Eligibility of EU project expenditures: active verification duty of funding authority versus formal refusal for missing supporting documents

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2017, reclamantele Universitatea "Constantin Brâncuşi" ("Universitate") şi A. SA ("A."), în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice, formulăm, în temeiul dispoziţiilor art. 8 din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrative, cu modificările şi completările ulterioare, a solicitat următoarele:

- anularea Deciziei OIPOSDRU-MENCS nr. x din 9 august 2016 privind soluţionarea contestaţiei înregistrată la OIPOSDRU-MENCS cu nr. x din 27 iunie 2016;

- obligarea pârâtei la validarea şi plata către universitate pentru activităţile realizate de partenerul 2 - A. a sumei de 76.320,99 RON, solicitată la rambursare prin cererea de rambursare CR 7 suplimentară depusă în cadrul proiectului "posdru/87/1.3./s/62517"formarea continuă a profesorilor de chimie în societatea cunoaşterii"

2. Hotărârea instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal Curtea de Apel Bucureşti, a respins ca neîntemeiate excepţiile inadmisibilităţii şi a lipsei calităţii procesuale active a reclamantei A. SA, a admis în parte acţiunea formulată de reclamanţii Universitatea Constantin Brâncuşi şi A. SA, în contradictoriu cu pârâtul OIPOCU - Ministerul Educaţiei Naţionale (fost OIPOSDRU-MENCS), a anulat în parte Decizia nr. x din 9 august 2016 şi a obligat pârâtul la plata către reclamanţi a sumelor solicitate prin CR 7 suplimentară cu excepţia valorii primelor acordate experţilor.

Totodată, a obligat pârâtul la plata către reclamanta Universitatea Constantin Brâncuşi, a sumei de 275 RON reprezentând, cheltuieli de judecată, proporţional celor admise şi a respins în rest cererea, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac a recursului exercitată în cauză şi motivele înfăţişate

Împotriva Sentinţei civile nr. 2611 din 26 iunie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a promovat recurs pârâtul Organismul Intermediar Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei Naţionale (actualmente Organismul Intermediar Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei şi Cercetării), în condiţiile art. 493 C. proc. civ.

Susţinând că aceasta a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul a solicitat, admiterea recursului, astfel cum a fost formulat.

4. Apărările formulate de autoritatea intimată

Intimatele-reclamante Universitatea Constantin Brâncuşi şi A. SA au depus întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond. În opinia sa, prima instanţă a aplicat în mod corect dispoziţiile legale, incidente în cauză.

5. Procedura derulată în recurs

Recursul fiind de competenţa Înaltei Curţi, a fost urmată procedura de filtrare prevăzută de dispoziţiile art. 493 C. proc. civ. civilă.

Însă, prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 24 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 25 octombrie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

II.Analiza cererii de recurs

1. Motivele de fapt şi de drept relevante

Înalta Curte, examinând hotărârea atacată în raport de prevederile legale incidente, şi faţă de criticile recurentului-pârât, constată recursul nefondat pentru considerentele ce urmează.

Recursul întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) C. proc. civ. se subscrie următoarelor motive:

1. Intimatele-reclamante au solicitat anularea "Decizie" cu nr. x din 9 august 2016, care în fapt este o adresă de răspuns ca urmare a punctului de vedere exprimat de beneficiar cu privire la Scrisoarea de informare nr. x din 1 iunie 2016.

Actul contestat de reclamante, reprezentat de Adresa de răspuns cu nr. x din 9 august 2016, este subsecvent Scrisorii de informare a beneficiarului cu nr. x din 1 iunie 2016, document necontestat de reclamante.

Având în vedere că Legea nr. 554/2004 este o lege cadru pentru dezbaterea contenciosului administrativ pe calea instanţei, existenţa unor norme speciale care reglementează anumite raporturi juridice cu caracter special prin consacrarea de către legiuitor a normei speciale, considerăm că legislaţia specifică privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, are întâietate în aplicare, privind acest domeniu.

Astfel, dacă Legea nr. 554/2004 este o normă generală din acest punct de vedere, O.U.G. nr. 66/2011 este norma specială, care conform principiului specialia derogant generalibus, stabileşte particularităţile legislative aplicabile în considerarea raporturilor juridice privind constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, aspect de la care instanţa nu poate deroga.

În acest sens, în procesul specific de constatare şi sancţionare a neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, distingem între mai multe operaţiuni şi acte administrative, unele care pot face obiectul dezbaterii judecătoreşti în contenciosul administrativ, iar altele care conform principiilor dreptului administrativ, nu pot face obiectul unei asemenea acţiuni.

În consecinţă, susţinem că în conformitate cu distincţiile dreptului administrativ, actele de informare constând în prezentarea unei situaţii de fapt, nu pot fi contestate pe calea contenciosului administrativ.

