554/2004, dreptul comun în materia contenciosului administrativ. Prin considerentele Deciziei nr. 415/2010 de Curtea Constituţională rezultă că, "Agenţia Naţională de Integritate nu poate invoca drepturi asemănătoare persoanei verificate" din perspectiva protecţiei oferite de prevederile art. 6 şi 13 din Convenţia europeană a drepturilor omului, dar Înalta Curte reţine că, Agenţia Naţională de Integritate este însă o autoritate administrativă autonomă înfiinţată cu scopul asigurării integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, având atribuţii de evaluare a declaraţiilor de avere, conform art. 13 din Legea nr. 144/2007 şi art. 8 din Legea nr. 176/2010, iar în calitate de subiect de drept public poate acţiona în contencios administrativ pentru protejarea interesului public în raza sa de competenţă, conform art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004. În acelaşi sens s-a pronunţat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal şi prin Deciziile nr. 2111/2014, nr. 2272/2014, nr. 1811/2018 şi nr. 2074/2018.

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea nr. 544/2004 a contenciosului administrativ şi al art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de Agenţia Naţională de Integritate împotriva Sentinţei civile nr. 2850 din 03 octombrie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta AGENŢIA NAŢIONALĂ DE INTEGRITATE împotriva Sentinţei civile nr. 2850 din 3 octombrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare instanţei de fond.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 10 decembrie 2019.

GGC - OB