EU funds recovery upheld: project-management salaries of PhD coordinators ruled ineligible; university's challenge rejected.

R O M Â N I A

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

SECŢIA DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2016, reclamanta Academia de Studii Economice a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educaţiei si Cercetării Ştiinţifice anularea Deciziei nr. x/ES din 14 octombrie 2015 privind soluţionarea contestaţiei şi anularea Procesului-verbal de constatare nereguli şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 31 iulie 2015.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 2975 din 10 octombrie 2016 a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta Academia de Studii Economice în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice şi în consecinţă a dispus anularea în parte a Deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. x din 14 octombrie 2015 şi a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 31 iulie 2015 cu privire la sumele de 81.476 RON şi de 16.351 RON. Au fost menţinute în rest actele atacate.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice solicitând ca în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., să se dispună admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi rejudecând cauza să fie respinsă în totalitate acţiunea reclamantei.

În motivarea opţiunii sale procesuale pârâtul a susţinut următoarele:

Instanţa de fond trebuia să se pronunţe privitor la legalitatea operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii Deciziei nr. OJ/1649/ES din 14 octombrie 2015 şi Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare întocmit la data de 17 iulie 2015, urmând a verifica depăşirea competenţei OI POSDRU MECS ca emitent al actelor administrative, întrucât normele de competenţă sunt de ordine publică, nesocotirii interesului general în favoarea unor interese personale, nerespectării condiţiilor de formă prevăzute în mod expres de lege pentru validitatea unor acte administrative, precum şi nerespectării oricăror dispoziţii imperative ale legii care ocrotesc un interes public ori a oportunităţii actelor administrative a căror anulare se cere.

După cum se poate constata din cererea de chemare în judecată, reclamanta, nu oferă niciun argument în sensul celor mai sus menţionate, oferind doar o apreciere personală asupra aspectelor care au condus la declararea neeligibilă a sumelor, întrucât aceste sume nu corespund documentelor care au condus la soluţia dată.

O.U.G. nr. 66/2011 instituie o procedura administrativă, urmată de una judiciară, astfel legiuitorul instituind o "altă procedură", care exclude de la cenzură instanţei de executare fondul titlului executoriu.

Instanţa de fond în virtutea principiului legalităţii procesului civil şi a rolului activ al instanţei, trebuia să ţină cont de aceste aspecte, abţinându-se în a se pronunţa asupra fondului titlului.

Potrivit art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, "neregularitate" înseamnă orice încălcare a unei dispoziţii a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic, care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general.

Existenţa prejudiciului nu poate fi negată, în condiţiile în care, se demonstrează faptul că fondurile destinate realizării unor proiecte cu finanţare europeană au fost defectuos folosite, prin încălcarea de către intimata-reclamantă a obligaţiilor contractuale asumate.

Din jurisprudenţa constantă a CJ.U.E. (hotărârea din 15 septembrie 2005, Comisia/Irlanda, C-199/03, Hotărârea din 13 martie 2008, Vereniging şi alţii, C-383/06-C-385/06), rezultă faptul că prejudiciul produs bugetului U.E. poate fi efectiv sau potenţial, materializându-se, în toate cazurile, prin afectarea intereselor financiare ale Uniunii, fiind evident că prin adoptarea diverselor reglementări în materia gestionării fondurilor europene, intenţia legiuitorului a fost să se asigure că aceste cheltuieli efectuate în contextul fondurilor structurale sunt strict limitate la agenţii care respectă regulile fixate, sau bugetelor naţionale poate fi real sau potenţial, iar producerea însăşi a unei nereguli şi utilizarea necorespunzătoare a banilor acordaţi atrage sancţiunea restituirii parţiale sau totale a acestora. Cheltuielile efectuate cu încălcarea dreptului Uniunii sunt considerate, în mod firesc, ca aducând atingere bugetului U.E.

Astfel, potrivit jurisprudenţei constante a CJ.U.E., producerea unor nereguli, abateri, fraude, corespunde automat unui prejudiciu bugetului U.E., iar statele membre au obligaţia de a solicita de la beneficiari restituirea fondurilor utilizate în mod necorespunzător. Regula generală este ca orice abatere să conducă la retragerea avantajului obţinut nejustificat (hotărârea CJUE pronunţată în cauza C-199/03 şi Concluziile avocatului general pronunţate în cauza C-465/10).

Prin Decizia nr. 1216/2015 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în Dosar nr. x/2011, instanţa supremă este de acord că obligaţia de recuperare a fondurilor U.E. intervine automat, la constatarea neregulilor sau fraudelor, fără a fi necesară demonstrarea vreunui prejudiciu.

Astfel, conform prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea si utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, conceptual de neregulă este definit ca fiind "orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit".

