Jurisdiction over challenge to mandatory disposition refusing budget expense authorization: subject-matter competence determined by rank of issuing regional authority despite central authority resolution of preliminary complaint

Şedinţa publică din data de 27 noiembrie 2019

Asupra conflictului negativ de competenţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată. Prima instanţă învestită.

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 04.07.2018, sub numărul 22961/3/2018, reclamanta Regia Naţională a Pădurilor - Direcţia de Creştere, Exploatare şi Ameliorare a Cabalinelor, în contradictoriu cu pârâţii Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Cluj, a solicitat anularea Scrisorii nr. x/26.02.2018 emisă de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Cluj Napoca şi a Scrisorii nr. 460292/21.06.2018 de soluţionare a contestaţiei şi obligarea pârâtei la avizarea deconturilor justificative aferente pentru lunile iulie 2012 - decembrie 2012 şi mai - decembrie 2013 pentru Herghelia Beclean, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentinţa civilă nr. 2502/09.04.2019 Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare în favoarea Curţii de Apel Bucureşti.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Tribunalul a reţinut că obiectul acţiunii pendinte vizează anularea dispoziţiei obligatorii şi a deciziei de soluţionare a contestaţiei împotriva acestei dispoziţii obligatorii - acte administrative emise în cadrul procedurii de inspecţie economico-financiară, în condiţiile O.U.G. nr. 94/2011.

Potrivit art. 21 alin. (3) şi (5) din O.U.G. nr. 94/2011, în baza constatărilor din raportul de inspecţie economico-financiară se dispun măsuri, prin dispoziţie obligatorie, pentru plata obligaţiilor datorate, pentru înlăturarea, corectarea, prevenirea neregulilor constatate în activitatea operatorilor economici controlaţi, precum şi pentru recuperarea pagubelor produse.

De asemenea, potrivit art. 3 pct. 1 din O.U.G. nr. 94/2011, dispoziţia obligatorie este "actul administrativ financiar cu caracter individual, emis de Ministerul Finanţelor Publice în activitatea de inspecţie economico-financiară efectuată de structurile de specialitate din cadrul acestuia", iar potrivit art. 23 din O.U.G. nr. 94/2011, "(1) Împotriva dispoziţiei obligatorii se poate formula plângere prealabilă în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (2) Soluţionarea plângerilor prealabile formulate împotriva dispoziţiei obligatorii se face de către Ministerul Finanţelor Publice. Ministrul finanţelor publice, prin ordin, poate stabili şi în sarcina direcţiilor generale ale finanţelor publice judeţene şi a municipiului Bucureşti competenţa de soluţionare a plângerilor prealabile formulate împotriva dispoziţiilor obligatorii emise de structurile prevăzute la art. 5 alin. (2), după caz."

Procedura de soluţionare a plângerilor prealabile formulate împotriva dispoziţiilor obligatorii este reglementată la Capitolul IV din Normele metodologice privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare, aprobate prin H.G. nr. 101/2012, potrivit cu care, la art. 41 şi art. 44 alin. (4) se prevede că plângerea prealabilă este soluţionată printr-o decizie, care se comunică contestatorului într-una dintre modalităţile prevăzute la art. 29 alin. (2), iar potrivit art. 45, "decizia emisă în soluţionarea plângerii prealabile poate fi atacată de către contestator la instanţa de contencios administrativ competentă, potrivit legii."

Astfel cum s-a reţinut şi în Minuta întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, de la Bucureşti, 22 iunie 2018, "Întrucât nici O.U.G. nr. 94/2011, nici H.G. nr. 101/2012 nu cuprinde norme speciale de competenţă materială, instanţa de contencios administrativ competentă a judeca în fond astfel de litigii urmează a fi stabilită prin aplicarea dreptului comun în materie, şi anume art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care instituie două criterii: criteriul poziţionării autorităţii emitente în sistemul autorităţilor publice şi criteriul valoric, acesta din urmă fiind aplicabil în cauzele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora."