Conform prevederilor imperative ale art. 21 alin. (19) şi alin. (20) din O.U.G. nr. 66/2011 ca normă specială, actele administrative care pot face obiectul dezbaterii în contencios administrativ, sunt strict numite de legiuitor:

"(19) Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare este act administrativ în sensul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

(20) Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare/Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare constituie titlu de creanţă şi se emite în vederea stingerii acestei creanţe." coroborat cu art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011:

"(2) Deciziile pronunţate în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate de către contestatar la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."

Prin scrisorile de informare a beneficiarului nu se dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice şi nici scopul emiterii acestora nu a este executarea sau organizarea executării legii, astfel nefiind îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 1 alin. (1) rap. la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 544/2004 şi după cum am menţionat mai sus, nici nu se regăsesc printre documentele expres menţionate de legiuitor în art. 21 alin. (20) din O.U.G. nr. 66/2011 ca având calitatea de titlu de creanţă, nefiind reţinute de legiuitor nici între actele care pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ după optarea pentru calea contestaţiei administrative conform art. 21 alin. (19) şi art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011.

Mai mult chiar, scrisoarea de informare a beneficiarului şi adresa de răspuns, care fac obiectul dosarului, nu determină întocmirea unui titlu de creanţă, nefiind nici acte anexe sau conexe acestora.

2. Având în vedere faptul că actul administrativ a cărui anulare se cere de către intervenientă, este de fapt un act administrativ cu caracter individual, care:

- creează şi modifică drepturi şi obligaţii în beneficiul sau în sarcina unei persoane determinate, respectiv Universitatea "Constantin Brâncuşi" din Târgu Jiu.,

- produce efecte, faţă de o persoană nominalizată expres în conţinutul actului, respectiv Universitatea "Constantin Brâncuşi" din Târgu Jiu.

Nefiind vorba despre un act administrativ opozabil erga omnes, obiectul cauzei din cererea introductivă de instanţă:

- nu poate atribui reclamantei A. SA, vocaţia de a beneficia de dreptul de contestare pe calea contenciosului administrativ a Adresei de răspuns a beneficiarului (aşa zisa "Decizie") nr. x din 9 august 2016 adresată Universităţii "Constantin Brâncuşi" din Târgu Jiu, atât timp cât respectivele acte administrative unilaterale nu sunt adresate A. SA.

- pe cale de consecinţă, nu poate avea A. SA calitatea procesuală activă în prezenta cauză.

3. Pe fondul cererii s-a arătat că în lipsa documentelor care să justifice cheltuială realizată pentru experţii anterior menţionaţi, recurenta a invalidat acele cheltuieli ca fiind neeligibile.

S-a arătat că prin cererea de chemare în judecată, reclamata precizează la pagina 4, că "toate documentele au fost retransmise odată cu contestaţia, inclusiv documentele omise a fi prezentate iniţial ...", însă apreciem că în baza principiului nemo auditur propriam turpitudinem allegans, care arată că nimeni nu poate să obţină foloase invocând propria sa vină, incorectitudine, necinste, şi nici să se apere valorificând un asemenea temei.

Aceasta afirmaţie din cuprinsul cererii de chemare în judecată, duce fără putinţă de tăgadă, la dovedirea modului defectuos al reclamantei de a implementa proiectul.

S-a subliniat şi că reclamanta a încălcat atât dispoziţiile Ghidului Solicitantului, care reprezintă documentul pilon ce "stabileşte condiţiile în care se poate cere finanţarea unui proiect în cadrul Programului Operaţional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane şi implicit limitele în care se poate perfecta contractul de finanţare." (aşa cum a reţinut Curtea de Apel Bucureşti în considerentele Hotărârii nr. 6 din 19 ianuarie 2015) cât şi cele ale art. 126 din Regulamentul 966 (Euratom) al Parlamentului European şi al Consiliului, privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii.

Conform Ghidului Solicitantului "Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească în mod cumulativ următoarele condiţii: (...) să fie în conformitate cu principiile unui management financiar riguros, având în vedere utilizarea eficientă a fondurilor şi un raport optim cost-rezultate" iar conform art. 126 din Regulamentul 966 (Euroatom) privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii "(2) Costurile eligibile sunt costurile suportate efectiv de beneficiarul unui grant şi care îndeplinesc cumulativ următoarele condiţii (...) f) sunt rezonabile, justificate şi să respecte cerinţele bunei gestionări financiare, în special din punctul de vedere al economiei şi al eficienţei".

Concluzionează partea că astfel, în lipsa depunerii iniţiale a documentelor justificative, reclamanta (Universitatea) face dovada încălcării principiului managementului financiar riguros datorită lipsei de responsabilitate în vederea implementării şi implicit a solicitării la rambursare a cheltuielilor declarate ca neeligibile în urmă analizării lor.

1. În ceea ce priveşte greşita respingere de către instanţa de fond a inadmisibilităţii acţiunii Scrisoarea de informare la care recurenta face trimitere nu reprezintă un act administrativ care să poată fi contestat în mod direct în instanţă în condiţiile Legii nr. 554/2004.