Prin sintagma "prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii", legiuitorul a încadrat pe lângă contractul de finanţare, cererea de finanţare şi celelalte documente producătoare de efecte juridice care se întocmesc cu ocazia implementării proiectelor cu fonduri europene.

Astfel, nerespectarea prevederilor convenţiilor legal făcute între părţile contractante, în cauză cu referire la beneficiar şi finanţator, atrag caracterul de neregulă respectivei acţiuni sau inacţiuni.

Având în vedere cele mai sus învederate şi prevederile art. 1 alin. (1) lit. e) din Ordinului MFP nr. 2170/2010 şi art. 2 alin. (2) lit. g) O.U.G. nr. 64 din 3 iunie 2009 referitoare la definirea cheltuielilor eligibile, rezultă că în stabilirea modului de salarizare a experţilor din cadrul proiectului x, nu s-a ţinut cont de faptul că deşi experţii care au raportat activităţi de management, în bugetul detaliat al proiectului se aflau încadraţi în echipa de implementare.

Acest aspect este evident un fapt care are caracter de neregularitate conform prevederilor art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 şi contractul de finanţare, determinând neeligibilitatea cheltuielilor astfel încadrate, conform art. 1, alin. (1) lit. e) din Ordinul MFP nr. 2170/2010 şi art. 2 alin. (2) lit. g) din O.U.G. nr. 64/2009.

Astfel, instanţa de fond consideră în mod neîntemeiat că încadrarea greşită din punct de vedere contabil al plăţilor afectate respectivelor persoane, nu este un impediment în corecta încadrare a poziţiilor în echipele specific de implementare, iar nu de management. Concluzia este eronată din perspectiva prevederilor art. 54 alin. (5) şi art. 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1083/2006 şi art. 2 alin. (1) lit. c) din H.G. nr. 759 din 11 iunie 2007 care statuează respectarea prevederilor contractului de finanţare, a art. 4 din Contractual de finanţare potrivit căruia beneficiarul avea obligaţia încadrării corecte a experţilor în bugetul proiectului, nerespectarea acestei obligaţii atrăgând culpa acestuia, a pct. 3.1.3 din Ghidul solicitantului - condiţii generale 2013, potrivit căruia trebuie să se respecte "principiile unui management financiar riguros" şi a prevederilor O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial şi controlul financiar preventiv, republicată, cu modificările şi completările ulterioare şi ale Legii nr. 672/2002 privind auditul public intern, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi legislaţiei contabile care statuează că toate costurile înregistrate în contabilitate trebuie să corespundă realităţii, legalităţii şi conformităţii.

Instanţa de fond se raportează doar la un prejudiciu material constatat printr-o faptă ilicită şi la plafonul de 5 % din totalul cheltuielilor eligibile care ar fi trebuit alocat cheltuielilor cu echipa de management, omiţând însă prejudiciul potenţial.

Diferenţele de sume apărute între momentul transmiterii draftului procesului-verbal de control şi varianta finală a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare întocmit la data de 17 iulie 2015, au apărut în urma primirii punctului de vedere al beneficiarului şi a discuţiilor purtate cu acesta.

În fapt, nu au fost inserate alte aspecte decât cele din proiectul titlului de creanţă reconsiderând încadrarea anumitor cheltuieli astfel încât sumele rezultate neeligibile să fie sensibil mai mici dacă se face raportarea la totalul cheltuielilor din cadrul proiectului, şi nu doar la cheltuielile rambursate la momentul întocmirii titlului de creanţă.

Beneficiarul a solicitat o întâlnire cu ofiţerul de control, în care şi-a exprimat punctele de vedere şi a fost înştiinţat asupra tuturor aspectelor, toate aceste lucruri întâmplându-se înainte de transmiterea punctului de vedere. Din această perspectivă susţinerile reclamantei privind nerespectarea dreptului la apărare sunt nereale.

Motivele şi procedura prin care o suspiciune rezonabilă privind suprapunerea unor funcţii a fost analizată şi soluţionată, au rezultat din faptul că la o analiză obiectivă, oricare persoană imparţială poate constata existenţa a două proiecte gemene (bugete, echipe de implementare, grafic de activităţi, etc), singura diferenţă fiind dată de grupul ţintă (doctoranzi şi masteranzi), fiind lesne de înţeles faptul că cele două proiecte sunt de fapt un singur proiect cu un grup ţintă diferit compus din masteranzi si doctoranzi care a fost spart în două proiecte identice, rezultatul fiind dublarea artificială a bugetului aferent resurselor umane.

Proiectul scris astfel, a fost ulterior redepus în forma celor doua proiecte datorită constrângerilor financiare legate de încadrarea cheltuielilor într-un anumit procent.