În cauza de faţă, dispoziţia obligatorie emisă de DIRECŢIA GENERALĂ REGIONALĂ A FINANŢELOR PUBLICE CLUJ nu cuprinde măsuri de stabilire şi plată a unor sume cuvenite bugetului general consolidat, ci alte măsuri, respectiv refuzul avizării deconturilor justificative în sumă de 581.083,03 RON "întrucât nu există baza legală pentru solicitarea de plată din bugetul aferent exerciţiului financiar 2017 a sumelor reprezentând cheltuieli pentru întreţinerea cabalinelor din categoria Herghelia Naţională pentru perioade aferente exerciţiilor financiare 2012 şi 2013" .

În aceste condiţii, instanţa de contencios administrativ competentă material să judece în fond litigiul având ca obiect această dispoziţie obligatorie - care nu cuprinde măsuri de stabilire sau/şi plată a unor sume cuvenite bugetului general consolidat, nefiind incident art. 22 din O.U.G. nr. 94/2011 - urmează a fi determinată în funcţie de criteriul autorităţii emitente a deciziei prin care se soluţionează plângerea prealabilă, având în vedere prevederile exprese ale art. 45 din Normele metodologice la O.U.G. nr. 94/2011 obiectul acţiunii în contencios administrativ reprezentându-l aşadar decizia emisă în soluţionarea plângerii prealabile, iar nu direct dispoziţia obligatorie.

În consecinţă, în raport cu calitatea de autoritate publică centrală pe care legea o atribuie Ministerului Finanţelor Publice, emitentul deciziei de soluţionare a plângerii prealabile împotriva dispoziţiei obligatorii nr. x/26.02.2018, emise de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Cluj, competenţa materială revine curţii de apel prin secţia de contencios administrativ şi fiscal, în condiţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Din punct de vedere teritorial, competenţa aparţine Curţii de Apel Bucureşti, în condiţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

În condiţiile în care necompetenţa tribunalului este de ordine publică, conform art. 129 alin. (2) pct. 2 noul C. proc. civ., Tribunalul a admis excepţia de necompetenţă materială şi potrivit art. 132 alin. (3) noul C. proc. civ., a declinat competenţa soluţionării cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

2. A doua instanţă învestită.

Dosarul a fost înregistrat pe rolul acestei instanţe la data de 31.07.2019 sub numărul 22961/3/2018.

Prin sentinţa civilă nr. 587 din data de 14.10.2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei formulate de reclamanta REGIA NAŢIONALĂ A PĂDURILOR - DIRECŢIA DE CREŞTERE, EXPLOATARE ŞI AMELIORARE A CABALINELOR, în contradictoriu cu pârâţii AGENŢIA NAŢIONALĂ DE ADMINISTRARE FISCALĂ, DIRECŢIA GENERALĂ REGIONALĂ A FINANŢELOR PUBLICE CLUJ şi MINISTERUL FINANŢELOR PUBLICE, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Curtea de Apel a reţinut că potrivit art. 10 alin. (1) şi alin. (3) din Legea nr. 554/2004, "(1) Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 1.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".

"(3) Reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanţa de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepţia necompetenţei teritoriale".

Prin Dispoziţia obligatorie nr. x/26.02.2018 emisă de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Cluj - Inspecţie fiscală, Serviciul Inspecţie Economico-Financiară s-a dispus respingerea la avizare a deconturilor justificative depuse pentru sumele solicitate de la bugetul general consolidat reprezentând cheltuieli pentru întreţinerea cabalinelor din categoria Herghelia Naţională, pentru perioade aferente exerciţiilor financiare 2012 şi 2013 în sumă de 581.083,03 RON.

