Salary assimilation for common contractual positions in public administration: exclusion from normative salary equivalence acts under OUG 83/2014

Şedinţa publică din data de 21 noiembrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Galaţi, secţia I civilă la data de 23.05.2016 sub nr. x/2016, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor (ANSVSA) Bucureşti şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Galaţi, a solicitat obligarea primei pârâtei să completeze Ordinul nr. 1016/23.12.2015 prin emiterea în temeiul art. I alin. (8) 2 din O.U.G. nr. 83/2014 a unor acte de asimilare, cu începere de la data de 01.12.2015 a funcţiilor şi salariilor personalului contractual reprezentat de muncitori calificaţi din cadrul DSVSA Galaţi, cu funcţiile şi nivelul de salarizare stabilite, potrivit dispoziţiilor ordinelor ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale de aplicare a alin. (8) si 81, în cadrul Ministatului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, respectiv Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie în Agricultură a solicitat totodată obligarea pârâtei Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Galaţi să îi plătească diferenţa dintre drepturile astfel asimilate şi cele efectiv primite, pentru perioada 01.12.2015 şi data punerii în aplicare a noilor grile de salarizare.

Prin sentinţa civilă nr. 1510/19.12.2016 Tribunalul Galaţi a admis excepţia de necompetenţă materială şi a declinat competenta de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal cauza a fost înregistrată la data de 14.02.2017 sub nr. x/2016.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 152 din 23 iunie 2017, Curtea de Apel Galaţi a respins ca nefondate excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive şi inadmisibilităţii raportate la primul capăt al acţiunii, invocate de pârâta ANSVSA Bucureşti.

A admis în parte acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor.

A obligat pârâta ANSVSA Bucureşti să completeze Ordinul nr. 1016/23.12.2015 în sensul asimilării funcţiei de muncitor calificat, deţinută de reclamantă şi salariului acesteia cu funcţia şi nivelul de salarizare din cadrul MADR, respectiv APIA, începând cu data de 01.12.2015.

Respinge primul capăt de cerere, privind completarea Ordinului nr. 1016/23.12.2015, în contradictoriu cu pârâta DSVSA Galaţi, ca fiind promovat împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile a formulat recurs pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor (ANSVSA) Bucureşti, invocând critici care vizează cazurile prevăzute de art. 488 pct. 4,6,8 C. proc. civ.

O primă critică pe care recurenta înţelege să o aducă este referitoare la soluţia instanţei de fond de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale a ANSVSA invocată în ceea ce priveşte solicitarea reclamantei de obligare a instituţiei să completeze Ordinul preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1016/23.12.2015 prin emiterea unor acte administrative de asimilare.

Se susţine că solicitarea intimatei-reclamante este în sensul ca această completare a Ordinului nr. 1016/23.12.2015 emis de ANSV S.A. să se facă prin emiterea unor acte administrative de asimilare, care pot fi emise numai de către direcţiile sanitare veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti.

Prin urmare, completarea Ordinului nr. 1016/23.12.2015 emis de Preşedintele A.N.S.V.S.A, în maniera solicitată de intimata-reclamantă nu poate fi realizata decât de către direcţiile sanitare veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti întrucât A.N.S.V.S.A. organul ierarhic superior nu emite decizii (indiferent de ce natură, inclusiv salariată) pentru personalul încadrat în instituţiile din subordinea sa.

Se precizează că, raportat la motivele de fapt şi de drept şi la obiectul prezentei cauze, A.N.S.V.S.A. nu poate avea calitate procesuală pasivă, întrucât intimata-reclamantă nu are un raport de muncă direct cu A.N.S.V.S.A., aceasta fiind personal contractual numit în funcţie de execuţie de muncitor calificat în cadrul D.S.V.S.A. Galaţi, astfel că aceasta se găseşte într-un raport/juridic cu D.S.V.S.A. Galaţi şi nu cu recurenta, organul ierarhic superior.

Învederează instanţei de recurs faptul că A.N.S.V.S.A. este ordonator principal de credite şi nu poate avea drept consecinţă participarea acesteia, în calitate de parte, în toate litigiile instituţiilor din subordinea acesteia (inclusiv în cadrul prezentului litigiu).

Se susţine că A.N.S.V.S.A. a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a acesteia în raport cu împrejurarea că intimata-reclamantă are raporturi de muncă cu D.S.V.S.A. Galaţi, instituţie publică cu personalitate juridică, căreia, în calitate de ordonator terţiar de credite, îi revine competenţa exclusivă cu privire la îndeplinirea atribuţiilor referitoare la stabilirea şi plata drepturilor salariale, precum şi la emiterea unor decizii de salarizare.