Faţă de cele menţionate, ca rezultat al neconformităţii, se consideră legală declararea neeligibilă a sumei de 81.577 RON solicitate la rambursare de către beneficiarul finanţării, sume greşit cuprinse în bugetul proiectului la cheltuieli cu activităţile de management efectuate de echipa de implementare, mai ales că domnii A., B., C., D. raportează activităţi (A3.4, A2.1, A4.4, A6.6, A6.8) deşi în cererea de finanţare nu se regăsesc ca responsabili pentru respectivele activităţi, în acest fel beneficiind fără un temei legal, de sume care în consecinţă nu li se cuvin şi în consecinţă prejudiciază astfel bugetul UE.

Privitor la respectarea termenelor termenul de 60 zile prevăzut de art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, se consideră că nerespectarea acestuia nu poate atrage niciun motiv de anulare a actului administrative astfel emis, deoarece în conformitate cu art. 21 alin. (26) din O.U.G. nr. 66/2011:

"Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare se emite în termen de 60 de zile de la data comunicării documentelor de constatare emise de Autoritatea de Audit (...)".

Termenul reprezintă intervalul stabilit de lege înăuntrul căruia trebuie îndeplinită o cerinţă a legii, poate fi exercitat un drept sau trebuie ori nu trebuie efectuat un act ori un fapt juridic.

După efectele pe care le produce odată ce se îndeplineşte, termenul poate fi absolut, care atrage anularea actului sau decăderea din exerciţiul dreptului, sau relativ (de recomandare), care nu atrage consecinţe în privinţa actului îndeplinit.

Susţinerile reclamantei în sensul că termenul prevăzut de art. 21 alin. (26) din O.U.G. nr. 66/2011 nu poate fi unul de recomandare întrucât "ne aflăm în materia actelor administrative" sunt neîntemeiate şi se impune a fi înlăturate, deoarece din interpretarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011 reiese că singura sancţiune prevăzută pentru nerespectarea acestuia este una pur disciplinară, neavând nicio repercusiune asupra valabilităţii actului administrativ.

1.4. Apărările formulate în cauză.

Intimata Academia de Studii Economice a formulat întâmpinare în cauză, solicitând în principal anularea recursului întrucât motivele invocate de recurent nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ., iar în subsidiar respingerea recursului ca nefondat.

În motivarea opţiunii sale procesuale intimata pârâtă a susţinut următoarele:

Actele administrative prin care se constată nereguli sunt supuse, contrar susţinerilor recurentei controlului judiciar şi trebuie desfiinţate atunci când sunt neconforme normelor în materie său atunci când sunt neîntemeiate.

Anularea unor asemenea acte administrative nu are nicidecum efectul de a anula caracterul reglementator - sancţionator, al respectivelor norme, numai actele administrative legal emise putând da eficienţă unor astfel de norme.

O condiţie esenţială de legalitate a actului administrativ o reprezintă motivarea acestuia, care impune prezentarea elementelor de fapt şi de drept care legitimează intervenţia actului juridic respectiv.

Or, atâta timp cât elementele de drept şi de fapt reţinute în cuprinsul actului nu sunt conforme cu legea şi realitatea faptică, rezultă că această condiţie de legalitate a actului a fost încălcată, raţiune pentru care trebuie să intervină nulitatea ca sancţiune legală, prevăzută de art. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Intimata a atacat decizia de soluţionare a contestaţiei şi procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare în temeiul dispoziţiilor art. 51 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 66/2011 cu modificările şi completările ulterioare, raportat la dispoziţiile art. 1, 8 şi 10 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

De altfel, chiar în cuprinsul adresei de înaintare a deciziei privind soluţionarea contestaţiei formulată de reclamantă împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, autoritatea emitentă, respectiv pârâtul, precizează în adresa de înaintare cu nr. x din 15 octombrie 2015 comunicată la data de 4 noiembrie 2015 că în conformitate cu prevederile art. 51 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, cu modificările şi completările ulterioare, decizia de soluţionare a contestaţiei este definitivă în sistemul căilor de atac. Conform prevederilor de la alin. (2) deciziile pronunţate în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate de contestatar la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă în conformitate cu prevederile Legi nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Decizia privind soluţionarea contestaţiei formulată de reclamantă împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, precum şi procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare contestat sunt acte administrative, astfel că acestea pot fi atacate de contestatar în temeiul dispoziţiilor legale mai sus precizate.

Pârâtul se referă la accepţiunea noţiunilor de "neregularitate" şi "cheltuială eligibilă" în lumina unor acte normative, cu menţionarea unor decizii CJUE fără incidenţă în cauză.