Împotriva acestei dispoziţii, reclamanta a formulat plângere prealabilă care a fost soluţionată de Ministerul Finanţelor Publice prin Decizia nr. 49/P/20.06.2018

Curtea a reţinut în cauză incidenţa O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare care la art. 23 prevede că "(1) Împotriva dispoziţiei obligatorii se poate formula plângere prealabilă în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare. (2) Soluţionarea plângerilor prealabile formulate împotriva dispoziţiei obligatorii se face de către Ministerul Finanţelor Publice. Ministrul finanţelor publice, prin ordin, poate stabili şi în sarcina direcţiilor generale ale finanţelor publice judeţene şi a municipiului Bucureşti competenţa de soluţionare a plângerilor prealabile formulate împotriva dispoziţiilor obligatorii emise de structurile prevăzute la art. 5 alin. (2), după caz" precum şi a H.G. nr. 101/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiar, care la art. 33 alin. (1) din Anexa 1 - Norme metodologice privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare prevede că "Împotriva dispoziţiei obligatorii se poate formula plângere prealabilă în condiţiile şi în termenele prevăzute la art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004".

Art. 41 alin. (1) din aceleaşi Norme metodologice prevăd că pentru soluţionarea plângerii prealabile, se emite o decizie, iar art. 45 din Normele metodologice privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare stabilesc că "Decizia emisă în soluţionarea plângerii prealabile poate fi atacată de către contestator, la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în condiţiile legii."

Curtea a apreciat că, în prezenta cauză, competenţa de soluţionare se stabileşte în funcţie de criteriul rangului autorităţii emitente a actului contestat, întrucât Dispoziţia obligatorie x/26.02.2018 nu au ca obiect taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora. Ori, de esenţa litigiului dedus judecăţii este contestarea unui act emis de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Cluj.

Împrejurarea că reclamanta înţelege să se judece şi în contradictoriu cu Ministerul Finanţelor Publice nu este suficientă pentru a modifica competenţa materială de soluţionare a cauzei, cât timp acest pârât nu a emis un act administrativ de natură a da naştere, modifica sau stinge raporturi juridice, ci doar un act de soluţionare a unei plângeri prealabile obligatorii, având ca unic efect menţinerea actului administrativ iniţial, emis de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Cluj.

Cererea cu care instanţa a fost învestită nu intră sub incidenţa art. 281 Codul de procedură fiscală întrucât acest articol se aplică în cazul deciziilor de soluţionare a contestaţiilor administrative formulate împotriva titlurilor de creanţă şi împotriva altor acte administrative fiscale, or, în cauză nu s-a emis vreun titlu de creanţă, ci s-au respins deconturile depuse pentru sume solicitate de la bugetul general consolidat, fiind aplicabile dispoziţiile speciale ale Normelor metodologice privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare aprobate prin H.G. nr. 101/2012.

Determinant este actul principal, care produce efecte juridice prin el însuşi, de sine stătător, în speţă, acesta fiind Dispoziţia obligatorie nr. x/26.02.2018 emisă de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Cluj. Actul emis de pârâtul Ministerul Finanţelor Publice în soluţionarea plângerii prealabile formulate de reclamantă împotriva respingerii de la avizare a deconturilor justificative de cheltuieli de către Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Cluj nu reprezintă decât consecinţa parcurgerii procedurii prealabile anume prevăzute de 33 alin. (1) din Normele metodologice privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare, astfel încât verificarea legalităţii acestor acte este de competenţa aceleiaşi instanţe care va statua asupra legalităţii actelor primare contestate.

Ivindu-se conflictul negativ de competenţă a fost sesizată, în baza art. 135 din C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal pentru soluţionarea acestuia.

4. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ca instanţă competentă să soluţioneze conflictul negativ de competenţă, conform art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a hotărî astfel, se au în vedere considerentele arătate în continuare.

