Forced enforcement of public procurement decisions: applicability of administrative litigation execution norms to settle non-compliance with national claims council rulings

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, la data de 3 iulie 2018, sub nr. x/2018, petenta A. SRL a solicitat, în contradictoriu cu intimaţii Spitalul Municipal de Urgenţă Caransebeş şi B., ca prin hotărârea ce se va pronunţa în cauză:

- să se aplice intimatei B. o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, pentru neexecutarea deciziei CNSC nr. 51/C8/4148, 4163, 4205 din 8 ianuarie 2018, cu începere din data de 25 martie 2018 şi până la data îndeplinirii obligaţiei instituite prin decizie, de reanalizare a ofertelor depuse de C. SRL, D. SRL, E. SRL, F. SRL şi G. SRL, în termen de 15 zile de la comunicarea deciziei;

- să fie obligat intimatul Spitalul Municipal de Urgenţă Caransebeş la plata unor penalităţi prevăzute de art. 906 alin. (2) C. proc. civ., în sumă de 1.000 RON/zi de întârziere cu începere de la data de 25 martie 2018 şi până la momentul îndeplinirii obligaţiei stabilite în dispozitivul aceleiaşi decizii CNSC, de reevaluare a ofertelor depuse de C. SRL, D. SRL, E. SRL, F. SRL şi G. SRL, precum şi la plata cheltuielilor de judecată.

În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată şi completată.

Prin întâmpinare, intimaţii Spitalul Municipal de Urgenţă Caransebeş şi B. au invocat excepţia de necompetenţă materială a Curţii de Apel Timişoara în soluţionarea cererii şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei de rang II.

La termenul de judecată din 25 iulie 2018 a fost respinsă excepţia de necompetenţă materială invocată prin întâmpinare şi a fost invocată din oficiu excepţia inadmisibilităţii cererii.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Decizia nr. 1451 din 25 iulie 2018, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins cererea promovată de petenta A. SRL, lider al asocierii S. "A. " SRL +S. "H." SRL, în contradictoriu cu intimatul Spitalul Municipal de Urgenţă Caransebeş, ca inadmisibilă.

Prin Încheierea din şedinţa camerei de consiliu din 26 iulie 2018, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a îndreptat din oficiu eroarea materială strecurată în cuprinsul dispozitivului Deciziei nr. 1451 din 25 iulie 2018 pronunţate de Curtea de Apel Timişoara în Dosar nr. x/2018, în sensul că, în primul paragraf a fost menţionată în calitate de intimată şi B., iar în al treilea paragraf, a fost menţionată calea de atac "Cu drept de recurs în termen de 15 zile de la comunicare. Recursul se va depune la Curtea de Apel Timişoara", în loc de "Definitivă".

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Deciziei nr. 1451 din 25 iulie 2018 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs petenta SC A. SRL, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., republicat, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, cu cheltuieli de judecată.

În criticile sale, recurenta Societatea A. SRL a arătat că prima instanţă, prin hotărârea pronunţată în cauză, a încălcat prevederile art. 2 alin. (7) şi (8) din Directiva 89/665/CEE, întrucât a stabilit că nu există un remediu judiciar naţional, de natură civilă, la împotrivirea unei autorităţi contractante în executarea unei decizii CNSC. Totodată, a invocat recurenta-reclamantă încălcarea art. 6 parag. (1) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, arătând că i se refuză accesul la o procedură de executare a unei decizii CNSC, confirmată printr-o hotărâre judecătorească, ceea ce, în opinia sa, reprezintă o conduită inadmisibilă a instanţei judecătoreşti, fiindu-i astfel, grav încălcat dreptul de a participa la un proces civil.