Nu se contestă corectitudinea definiţiilor acestor termeni, ci greşita încadrare de către recurent ca fiind neeligibile a unor cheltuieli care îndeplinesc condiţiile de eligibilitate, astfel cum sunt acestea definite chiar în prevederile legale invocate de pârât. Eligibilitatea cheltuielilor efectuate a făcut, practic, obiectul cererii de chemare în judecată, iar instanţa de fond a constatat întemeiate susţinerile reclamantei şi a reţinut că toate cheltuielile realizate în contextul activităţilor desfăşurate şi raportate sunt cheltuieli eligibile, care trebuie să fie rambursate solicitantului şi partenerilor.

Aşadar, intimata susţine că nu a folosit defectuos fondurile destinate realizării proiectului şi a respectat în totalitate prevederile contractului de finanţare, şi nici recurentul-pârât nu a putut face dovada contrarie, astfel în mod corect instanţa de fond a considerat eligibile cheltuielile în sumă de 81.476 RON şi de 16.351 RON.

Hotărârea nu este contrară normelor enumerate de recurent, cum se susţine, fiind o apreciere pur subiectivă a recurentului care desprinde din context motivarea instanţei de fond şi acordă o interpretabilitate cel puţin nefirească normelor de drept invocate în speranţa identificării unui motiv de nelegalitate care să fie în măsură să determine admisibilitatea recursului promovat.

În mod corect instanţa de fond a apreciat având în vedere descrierea concretă a atribuţiilor pe care cei cinci coordonatori le au în cererea de finanţare, rezultă că lipsa menţiunii privind "echipa de implementare" din această secţiune nu era de natură să reprezinte un impediment în corecta încadrare a poziţiilor în echipele specific de implementare, iar nu de management. Altfel, contrar constatărilor teoretice expuse de pârât în cuprinsul actelor contestate, rezultă că funcţia de monitorizare ştiinţifică pe care experţii menţionaţi o îndeplinesc excludea posibilitatea considerării activităţii desfăşurate de aceştia ca fiind activitate de management, având în vedere că toate activităţile de management se disting de cele de monitorizare ştiinţifică, dacă se are în vedere abordarea conceptuală general acceptată a managementului ale cărui funcţii (previziune, organizare, coordonare, antrenare-motivare şi control) nu include componenta de monitorizare, în general, cu atât mai mult neputând cuprinde o componentă de monitorizare ştiinţifică, aceasta reprezentând exclusiv o componentă tehnică, operativă, aferentă implementării activităţilor.

Aşadar, instanţa de fond a analizat în mod detaliat atât cererea de finanţare cât şi dispoziţiile legale privind eligibilitatea cheltuielilor efectuate, concluzionând în mod corect că suma de 81.476 RON reprezintă o cheltuială eligibilă şi trebuie rambursată.

Susţinerile recurentului relative la respectarea dreptului la apărare subliniază concepţia formalistă a pârâtului despre respectarea dreptului la apărare, concepţia care a determinat de altfel si conduita sa greşita din acest punct de vedere în faza de emitere a proceseului-verbal de constatare nereguli şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă, încheiat la data de 17 iulie 2015 şi comunicat Beneficiarului la data de 24 august 2015.

Din chiar conţinutul acestui act rezultă fără putinţă de tăgadă că organul de control nu a analizat apărările reclamantei, limitându-se doar la reproducerea lor parţială în cuprinsul procesului-verbal, însă fără nici un fel de analiză.

Aşadar, în prezenta cauză nu a existat un examen efectiv al argumentelor reclamantei, astfel că situaţia învederată relevă o încălcare nepermisă a principiului dreptului la apărare recunoscut la nivel european, dezvoltat în jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene şi proiectat în art. 21 alin. (15) din O.U.G. nr. 56/2011.

În acest sens a concluzionat şi instanţa de fond care în mod corect a constatat că se reţin ca întemeiate susţinerile reclamantei cu privire la nelegalitatea actelor contestate urmare a nerespectării de către pârât a dispoziţiilor privind respectarea efectiva a dreptului său la apărare prin oferirea posibilităţii acesteia de a lămuri toate aceste împrejurări şi de a pune la dispoziţia reclamantei proiectul final al procesului-verbal de constatare şi ulterior de a se pronunţa efectiv asupra susţinerilor invocate în cuprinsul punctului de vedere scris al contestaţiei administrative formulate împotriva titlului de creanţă, obligaţii prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011, însă nerespectate în realitate de către pârâtă, aceasta procedând la emiterea actelor contestate cu încălcarea dispoziţiilor legale menţionate şi invocate ca atare în acţiunea introductivă, reclamanta fiind vătămată sub acest aspect, în contextual în care proiectul procesului-verbal de constatare a neregulilor, cu privire la cele două categorii de cheltuieli analizate anterior fiind diferit de procesul-verbal comunicat ulterior reclamantei, fără însă a rezulta că această modificare a reflectat o reală analiză a susţinerilor din punctul de vedere exprimat în acest sens de către reclamantă, ci exclusiv o nouă verificare a situaţiei de fapt, fără a se aduce la cunoştinţa reclamantei această nouă situaţie.