În ceea ce priveşte cadrul procesual se constată că, obiectul cererii deduse judecăţii, în raport de care între cele două instanţe s-a ivit prezentul conflict negativ de competenţă, constă în anularea Scrisorii nr. CJR-IEF x/26.02.2018 emisă de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Cluj Napoca şi a Scrisorii nr. 460292/21.06.2018 de soluţionare a contestaţiei şi obligarea pârâtei la avizarea deconturilor justificative aferente pentru lunile iulie 2012 - decembrie 2012 şi mai - decembrie 2013 pentru Herghelia Beclean.

Prin Dispoziţia obligatorie nr. x/26.02.2018 emisă de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Cluj - Inspecţie fiscală, Serviciul Inspecţie Economico-Financiară s-a dispus respingerea la avizare a deconturilor justificative depuse pentru sumele solicitate de la bugetul general consolidat reprezentând cheltuieli pentru întreţinerea cabalinelor din categoria Herghelia Naţională, pentru perioade aferente exerciţiilor financiare 2012 şi 2013 în sumă de 581.083,03 RON.

Prin Decizia nr. 49/P/20.06.2018 emisă de Ministerul Finanţelor Publice s-a respins ca neîntemeiată plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva Dispoziţiei obligatorii nr. x/26.02.2018.

Potrivit dispoziţiilor art. 23 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare:

"(1) Împotriva dispoziţiei obligatorii se poate formula plângere prealabilă în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

(2) Soluţionarea plângerilor prealabile formulate împotriva dispoziţiei obligatorii se face de către Ministerul Finanţelor Publice. Ministrul finanţelor publice, prin ordin, poate stabili şi în sarcina direcţiilor generale ale finanţelor publice judeţene şi a municipiului Bucureşti competenţa de soluţionare a plângerilor prealabile formulate împotriva dispoziţiilor obligatorii emise de structurile prevăzute la art. 5 alin. (2), după caz".

Potrivit dispoziţiilor art. 33 alin. (1) din Anexa 1 a H.G. nr. 101/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiar "Împotriva dispoziţiei obligatorii se poate formula plângere prealabilă în condiţiile şi în termenele prevăzute la art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004".

Art. 41 alin. (1) din aceleaşi Norme metodologice prevăd că pentru soluţionarea plângerii prealabile, se emite o decizie, iar art. 45 din Normele metodologice privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare stabilesc că "Decizia emisă în soluţionarea plângerii prealabile poate fi atacată de către contestator, la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în condiţiile legii."

Sub acest aspect se au în vedere dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările intrevenite inclusiv prin legea 212/2018 prevede că litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de RON se soluţionează în fond de către tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 1.000.0000 RON, se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Pentru stabilirea competenţei materiale, prevederile legale aflate în discuţie instituie două criterii: cel al rangului autorităţii care emite sau, după caz, încheie actul administrativ dedus judecăţii, în sistemul organelor administraţiei publice şi, respectiv, criteriul valoric.

În cauza de faţă este aplicabil criteriul rangului autorităţii emitente a actului administrativ contestat.

Or, actul obiectul acţiunii cu care societatea reclamantă poate să învestească instanţa de contencios administrativ este reprezentat de Dispoziţia obligatorie x/26.02.2018 emisă de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Cluj - autoritate publică regională, în raport de care competenţa materială de soluţionare a prezentei cauze aparţine tribunalului.

Potrivit dispoziţiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 în vigoare la data sesizării instanţei de contencios administrativ "Reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanţa de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepţia necompetenţei teritoriale."

În raport de aceste dispoziţii, Înalta Curte constată că în mod corect reclamanta s-a adresat Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal în vederea soluţionării cererii deduse judecăţii.

5. Soluţia Înaltei Curţi

Pentru toate considerentele arătate, în temeiul art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta Regia Naţională a Pădurilor - Direcţia de Creştere, Exploatare şi Ameliorare a Cabalinelor, în contradictoriu cu pârâţii Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Cluj, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi Ministerul Finanţelor Publice, în favoarea Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 27 noiembrie 2019.