În privinţa normelor naţionale incidente, a susţinut recurenta-reclamantă că prima instanţă a încălcat principiul fundamental al obligativităţii soluţionării oricărei cereri de competenţa instanţelor judecătoreşti, reglementat de art. 5 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., iar în privinţa cererii sale de executare silită, încuviinţarea unei astfel de cereri se îndeplineşte de către instanţa competentă, potrivit prevederilor art. 651 alin. (3) C. proc. civ. sau celor cuprinse în art. 25 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Un alt principiu a cărui încălcare a fost pretinsă de către recurenta-reclamantă este cel al contradictorialităţii procesului, concretizată în comunicarea citaţiei pentru termenul din 25.07.2018, precum şi a întâmpinării pârâţilor-intimaţi cu numai o zi înainte de acest termen, refuzându-se amânarea cauzei, solicitată de A. SRL.

Sub aspectul nepunerii în discuţia părţilor a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, a arătat recurenta-reclamantă că au fost încălcate prevederile art. 14, alin. (4) - (6) C. proc. civ.

În privinţa normelor de drept material a căror încălcare se pretinde în calea de atac declarată, susţine recurenta-reclamantă că, potrivit prevederilor art. 68 din Legea nr. 101/2016, "dispoziţiile acestei legi se completează cu cele ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, ale Legii nr. 134/2010 şi cu cele ale Legii nr. 287/2009, în măsura în care prevederile acestora din urmă nu sunt contrare". În opinia recurentei-reclamante, având în vedere ordinea stabilită de norma anterior citată, dispoziţiile Legii nr. 101/2016 se completează cu cele ale Legii nr. 554/2004, în cuprinsul căreia, la art. 25, se arată că instanţa de executare este cea care a soluţionat litigiul în fond, iar Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal este instanţa care a soluţionat fondul litigiului privind achiziţia publică.

Din perspectiva normelor de drept comun privind executarea, prevăzute în C. proc. civ., susţine recurenta-reclamantă că este clară competenţa primei instanţe de a soluţiona cererea sa, cât timp dispoziţiile art. 635 C. proc. civ. stabilesc că "pot fi puse în executare hotărârile arbitrale, chiar dacă sunt atacate cu acţiunea în anulare, precum şi alte hotărâri ale organelor cu atribuţii jurisdicţionale rămase definitive, ca urmare a neatacării lor în faţa instanţei judecătoreşti competente." Afirmă recurenta-reclamantă că, atât timp cât şi o hotărâre emisă de un organ cu atribuţii jurisdicţionale, care nu a fost atacată în faţa unei instanţe judecătoreşti, poate fi pusă în executare, cu atât mai mult se poate cere executarea unei decizii CNSC care a fost confirmată printr-o hotărâre judecătorească.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii-pârâţi Spitalul Municipal de Urgenţă Caransebeş şi B. nu au formulat întâmpinări în prezentul dosar.

5. La termenul de judecată din data de 27 martie 2019, recurenta-reclamantă A. SRL a depus la dosar o cerere de sesizare a CJUE cu o întrebare preliminară, în temeiul prevederilor art. 267 alin. (4) din TFUE, având următorul conţinut:

"Este conform cu prevederile art. 1, paragraful (3), art. 2 paragrafele (7) şi (8) teza finală din Directiva Consiliului din data de 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege şi a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac faţă de atribuirea contractelor de achiziţii publice de produse şi a contractelor de lucrări nr. 89/665/CEE (aşa cum a fost modificată prin Directiva nr. 2007/66/CE a Parlamentului European şi a Consiliului de modificare a Directivelor 89/665/CEE şi 92/13/CEE ale Consiliului în ceea ce priveşte ameliorarea eficacităţii căilor de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţii publice) refuzul unei instanţe judecătoreşti naţionale de a pune în executare o decizie a CNSC (organism independent responsabil cu procedurile privind căile de atac în materia achiziţiilor publice, altul decât instanţa judecătorească) cu motivarea că legea naţională nu prevede o procedură de executare silită a unei asemenea decizii?