Este nelegal ca în urma aceleiaşi verificări făcute de aceeaşi echipa de control se constate sume diferite în procesul-verbal faţă de proiectul de proces-verbal, fără ca între timp să se mai fi efectuat vreun act de control şi este nelegală conduita organului emitent de a nu da posibilitatea reclamantei să-şi exprime punctul de vedere faţă de stabilirea unei creanţe mult mai mici decât cea stabilită prin înscrisul care reprezintă titlu executoriu.

De asemenea, reclamantei nu i s-au adus la cunoştinţă prin Proiectul procesului-verbal de constatare nereguli şi stabilire creanţe bugetare, toate aspectele de neregulă care ulterior au fost cuprinse în procesul-verbal, astfel că nu a avut posibilitatea să îşi exprime punctul de vedere aşa cum prevede art. 21 alin. (15) din O.U.G. nr. 66/2011, structura verificată are dreptul de a prezenta în scris structurii de control punctul de vedere cu privire la constatările echipei de control în termen de 5 zile de la data primirii proiectului procesului-verbal de control.

Privitor la respectarea termenului de 60 zile prevăzut de art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, legiuitorul a stabilit cu claritate un termen înlăuntrul căruia să fie emis procesul-verbal sancţionator, iar depăşirea lui constituie motiv de nulitate.

În mod corect în raport de prevederile art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, instanţa de fond a reţinut în considerentele hotărârii că nerespectarea termenului de 60 zile în care se impunea emiterea procesului-verbal de control constituie motiv de nulitate a actului atacat, însă, în fapt, nulitatea este relativă, fiind condiţionată de existenţa unei vătămări care să nu poată fi înlăturată.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

2.1. Excepţia nulităţii recursului exercitat de pârât este apreciată de instanţa de control judiciar ca neîntemeiată.

Criticile formulate prin cererea de recurs se circumscriu motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. potrivit căruia se poate casa hotărârea când a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, întrucât se tinde a se demonstra interpretarea eronată a dispoziţiilor legale, unionale şi naţionale, precum şi a celor contractuale referitoare la caracterul eligibil al cheltuielilor care au făcut obiectul actelor administrative atacate.

Prin urmare nu poate fi validată afirmaţia reclamantei referitoare la împrejurarea că recursul pârâtului nu conţine critici care să se circumscrie vreunui motiv de nelegalitate din cele prevăzute de art. 488 C. proc. civ., astfel că excepţia nulităţii recursului va fi respinsă ca nefondată.

2.2. Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a cadrului normativ aplicabil şi a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte apreciază că recursul pârâtului este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Reclamanta a învestit instanţa de fond cu controlul de legalitate al Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 31 iulie 2015 şi al Deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. x din 14 octombrie 2015, prin care autoritatea de management a dispus recuperarea cheltuielilor neeligibile în cuantum de 99.332.80 RON, respectiv cheltuielilor aferente coordonatorilor de doctorat/postdoctorat în sumă de 81.476,00 RON, cheltuieli efectuate cu încălcarea prevederilor contractului de finanţare deoarece sumele bugetate cu aceştia au fost cuprinse de beneficiar la echipa de implementare, dar rolul/activitatea acestora în cadrul proiectului este de management de proiect, şi cheltuielile în sumă de 16.351,00 RON, reprezentând cheltuieli cu activităţile de management raportate de echipa de implementare.

S-au mai considerat neeligibile cheltuielile în sumă de 3.533,00 RON pentru experţii care nu sunt prevăzuţi în Cererea de finanţare - Matricea Cadru a desfăşura acele activităţi şi nici în bugetul detaliat al proiectului, însă dispoziţiile instanţei de fond în privinţa acestora nu au fost criticate şi în consecinţă nu fac obiectul analizei de faţă.

În esenţă prin actele administrative contestate s-a reţinut că activitatea desfăşurată de coordonatorii de doctorat/postdoctorat din cadrul proiectului a avut caracter de management de proiect, dar aceşti experţi au fost bugetaţi de beneficiar la echipa de implementare a proiectului, iar conform listelor declarate de beneficiar cu echipa de management şi echipa de implementare, aceşti experţi au fost raportaţi ca făcând parte din echipa de implementare, în condiţiile în care conform Ghidului Solicitantului Condiţii Specifice C. proc. pen. 159 - Capitolul 3.6. Cheltuieli eligibile - p. 22 "Decontarea cheltuielilor salariale cu personalul (intern sau extern) implicat în managementul proiectului se va face în limita unui procent de 5% din totalul cheltuielilor eligibile."

