Territorial competence in public-service salary claims filed by a trade union under exclusive domicile rules

Şedinţa publică din data de 27 noiembrie 2019

Asupra conflictului negativ de competenţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Prima instanţă învestită.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 19.04.2019, sub nr. x/2019 reclamantul Sindicatul Naţional al Poliţiştilor şi Personalului Contractual din MAI în numele membrilor de sindicat (A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U.) în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române, a solicitat instanţei obligarea pârâtului la aplicarea Legii 284/2010 în sensul obligării la acordarea compensaţiei de risc/pericol deosebit în cuantum de 30%, obligarea la aplicarea Legii 153/2017 şi acordarea compensaţiei de risc/pericol deosebit în cuantum de 30%, a majorării salariale de 7,5% conform articolul 19 din Anexa VI din Legea 153/2017, a majorării de 12,5% conform articolului 23 din Anexa VI, obligarea la plata salariului de funcţie la un nivel egal sau mai mare decât salariul de bază minim brut pe ţară şi a diferenţelor salariale.

Prin cererea formulată la data de 28.06.2019 reclamanţii au modificat cadrul procesual, solicitând introducerea în cauză a MAI.

Prin încheierea de şedinţă din data de 09.07.2019 Tribunalul Bucureşti a dispus disjungerea cererilor privind pe reclamanţii care au domiciliul pe raza judeţelor Hunedoara, Ilfov, Olt, Constanţa, Prahova, fiind formate 5 noi dosare, rămânând învestită cu cererea formulată de reclamanţii având domiciliul în Bucureşti.

Prin sentinţa civilă nr. 5034 pronunţată în dosarul nr. x/2019 astfel cum a fost îndreptată s-a dispus declinarea competenţei cererii formulate de reclamanta H. în favoarea Tribunalului Bacău.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Tribunalul Bucureşti a reţinut în primul rând că obiectul prezentei cauze deriva dintr-un raport de serviciu pe care reclamanta pretinde ca il desfăşoara cu pârâtul, iar drepturile solicitate sunt de natură salarială.

S-a constatat că reclamanta are cf. CI, -fila x, domiciliul pe raza jud. Bacău.

În forma anterioară a legii, art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, avea în vedere că reclamantul se poate adresa instantei de la domiciliul său ori celei de la domiciliul pârâtului, prin notiunea de domiciliu reclamantului, neîntelegându-se în acceptiunea acestui text de lege, domiciliul ales, întrucât, astfel s-ar fi dat posibilitatea unei persoane de a-şi alege instanţa unde doreste să se judece, pe teritoriul Romaniei şi să eludeze astfel normele de competenţă teritorială exclusivă, cum este şi cea analizată în cauză.

In forma actuală a Legii nr. 554/2004 modificată la data de 2.08.2018, prin Legea 212/2018, legiuitorul a stabilit la art. 10 alin. (3) că:, (3) Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului."

Asadar, reclamanta, persoană fizică, care a desfasurat raporturi de serviciu de pârâtul, nu mai pote alege instanţa competentă teritorial, ci urmează a se adresa exclusiv instantei de la domiciliul său.

Potrivit dispoziţiilor art. 28 din Legea nr. 62/2011 a dialogului social:

(1) Organizaţiile sindicale apără drepturile membrilor lor, ce decurg din legislaţia muncii, statutele funcţionarilor publici, contractele colective de muncă şi contractele individuale de muncă, precum şi din acordurile privind raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici, în faţa instanţelor judecătoreşti, organelor de jurisdicţie, a altor instituţii sau autorităţi ale statului, prin apărători proprii sau aleşi.

(2) În exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. (1), organizaţiile sindicale au dreptul de a întreprinde orice acţiune prevăzută de lege, inclusiv de a formula acţiune în justiţie în numele membrilor lor, în baza unei împuterniciri scrise din partea acestora. Acţiunea nu va putea fi introdusă sau continuată de organizaţia sindicală dacă cel în cauză se opune sau renunţă la judecată în mod expres.

(3) În exercitarea atribuţiilor prevăzute de alin. (1) şi (2), organizaţiile sindicale au calitate procesuală activă.

În conformitate cu dispoziţiile art. 109 din Legea nr. 188/1999, republicată, cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului.