Citând prevederile unionale la care a făcut trimitere în conţinutul întrebării formulate, a susţinut recurenta-reclamantă faptul că, în calitate de participantă la o procedură de achiziţie publică şi titulara unei creanţe deplin stabilite în instanţă, este vădit discriminată, întrucât reglementarea de drept intern, de punere în aplicare a legislaţiei unionale privind căile de atac în materia achiziţiilor publice (în speţă, Legea nr. 101/2016) nu asigură procedura de executare silită împotriva autorităţilor contractante ce refuză îndeplinirea de bună voie a deciziilor CNSC, ceea ce nu se întâmplă în cazul procedurii litigioase de drept comun, în care executarea silită este amănunţit reglementată. În acest context, a afirmat recurenta-reclamantă că lacuna legislativă invocată de prima instanţă pentru a refuza asigurarea concursului statului pentru aducerea la îndeplinire a dispoziţiilor unei decizii CNSC este o culpă de legiferare a statului român, care nu a îndeplinit recomandarea unională consemnată în paragrafele (7) şi (8) ale art. 2 din Directiva 89/665/CEE, lacună folosită de către o instanţă judecătorească pentru a eluda sensul existenţei justiţiei.

6. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 18 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 27 martie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând recursul declarat în cauză în raport de criticile formulate şi de probele administrate, Înalta Curte reţine caracterul său fondat, pentru următoarele considerente.

II.1 Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin cererea de chemare în judecată ce a format obiectul prezentului dosar, titularul acţiunii a urmărit să obţină punerea în executare a deciziei CNSC nr. 51/C8/4148,4163, 4295 din 8 ianuarie 2018, astfel cum aceasta a fost confirmată prin Decizia civilă nr. 422 din 22 februarie 2018 a Curţii de apel Timişoara, în cadrul Dosarului nr. x/2018, prin care s-a respins plângerea formulată de Societatea A. SRL, ca nefondată. În acest sens, recurenta-petentă a solicitat, în temeiul prevederilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ca prima instanţă să dispună aplicarea unei amenzi conducătorului autorităţii contractante, în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, începând cu data de 25 martie 2018 şi până la data îndeplinirii obligaţiei prevăzute în sarcina Spitalului municipal de Urgenţă Caransebeş, astfel cum s-a stabilit prin decizia CNSC nr. 51/C8/4148,4163, 4295 din 8 ianuarie 2018.

În analiza acestei cereri, a reţinut prima instanţă, în esenţă, că temeiul de drept invocat de petenta A. SRL este specific procedurii speciale de executare din materia contenciosului administrativ, norma având un caracter special în raport de dispoziţiile referitoare la executarea civilă cuprinse în C. proc. civ., iar noţiunile de "instanţă de executare", "executare a hotărârii definitive" sau de "admitere a acţiunii" nu pot fi aplicate prin extindere pentru executarea unor dispoziţii din acte administrativ jurisdicţionale, cum este, în cauză, Consiliul Naţional pentru Soluţionarea Contestaţiilor.

S-a mai arătat în cuprinsul hotărârii recurate că dispoziţiile Legii nr. 101/2016 nu vizează executarea silită a deciziilor CNSC, iar caracterul special al acestor norme împiedică posibilitatea completării lor cu prevederi regăsite în Legea nr. 554/2004, executarea respectivelor decizii fiind asigurată prin alte mijloace de constrângere, prin calificarea drept contravenţie sau chiar infracţiune a omisiunii de îndeplinire a unor asemenea decizii, conform prevederilor art. 224 alin. (1) lt. a), art. 226 - 228 din Legea nr. 98/2016, respectiv art. 245 alin. (2) lit. k), art. 247 - 249 din Legea nr. 99/2016.

În acest context a fost formulată cererea de adresare a unei întrebări preliminare către CJUE, pentru a fi verificată compatibilitatea normei naţionale cu prevederile art. 1 parag. 3, art. 2 parag. 7 şi 8 teza finală din Directiva nr. 89/665/CEE, normă naţională pe care prima instanţă a refuzat să o aplice, considerând că temeiul de drept invocat în cererea de chemare în judecată nu prevede o procedură de executare a unei decizii emise de un organ cu activitate jurisdicţională, respectiv CNSC.