Instanţa de fond a anulat în parte actele administrative cu a căror control de legalitate a fost învestită, validând apărările reclamantei în privinţa primei categorii de cheltuieli neeligibile apreciind că funcţia de monitorizare ştiinţifică pe care experţii menţionaţi o îndeplinesc excludea posibilitatea considerării activităţii desfăşurate de aceştia ca fiind activitate de management, iar lipsa menţiunii privind "echipa de implementare" din secţiunea Managementul proiectului nu era de natură sa reprezinte un impediment în corecta încadrare a poziţiilor în echipele specifice de implementare, iar nu de management. În privinţa celei de-a doua categorii de cheltuieli considerate de organul de control ca neeligibile s-a apreciat că cei trei experţi de monitorizare, menţionaţi în cuprinsul procesului-verbal contestat pentru această neregulă, au contribuit la implementarea proiectului, realizând o monitorizare a obiectivelor ştiinţifice asumate de către cercetătorii postdoctorat, sprijinind monitorizarea desfăşurării proiectului realizată însă de echipa de management. În final instanţa de fond a apreciat că nu a fost respectat dreptul la apărare al reclamantei în procedura administrativă.

Prima instanţă a pronunţat o hotărâre nelegală, cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept aplicabile, a contractului de finanţare şi a ghidului solicitantului, criticile pârâtului formulate prin cererea de recurs fiind întemeiate.

Potrivit art. 4 din Contractul de finanţare încheiat între părţi "Cheltuielile angajate pe perioada de implementare a Proiectului sunt eligibile în condiţiile stabilite de: Hotărârea Guvernului nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale, cu modificările şi completările ulterioare, de Ordinul comun al ministrului muncii, familiei şi protecţiei sociale şi al ministrului finanţelor publice nr. 1117/2170/2010 pentru stabilirea regulilor de eligibilitate şi a listei cheltuielilor eligibile în cadrul operaţiunilor finanţate prin POSDRU, de Ghidul Solicitantului, de prezentul contract, de instrucţiunile/deciziile AMPOSDRU, precum şi de alte dispoziţii legale aplicabile."

Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească conform art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007 cumulativ următoarele condiţii cu caracter general, fără a încălca prevederile alin. (3), art. 3, art. 4 şi art. 5 alin. (2):

a) să fie efectiv plătită de către beneficiar, între 1 ianuarie 2007 şi 31 decembrie 2015, dacă autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru şi în numele acesteia, nu decide altfel prin contractul de finanţare/decizia/ordinul de finanţare;

b) să fie însoţită de facturi, în conformitate cu prevederile legislaţiei naţionale, sau de alte documente contabile cu valoare probatorie, echivalentă facturilor, pe baza cărora cheltuielile să poată fi auditate şi identificate;

c) să fie în conformitate cu prevederile deciziei/ordinului de finanţare sau ale contractului de finanţare, încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru şi în numele acesteia, pentru aprobarea operaţiunii, cu respectarea art. 54 alin. (5) şi art. 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1.083/2006;

d) să fie conformă cu prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare.

Sub aspectul eligibilităţii cheltuielilor supuse analizei în prezenta cauză, este de observat că prin cererea de propuneri de proiecte nr. 159 formulată de reclamantă, care a stat la baza asistenţei financiare nerabursabile acordată de pârât, denumită "Sprijin pentru doctoranzi şi cercetători postdoctorat" activităţile specifice menţionate au constat în "Monitorizarea şi evaluarea rezultatelor sprijinului financiar acordat doctoranzilor şi cercetătorilor postdoctorat, precum şi a mobilităţilor interne şi transnaţionale, intrasectoriale/intersectoriale".

Deci obiectul activităţii de monitorizare şi evaluare este rezultatul sprijinului financiar acordat doctoranzilor şi cercetătorilor postdoctorat, mai precis realizarea corespondenţei dintre sumele alocate şi rezultatele ştiinţifice atinse de subiecţii analizaţi, fără să se poată afirma aşa cum a reţinut instanţa de fond, pe baza celor pretinse de reclamantă, că se referă la o activitate ştiinţifică, în afara managementului de proiect.

În acest caz, monitorizarea presupune observarea şi înregistrarea regulată a activităţilor din cadrul proiectului derulat, în vederea colectării informaţiilor referitoare la respectarea standardelor de cost impuse pentru ansamblul activităţile ştiinţifice ale doctoranzilor şi cercetătorilor postdoctorat, fără ca specificul activităţilor monitorizate şi evaluate prin raportare la alocările financiare să fi împrumutat caracteristicile lor activităţii de monitorizare, calificând-o astfel ca fiind ştiinţifică.

Monitorizarea, precum şi evaluarea, despre care nu s-a ridicat nici o pretenţie că ar fi ştiinţifică, sunt activităţi specifice managementului de proiect, acoperind în parte funcţiile managementului menţionate de instanţa de fond prin specificul activităţilor pe care le presupun, mai precis funcţia de control - reglare.