În mod corect împotriva Scrisorii s-a formulat contestaţie administrativă, respinsă prin Decizia de soluţionare a cărei anulare face obiectul prezentei.

Or, răspunsul la contestaţie nu are o existenţă de sine stătătoare ca act juridic, el reprezentând o reanalizare a actului Scrisoare de informare care a determinat, prin dispoziţia sa o anumită stare de fapt şi de drept.

În aceste condiţii ceea ce trebuie avut în vedere este finalitatea actului respectiv faptul că prin admiterea contestaţiei reclamantele urmăreau anularea Scrisorii de informare, care invalida la plată o sumă de 76.320 RON.

Astfel, cum prin actul atacat s-a urmărit ca finalitate tocmai desfiinţarea scrisorii de informare, reprezintă doar un sofism a afirma că acţiunea este inadmisibilă doar pentru că reclamantele nu au solicitat în secund anularea şi acelui act.

2. Cât priveşte lipsa calităţii procesuale active a SC A., poziţia recurentei pornind de la aceea nu ar fi fost semnatara contractului de finanţare, susţinerea nu poate fi primită, ea figurând ca parte (partener secund) născându-se între părţi raporturi juridice.

Nu poate fi vorba în ceea ce priveşte SC A. de o parte străină de contract C. civ. norma având prevăzute pentru situaţii de gen instituţii pe deplin conturate.

3. Pe fondul cauzei, se reţine că motivul invalidării de către Autoritate a cheltuielilor A. este, conform Scrisorii Standard de Informare şi Deciziei de soluţionare a contestaţiei, faptul că "nu s-a făcut dovada respectării rezonabilităţii costurilor şi asigurarea managementului financiar riguros al proiectului şi nu au fost depuse documentele justificative suport conform obligaţiilor contractuale şi prevederilor Instrucţiunilor AMPOSDRU în vigoare la data efectuării activităţilor/plăţilor".

Cererea reclamantelor vizând:

- 57.015,00 RON, reprezentând cheltuieli salariale (parţial luna ianuarie 2014) solicitate la rambursare de către Partenerul nr. 2 SC A. SA pentru experţii proprii: B., C., D. şi E., deoarece nu s-a făcut dovada respectării rezonabilităţii costurilor şi asigurarea managementului financiar riguros al proiectului şi nu au fost depuse documentele justificative suport conform obligaţiilor contractuale şi prevederilor Instrucţiunilor AMPOSDRU în vigoare la data efectuării activităţilor/plăţilor

- 19.305,00 RON, reprezentând cheltuieli salariale (parţial luna februarie 2014) solicitate la rambursare de către Partenerul nr. 2 SC A. SA pentru experţii proprii: C. şi F., fiind respinsă deoarece nu s-a făcut dovada respectării rezonabilităţii costurilor şi asigurarea managementului financiar riguros al proiectului şi nu au fost depuse documentele justificative suport conform obligaţiilor contractuale şi prevederilor Instrucţiunilor AMPOSDRU în vigoare la data efectuării activităţilor/plăţilor. Totodată, nu au fost prezentate documente justificative care atesta modul de acordare a primelor pentru angajaţi (de exemplu: decizie cu beneficiarii de prime, regulament/metodologie de acordare prime etc.).

Faţă de dezbaterile din faza judecăţii în faţa primei instanţei, în acest caz critica se limitează la motivarea corectitudinii actelor administrative emise de recurentă, "în lipsa depunerii iniţiale a documentelor justificative".

Strict din acest punct de vedere şi fără a nega o anumită culpă a reclamantelor trebuie subliniată şi întărită atitudinea recurentei care, aşa cum a arătat şi instanţa de fond, deşi în revenea pârâtei potrivit prevederilor contractului de finanţare-art. 9 lit. B) alin. (3), obligaţia de a verifica în mod activ documentaţia ataşată în sprijinul cererii de rambursare şi de a solicita în măsura în care considera necesar suplimentarea acesteia, obligaţia însă nu a fost respectată şi astfel determinând caracterul exclusiv formal al refuzului.

Concret, nu poate fi admisă o astfel de atitudine care să sancţioneze neprezentarea de documente ataşate unei cereri (utile sau mai puţin) în locul unei atitudini normale de a pune în vedere părţii să-şi completeze documentaţia aferentă.

Se va reţine şi că reclamantele nu au contestat respingerea de către instanţa fond a cererilor de plată pentru primele acordate experţilor.

Astfel, în raport de analiza de mai sus Sentinţa apare ca temeinică şi legală.

2. Temeiul de drept al soluţiei adoptate în recurs

Cum motivele invocate nu se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. urmează a respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Organismul Intermediar Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei şi Cercetării împotriva Sentinţei civile nr. 2611 din 26 iunie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 4 decembrie 2019.

GGC - LM