În cauză nu este aplicabilă decizia nr. 1/21.01.2013 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, deoarece problema de drept dezlegată priveşte interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 269 alin. (2) din Codul muncii, republicat, care au caracter special, fiind aplicabile numai jurisdicţiei muncii şi asigurărilor sociale. Recursul în interesul legii priveşte un caz de competenţă teritorială exclusivă, motiv pentru care s-a reţinut că instanţa competentă teritorial cu soluţionarea conflictelor de muncă, în cazul acţiunilor formulate de organizaţiile sindicale, este cea de la sediul sindicatului reclamant.

În materia contenciosului administrativ însă, competenţa teritorială nu mai este alternativă, competentă fiind exclusiv instanţa de la domiciliul reclamantului, solutie adoptată de legiuitor prin modificarea adoptată la data de 2.08.2018, prin Legea 212/2018, referitor la art. 10 alin. (3) al Legii nr. 554/2004.

Acest aspect rezultă şi din considerentele Deciziei nr. 1801/16.05.2017 - dosar x/2017 pronunţată de ICCJ- sectia contencios administrativ şi fiscal instanţa de control judiciar a apreciat că în cauzele privind functionarii publici, că dreptul comun în materie îl reprezintă Legea nr. 188/1999 şi Legea nr. 554/2004 în materie de competenţă, nefiind aplicabilă Decizia nr. 1/21.03.2013 a ICCJ, care are în vedere dezlegarea unei probleme de drept ce priveste interpretarea şi aplicarea dispoz. art. 269 alin. (2) din Codul Muncii, fiind aplicabile numai jurisdicţiei muncii şi asigurarilor sociale.

In materia contenciosului administrativ competenţa teritorială nu mai este în prezent alternativă, ci exclusivă, fiind irelevantă calitatea de reprezentant a Sindicatului conform Legii nr. 62/2011, căci sindicatul nu are calitate de reclamant, ci acţionează potrivit art. 28 alin. (2) din Legea nr. 62/2011, ca si mandatar, în numele reclamantului indicat, nefiind parte în cauză.

Prin domiciliul reclamantului se înţelege adresa la care aceasta locuieşte în mod statornic, posibilitatea de alegere a domiciliului referindu-se doar la locul unde partea doreşte să îi fie comunicate actele de procedură. In speţă reclamanţii - persoane fizice, functionari publici - au împuternicit Sindicatul să introducă acţiunea, aspect rezultate din imputernicirile depuse la dosar, ceea ce înseamnă ca mandatarul nu are posobilitatea alegerii de domiciliu, nefiind parte în cauză, C. proc. civ. şi Legea nr. 554/2004 făcând referire la domiciliul reclamantului, şi nu cel al mandatarului.

Competenţa teritorială a unei instanţe nu este însă determinată de domiciliul ales al justiţiabilului, ci de cel efectiv. A admite contrariul echivalează cu a da posibilitatea părţilor să înfrângă dispoziţiile imperative privind competenţa prin simpla indicare a unui domiciliu ales.

2. A doua instanţă învestită.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Bacău, secţia contencios administrativ şi fiscal la data de 30.08.2019.

Prin sentinţa civilă nr. 517 din data de 26 septembrie 2019, Tribunalul Bacău, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei teritoriale a Tribunalului Bacău şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti privind pe reclamanta H. prin Sindicatul National al Politistilor şi Personalului Contractual din Mai, în contradictoriu cu pârât Inspectoratul General al Politiei Romane.

Pentru a pronunţa această sentinţă, analizând excepţia necompetenţei teritoriale, Tribunalul Bacău a apreciat că este întemeiată, având în vedere regula specială incidentă în cazul coparticipării procesuale active definite de articolul 269 alin. (3) Codul Muncii şi domiciliul real al reclamantei.

În ceea ce priveşte norma de competenţă teritorială, instanţa a reţinut faptul că prin dispoziţiile articolului 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 s-a diferenţiat instanţa de contencios administrativ competentă în funcţie de calitatea reclamantului - persoană fizică/juridică de drept privat sau autoritate publică/instituţie publică, în prima ipoteză competenţa revenind instanţei de la domiciliul reclamantului, iar în cea de a doua ipoteză instanţei de la sediul pârâtului. Scopul instituirii competenţei instanţei de la domiciliul reclamantului persoană fizic/juridică de drept privat este acela de protejare a intereselor persoanei vătămate, de facilitare a administrării probelor, de reducere a cheltuielilor de procedură, de acordare a posibilităţii de prezentare la şedinţa de judecată.