De altfel, specificul aceste activităţi rezultă şi din modul de întocmire a cererii de finanţare de către reclamantă, unde în cadrul echipei de management de proiect sunt incluşi şi cei şase experţi de monitorizare a grupului ţintă, tutori pentru activităţile doctorale şi cei şapte tutori pentru activităţile postdoctorale. Lipsa menţiunii exprese că o parte din personale menţionate fac parte din echipa de implementare a proiectului conduce la concluzia, contrar aprecierilor judecătorului fondului, ca toate poziţiile enumerate sunt exclusiv de management de proiect, fără a se putea susţine că în persoana fiecăruia trebuia să exercite toate funcţiile managementului.

Definitoriu însă, pentru calificarea cheltuielilor făcute în cadrul acestui proiect ca fiind neeligibile, este verificarea în concret a activităţilor raportate lunar de persoanele în cauză, de unde rezultă că coordonatorii de doctorat au realizat activităţi de supervizare a seminariilor ştiinţifice săptămânale organizate la nivelul grupelor de cercetare doctorală şi a ariilor tematice postdoctorale din cadrul ASE, de verificare şi avizarea proceselor-verbale ale seminariilor ştiinţifice desfaşurate, supervizarea activităţii de monitorizare a rezultatelor ştiinţifice încărcate pe platforma raportare, verificarea şi avizarea rapoartelor lunare de monitorizare, respectiv a rapoartelor intermediare de progres a cercetării desfăşurate de către grupul ţintă ASE, sintetizarea concluziilor desprinse în urma realizării şi avizării rapoartelor lunare de monitorizare aferente; elaborarea şi transmiterea către echipa de management a listelor membrilor grupului ţintă care şi-au îndeplinit obligaţiile contractuale în vederea întocmirii statelor lunare de burse doctorale şi postdoctorale, precum şi oferirea de răspunsuri la întrebările frecvente ale grupului ţintă privind participarea acestora la activităţile curente şi viitoare, conform graficului de activităţi sau pregătirea activităţilor organizate în cadrul proiectului (forumuri, ateliere şi echipe mixte de cercetare) în conformitate cu nevoile identificate la nivelul grupului ţintă.

La o analiză a activităţilor raportate rezultă că aceste activităţi sunt preponderent de ordin organizatoric şi de verificare, specifice echipei de management de proiect, fără să se întrevadă îndeplinirea unei activităţi specifice de îndrumare sau de coordonare a activităţii de cercetare a studenţilor - doctoranzi sau masteranzi sau orice altă activitate academică, ştiinţifică, de natură să aparţină componentei de implementare.

Prin urmare, este corectă aprecierea organelor de control conform căreia activitatea desfăşurată de coordonatorii de doctorat/post doctorat din cadrul proiectului a fost specifică managementului de proiect, deşi aceşti experţi au fost bugetaţi de beneficiar la echipa de implementare a proiectului, iar conform listelor declarate de beneficiar cu echipa de management şi echipa de implementare, aceşti experţi au fost raportaţi ca făcând parte din echipa de implementare declarând neeligibilă suma de 81.476 RON pe care s-a dispus a fi recuperată prin procesul-verbal contestat.

În dezacord cu judecătorul fondului, aceste cheltuieli reprezintă o nerespectare reală a contractului de finanţare şi a dispoziţiilor legale privind caracterizarea eligibilităţii acestora, chiar dacă nu a fost depăşită limita de 5 % din totalul cheltuielilor prevăzute, de vreme ce nu asupra lor trebuia facută execuţia bugetului proiectului, întrucât cheltuiala trebuia să fie conformă destinaţiei bugetare asumată de către reclamantă în mod expres prin cererea de finanţare. Se realizează astfel o confuzie între elgibilitatea activităţii care beneficiază de asistenţă financiară nerambursabilă şi eligibilitatea cheltuielilor efectuate în concret pentru această activitate, când deşi s-a convenit între părţile contractului de finanţare ca decontarea cheltuielilor salariale cu personalul (intern sau extern) implicat în managementul proiectului se va face în limita unui procent de 5% din totalul cheltuielilor eligibile, totuşi cheltuielile efective, prin natura lor, în parte, nu trebuiau alimentate de la acest capitol bugetar, ci din cele prevăzute pentru echipa de implementare de unde s-a prevăzut a fi remuneraţi coordonatorii de doctorat.

În ce priveşte cea de-a doua neregulă analizată de instanţa de fond criticile recurente sunt de aemenea întemeiate.

S-a reţinut de organul de control că în cadrul proiectului derulat de reclamantă, experţii de implementare au raportat acţiuni şi/sau activităţi, care în esenţă sunt de management de proiect astfel că s-a considerat că cheltuielile cu experţii de implementare aferente subactivităţilor Activităţii 6 (cu excepţia şedinţelor de implementare A.6.4 şi a activităţii A.6.3.) sunt neeligibile.