Înalta Curte reţine însă că, în raport de soluţia pronunţată asupra recursului declarat în cauză de Societatea A. SRL, motivată prin considerentele ce urmează, nu se justifică încuviinţarea cererii de sesizare a CJUE cu întrebarea preliminară formulată în cauză, norma naţională fiind aplicată în conformitate cu legislaţia unională, astfel că nu se pune în discuţie o chestiune de interpretare pentru care să fie necesară lămurirea prin apelarea la mecanismul instituit prin prevederile art. 267 TFUE.

Prin urmare, se va respinge cererea de sesizare a CJUE în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, formulată de recurenta-reclamantă A. SRL.

Criticile recurentei-petente A. SRL se încadrează în prevederile art. 488 pct. 5 C. proc. civ., din această perspectivă urmând a fi analizat recursul pendinte.

Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor stabileşte, în cuprinsul art. 68, că "dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, ale Legii nr. 134/2010, republicată, cu modificările ulterioare, şi cu cele ale Legii nr. 287/2009, republicată, cu modificările ulterioare, în măsura în care prevederile acestora din urmă nu sunt contrare".

Totodată, se reţine că această lege transpune Directiva 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege şi a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac faţă de atribuirea contractelor de achiziţii publice de produse şi a contractelor publice de lucrări, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene, seria x, nr. x din 30 decembrie 1989, cu modificările şi completările ulterioare.

Art. 2 paragraful 7 din Directiva 89/665/CEE prevede că "statele membre iau măsurile necesare pentru a asigura că deciziile adoptate de organismele responsabile cu procedurile de recurs pot fi puse în aplicare în mod efectiv", iar paragraful 8 al aceluiaşi articol stipulează că "în cazul în care organismele responsabile cu procedurile de recurs nu sunt de natură judiciară, acestea prezintă întotdeauna motivaţii scrise privind deciziile adoptate. De asemenea, în astfel de cazuri, trebuie prevăzute dispoziţii pentru a garanta procedurile prin care o măsură presupus ilegală luată de organismul de recurs sau orice presupusă deficienţă în exercitarea competenţelor acordate acestuia poate face obiectul unui recurs judiciar sau unui recurs în faţa unui alt organism care este o instanţă sau tribunal în sensul art. 177 din Tratatul CEE şi este independent atât faţă de autoritatea contractantă, cât şi de organismul de recurs".

Punerea în aplicare în mod efectiv a unei decizii emise de CNSC se realizează prin executare silită, în măsura în care acest act emis de organul cu atribuţii jurisdicţionale nu este adus la îndeplinire în mod benevol, iar executarea silită reprezintă o componentă a procesului civil, de care nu poate fi lipsită partea care apelează la concursul forţei coercitive a statului, prin intermediul instanţelor judecătoreşti, în scopul aducerii la îndeplinire a obligaţiilor care trebuie respectate faţă de titularul demersului judiciar. A nega dreptul de a obţine executarea silită a unei decizii CNSC înseamnă a lipsi de substanţă principiul consacrat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi de art. 6 C. proc. civ., privind dreptul de acces la justiţie, făcând iluzorie respectarea unei hotărâri judecătoreşti definitive, atunci când nu există posibilitatea ca drepturile recunoscute în favoarea unei părţi litigante să poată fi aduse la îndeplinire prin această modalitate.

Lipsa unui remediu efectiv, concretizat în conţinutul Legii nr. 101/2016, astfel cum se regăsea anterior în vechea reglementare a procedurilor de achiziţie publică (O.U.G. nr. 34/2006, art. 280), nu poate conduce la ideea că un astfel de remediu nu există, fapt de natură a determina refuzul instanţei judecătoreşti de a soluţiona cererea de obligare a conducătorului autorităţii contractante să îndeplinească măsurile dispuse în sarcina sa printr-o decizie CNSC, confirmată sub aspectul legalităţii şi temeiniciei sale printr-o hotărâre judecătorească definitivă.