Cu privire la domiciliul reclamantei, instanţa a reţinut faptul că funcţionarul public şi-a stabilit locuinţa efectivă în Bucureşti, str. x,

Potrivit dispoziţiilor art. 27 din O.G. nr. 97/2005 şi ale art. 87 C. civ. "domiciliul persoanei fizice este acolo unde aceasta declară că are locuinţa principală". Norma internă definind domiciliu prin raportare la locul unde o persoana trăieşte în mod permanent, pentru determinarea acestuia trebuind a se stabili caracterul de continuitate al ocupării spaţiului şi nu doar îndeplinirea formalităţilor legale de informare a autorităţilor, în cazul de faţă elementele acestei noţiuni fiind întrunite de reşedinţa din Bucureşti, acesta fiind locul în care reclamanta îşi desfăşoară activitatea şi viaţa privată.

De asemenea, în lumina articolului 8 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului definiţia noţiunii de domiciliu apare în strânsă legătură cu viaţa privată a persoanei şi cu locul unde aceasta îşi exercită profesia, desemnând spaţiul de libertate în care o persoană îşi desfăşoară cea mai mare parte a vieţii familiale. În opinia Curţii, "domiciliul" vizează nu doar spaţiul legal ocupat sau dobândit, dar şi orice alt spaţiu de locuit, dacă există legături suficiente şi continue (CEDO, hot. Prokopovich c. Federaţia Rusă, 18 noiembrie 2003), apreciind ca prin raportare la perioada de timp in care partea a ocupat un apartament acesta poate fi considerat domiciliul real, in pofida celor înscrise in actul de identificare.

Din actele dosarului rezultă că reclamanta locuieşte efectiv şi îşi exercită activitatea specifică raportului de serviciu în Bucureşti, scopul urmărit de dispoziţiile articolului 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 fiind atins prin interpretarea noţiunii de domiciliu prin raportare la locul în care aceasta îşi desfăşoară viaţa privată în mod real şi nu prin raportare la informaţiile rezultate din evidenţele publice.

Pentru verificarea competenţei de soluţionare a prezentei cereri, trebuie avut în vedere şi faptul că litigiul dedus judecăţii se caracterizează printr-un caz de coparticipare procesuală activă, fiind vorba de o pluralitate de reclamanţi cu aceleaşi interese, obiectul vizând drepturi salariale decurgând din raporturi de serviciu, organizaţia sindicală acţionând în numele membrilor de sindicat având domicilii în raza unor tribunale diferite.

Instanţa a mai reţinut că prevederile Legii nr. 188/1999 (incidente în cauză raportat la data sesizării Tribunalului) se completează cu prevederile legislaţiei muncii, în conformitate cu dispoziţiile art. 117, fiind astfel aplicabilă regula prorogării de competenţă definită de art. 269 alin. (3) Codul Muncii în cazul pluralităţii de reclamanţi.

Textul de lege indicat mai sus stabileşte că "dacă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de C. proc. civ. pentru coparticiparea procesuală activă, cererea poate fi formulată la instanţa competentă pentru oricare dintre reclamanţi.", regulă care a fost respectată în prezentul litigiu, fiind sesizat Tribunalul Bucureşti, ca instanţă competentă de la domiciliul reclamanţilor B., C., E., G., K., L., M., O., R., S., T..

Faţă de incidenţa instituţiei coparticipării active, faţă de identificarea reclamanţilor cu domiciliu în Bucureşti, faţă de domiciliul efectiv al reclamantei, în raport de dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 coroborate cu dispoziţiile art. 269 alin. (3) Codul Muncii, instanţa a apreciat faptul că instanţa competentă să soluţioneze cauza este Tribunalul Bucureşti.

Ivindu-se conflictul negativ de competenţă a fost sesizată, în baza art. 135 din C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal pentru soluţionarea acestuia.

4. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ca instanţă competentă să soluţioneze conflictul negativ de competenţă, conform art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bacău, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a hotărî astfel, se au în vedere considerentele arătate în continuare.