Procedând la propria analiză, instanţa de control judiciar reţine în raport de cererea de finanţare a proiectului, bugetului detaliat al proiectului, listei cu personalul implicat în implementarea proiectului şi responsabilităţilor din fişa postului, că experţii de monitorizare activităţi doctoranzi (E. şi F.) şi activităţi postdoctoranzi (G.) au desfăşurat în lunile iulie - septembrie 2014, respectiv noiembrie 2014 - ianuarie 2015, activităţi de monitorizare a obiectivelor ştiinţifice şi a gradului de îndeplinire a indicatorilor de performanţă ştiinţifică de către doctoranzii şi cercetătorii postdoctorat de la nivelul Solicitantului.

Or, cum s-a arătat în precedent, argumente care se impun a fi preluate mutatis mutandis, monitorizarea este o activitate specifică managementului de proiect, iar nu activităţii de implementare, presupunând în concret observarea şi înregistrarea regulată a activităţilor din cadrul proiectului derulat, în vederea colectării informaţiilor referitoare la stadiul de îndeplinire a activităţilor ştiinţifice de către subiecţii ţintă.

Că este aşa rezultă şi din rapoartele lunare de activitate şi a notelor justificative ataşate, unde se menţionează că experţii de monitorizare au realizat activităţi precum asigurarea bunei desfăşurări a seminarilor ştiinţifice săptămânale organizate la nivelul celor trei grupe de cercetare doctorală şi a celor două arii tematice postdoctorale din cadrul ASE în conformitate cu repartizarea membrilor grupului ţintă pentru susţineri, elaborarea proceselor-verbale ale seminariilor ştiinţifice desfăşurate, insistând asupra componentei ştiinţifice a prezentărilor realizate de către cercetători, gestionarea rapoartelor lunare de activitate completate de către membrii grupului ţintă ASE (faptic şi electronic), monitorizarea rezultatelor ştiinţifice încărcate pe platforma raportare, elaborarea rapoartelor lunare de monitorizare, respectiv a rapoartelor intermediare de progres a cercetării desfăşurate de către grupul ţintă ASE, contribuţii la prezentarea concluziile desprinse în urma realizării şi avizării rapoartelor lunare de monitorizare aferente şi oferirea de răspunsuri la întrebările frecvente ale grupului ţintă privind participarea acestora la activităţile curente şi viitoare, conform graficului de activităţi, respectiv îndeplinirea obligaţiilor ştiinţifice şi tehnice asumate prin contract.

Natura şi specificul activităţilor raportate demonstrează că aceste activităţi sunt preponderent de ordin organizatoric, de gestiune şi de verificare, specifice echipei de management de proiect, fără să poată fi identificată vreo atribuţie specifică activităţii de implementare.

Prin urmare, cheltuielile efectuate cu echipa de implementare pentru aceste activităţi sunt neeligibile, astfel că în mod corect s-a dispus recuperarea lor.

Sunt fondate şi criticile recurentei referitoare la respectarea dreptului la apărare al reclamantei în procedura administrativă de emitere a procesului-verbal contestat în prezenta cauză.

Modificarea constatărilor din proiectul proceului verbal de control, atunci când reclamanta a emis procesul-verbal contestat, demonstreză că au fost valorificate susţinerile reclamantei exprimate prin punctul de vedere la proiectul de procesul-verbal, că modificările aduse sunt rezultatul tocmai a unei reale analize a apărărilor formulate, ce au dus la o conformare parţială a conduitei organului de control în raport de elementele de fapt relevate, evident în măsura aprecierii relevanţei lor, fiindu-i respectat aşadar dreptul la apărare. Schimbarea parţială a constatărilor organului de control nu era necesară a fi comunicată reclamantei, altfel decât prin comunicarea variantei definitive a actului administrativ, ceea ce nu se contestă în cauză.

În raport de aceste argumente, reţine instanţa de control judiciar că actele administrative sunt legale din perspectiva criticilor formulate, iar hotărârea instanţei de fond care le-a invalidat parţial este pronunţată cu aplicarea şi interpretarea eronată a normelor de drept material.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 496 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul formulat de pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice împotriva Sentinţei civile nr. 2975 din 10 octombrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, pe care o va casa în tot hotărârea şi, în rejudecare, va respinge acţiunea formulată de reclamanta Academia de Studii Economice, ca neîntemeiată.

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Admite recursul declarat de pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice împotriva Sentinţei civile nr. 2975 din 10 octombrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în tot hotărârea şi, în rejudecare, respinge acţiunea formulată de reclamanta Academia de Studii Economice, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 25 noiembrie 2019.

GGC - LM