Derularea unei proceduri de achiziţie publică intră sub incidenţa materiei de contencios administrativ, astfel că actele administrativ-jurisdicţionale emise de către Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor pot fi atacate cu plângere la instanţa de contencios administrativ, iar măsurile dispuse în sarcina autorităţilor contractante, în urma verificării legalităţii şi temeiniciei acestor decizii, pot fi aduse la îndeplinire doar de către autoritatea publică, prin reprezentanţii săi, neputând fi vorba despre punerea în executare silită prin aplicarea unei proceduri de drept comun, reglementate de C. proc. civ.

De altfel, art. 68 din Legea nr. 101/2016 face trimitere la prevederile Legii nr. 554/2004, în măsura în care aceste prevederi nu sunt contrare, iar în funcţie de specificul materiei de contencios administrativ şi de faptul că obligaţia de a face impusă în sarcina unei autorităţi contractante nu poate fi adusă la îndeplinire decât prin constrângere, rezultă că singura posibilitate de a obţine executarea silită a unei decizii CNSC este cea reglementată de Legea nr. 554/2004, ce asigură mecanismul concret de realizare a dispozitivului prin care s-a decis obligarea autorităţii contractante la reanalizarea ofertelor depuse de C. SRL, D. SRL, E. SRL, F. SRL şi G. SRL, în termen de 15 zile de la comunicarea deciziei CNSC, cu respectarea prevederilor legale şi a considerentelor respectivei decizii.

În consecinţă, remediul efectiv la care se referă conţinutul Directivei nr. 89/6665/CEE în materia achiziţiilor publice este cel reglementat de art. 24 şi art. 25 din Legea nr. 554/2004, lege care completează prevederile Legii nr. 101/2016, în măsura compatibilităţii dispoziţiilor legale din cele două acte normative.

Împrejurarea potrivit căreia nerespectarea deciziilor CNSC poate constitui, după caz, contravenţie sau infracţiune, nu poate fi asimilată cu necesitatea existenţei unui remediu efectiv de aducere la îndeplinire, prin executare silită, a unor măsuri ce au fost dispuse în procedura achiziţiilor publice în sarcina autorităţii contractante, efectele fiind diferite în cele două instituţii juridice care au finalitate distinctă, neputând fi echivalente pentru cel îndreptăţit la obţinerea pretenţiilor la care a fost obligată autoritatea pârâtă.

Ceea ce urmăreşte titularul unui astfel de demers este punerea în executare a unui act administrativ jurisdicţional confirmat printr-o hotărâre judecătorească definitivă, ca ultimă etapă a acţiunii judiciare pentru care i-au fost recunoscute, în tot sau în parte, pretenţiile solicitate, iar sancţionarea contravenţională sau penală a reprezentanţilor autorităţii contractante pentru nerespectarea deciziilor CNSC nu poate să aibă acelaşi efect ca cel urmărit prin cererea de executare silită.

Prin urmare, Înalta Curte reţine că prima instanţă a pronunţat o soluţie eronată, ce se impune a fi casată, fiind admisibilă, în procedura prevăzută de art. 24 din Legea nr. 554/2004, cererea formulată de reclamanta A. SRL, cauza urmând a fi trimisă spre rejudecare la prima instanţă, sub aspectul celorlalte chestiuni de fapt şi de drept invocate în respectivul dosar. Cât priveşte celelalte critici ale recurentei A. SRL, referitoare la încălcarea principiului contradictorialităţii de către prima instanţă, analiza lor nu se mai impune, în considerarea soluţiei dispuse în cauză.

II.2 Temeiul de drept al soluţiei pronunţate

Pentru considerentele anterior arătate, în aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ., raportat la prevederile art. 488 pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de reclamanta SC A. SRL împotriva Deciziei nr. 1451 din 25 iulie 2018 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, astfel cum a fost îndreptată prin încheierea din 26 iulie 2018, va casa decizia atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de sesizarea a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, formulată de reclamanta SC A. SRL

Admite recursul formulat de reclamanta SC A. SRL împotriva Deciziei nr. 1451 din 25 iulie 2018 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, astfel cum a fost îndreptată prin Încheierea din 26 iulie 2018.

Casează decizia atacată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 26 noiembrie 2019.

GGC - LM