În ceea ce priveşte cadrul procesual se constată că, obiectul cererii de chemare în judecată constă în obligarea pârâtului Inspectoratul General al Poliţiei Române, a la aplicarea Legii nr. 284/2010 în sensul obligării la acordarea compensaţiei de risc/pericol deosebit în cuantum de 30%, obligarea la aplicarea Legii 153/2017 şi acordarea compensaţiei de risc/pericol deosebit în cuantum de 30%, a majorării salariale de 7,5% conform articolul 19 din Anexa VI din Legea 153/2017, a majorării de 12,5% conform articolului 23 din Anexa VI, obligarea la plata salariului de funcţie la un nivel egal sau mai mare decât salariul de bază minim brut pe ţară şi a diferenţelor salariale.

Aspectul care a generat conflictul negativ de competenţă între cele două instanţe se referă la stabilirea competenţei teritoriale, în raport cu prevederile legale incidente în materie.

Înalta Curte constată că în mod corect ambele instanţe aflate în conflict negativ de competenţă au reţinut că pentru soluţionarea acestor tipuri de acţiuni competenţa de soluţionare aparţine completurilor specializate în judecarea cauzelor de contencios administrativ raportat la calitatea de funcţionar public.

Într-adevăr, potrivit dispoziţiilor art. 28 din Legea nr. 62/2011 a dialogului social:

"(1) Organizaţiile sindicale apără drepturile membrilor lor, ce decurg din legislaţia muncii, statutele funcţionarilor publici, contractele colective de muncă şi contractele individuale de muncă, precum şi din acordurile privind raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici, în faţa instanţelor judecătoreşti, organelor de jurisdicţie, a altor instituţii sau autorităţi ale statului, prin apărători proprii sau aleşi. (2) În exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. (1), organizaţiile sindicale au dreptul de a întreprinde orice acţiune prevăzută de lege, inclusiv de a formula acţiune în justiţie în numele membrilor lor, în baza unei împuterniciri scrise din partea acestora. Acţiunea nu va putea fi introdusă sau continuată de organizaţia sindicală dacă cel în cauză se opune sau renunţă la judecată în mod expres."

Însă, în privinţa competenţei materiale de soluţionare a cauzei, întrucât membrii de sindicat sunt funcţionari publici, sunt aplicabile dispoziţiile art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care prevăd:

"Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe".

Având în vedere că este vorba de un litigiu de contencios administrativ, în ceea ce priveşte competenţa teritorială de soluţionare a cauzei sunt aplicabile normele cu caracter general de la art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, aşa cum a fost modificată prin Legea nr. 212/2018 (intrată in vigoare la data de 30.07.2018, anterior sesizării primei instanţe - 14.09.2019), care statuează în mod expres că:

"Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său (…)".

Competenţa stabilită de textul de lege mai sus menţionat este una teritorială exclusivă, ceea ce înseamnă că reclamantul trebuie să se adreseze instanţei de la domiciliul sau sediul său, neavând un drept de opţiune între mai multe instanţe.

De asemenea, Înalta Curte constată incidenţa dispoziţiilor art. 10 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 modificată potrivit cărora:

"(4) Competenţa teritorială de soluţionare a cauzei se va respecta şi atunci când acţiunea se introduce în numele reclamantului de orice persoană de drept public sau privat, indiferent de calitatea acestuia din proces".

Or, în cauza de faţă, deşi prin acţiunea pendinte se urmăreşte plata unor drepturi băneşti în favoarea membrilor de sindicat, Sindicatul Naţional al Poliţiştilor şi Personalului Contractual din MAI, nu are calitate de reclamant, ci are calitate de reprezentant al membrilor de sindicat (aspect ce rezultă şi din petitul acţiunii deduse judecăţii), iar calitatea de reclamant revine membrilor de sindicat deoarece titularul dreptului pretins, precum şi interesul promovării acţiunii aparţine acestora.

Înalta Curte, având în vedere că reclamanta a solicitat plata unor drepturi băneşti, izvorâte din raporturi de muncă, precum şi faptul că aceasta are domiciliul în municipiul Oneşti, judeţul Bacău, în raza teritorială a Tribunalului Bacău, constată că acestei instanţe îi aparţine competenţa de soluţionare a prezentei cauze.

4. Soluţia Înaltei Curţi

Pentru toate considerentele arătate, în temeiul art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bacău, secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta H. prin Sindicatul Naţional al Poliţiştilor şi Personalului contractual din MAI, în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române, în favoarea Tribunalului Bacău, secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 27 noiembrie 2019.