Subliniază recurenta că simpla calitate a A.N.S.V.S.A. de ordonator principal de credite nu atrage calitatea sa procesuală pasivă într-un litigiu ce decurge din raportul de muncă stabilit între personalul contractual şi o unitate cu personalitate juridică subordonată.

Prin urmare, emiterea unor acte administrative de asimilare nu poate fi realizată decât de direcţiile sanitare veterinare si pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti întrucât, A.N.S.V.S.A., organul ierarhic superior nu emite decizii (indiferent de ce natura, inclusiv salariata) pentru personalul încadrat în instituţiile din subordinea sa.

În concluzie, se susţine că soluţia instanţei de fond de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive, invocată de A.N.S.V.S.A., este dată cu aplicarea greşită a normelor de drept, întrucât, din interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor ale O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, cu modificările şi completările ulterioare, ale H.G. nr. 1415/2009 privind organizarea şi funcţionarea A.N.S.V. S.A. şi a unităţilor din subordinea acesteia, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 21 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, modificată şi completată şi cu cele ale art. 4 din O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice stabilite prin titluri executorii, rezultă că A.N.S.V.S.A. nu are calitate procesuală pasivă în litigiile având ca obiect recunoaşterea şi plata unor drepturi de natură salarială promovate de angajaţi împotriva instituţiilor aflate în subordinea sa, dat fiind faptul că acestea din urmă au personalitate juridică şi rolul de ordonatori de credite.

În continuare, consideră că sentinţa civilă atacată, prin care a fost respinsă excepţia de inadmisibilitate invocată de recurentă este dată cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, motiv de recurs prevăzut la 488 alin. (1) pct. 4 din noul C. proc. civ.

Se arată că din modul de formulare al acţiunii, se poate observa foarte clar că intimata-reclamantă a solicitat "completarea Ordinului A.N.S.V.S.A. nr. 1016/23.12.2015 [...] prin emiterea unor acte de asimilare".

Obiectul unei acţiuni în contencios administrativ este cel reglementat de art. 8 din Legea nr. 554/2004 şi constă în anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi reparaţii pentru daune morale. Prin urmare, solicitarea intimatei-reclamante, de completare a unui act administrativ emis de o autoritate publică centrală (prin emiterea unor decizii de asimilare) nu poate constitui obiect al unei acţiuni în contencios administrativ, întrucât o astfel de posibilitate nu se regăseşte printre cazurile limitativ prevăzute de art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Învederează instanţei de recurs că această solicitare a intimatei-reclamante este inadmisibilă şi raportat la maniera în care aceasta solicită să se efectueze completarea, respectiv intimata-reclamantă solicită completarea unui act administrativ al unei instituţii publice centrale prin emiterea unor acte administrative cu caracter individual de către instituţiile din subordine.

Se mai precizează că la o simplă lecturare a acţiunii intimatei-reclamante se poate lesne observa că aceasta nu contestă şi nu aduce vreo critică nici cu privire la Ordinul preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1016/23.12.2015 şi nici cu privire la drepturile salariate stabilite, începând cu data de 01.12.2015, prin actele administrative individuale emise de către pârâta D.S.V.S.A. Galaţi în temeiul art. 1 pct. 2 şi pct. 4 din Legea nr. 293/2015.

Consideră că soluţia instanţei de fond de respingere a excepţiei inadmisibilităţii primului petit al acţiunii intimatului-reclamant este dată cu depăşirea de către instanţa fondului a atribuţiilor puterii judecătoreşti şi invocă, în acest sens, practică judiciară şi decizii ale Curţii Constituţionale.

Recurenta subliniază că nivelul concret al drepturilor salariale pentru personalul asimilat din cadrul direcţiilor sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti şi institutelor veterinare, inclusiv pentru reclamant, s-a stabilit prin acte administrative individuale emise de către pârâta D.S.V.S.A. Galaţi. Aşadar, intimata-reclamantă avea dreptul de a contesta actele administrative cu caracter individual emise de către pârâta D.S.V.S.A. Galaţi, în termenul legal prevăzut de art. 11 din O.U.G. nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri in domeniul cheltuielilor publice, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi de a se adresa instanţei de contencios administrativ. în termen de 30 de la data comunicării soluţionării contestaţiei de către pârâta D.S.V.S.A. Galaţi.

Or, din înscrisurile aflate la dosarul cauzei, nu reiese faptul că intimata-reclamantă ar fi contestat actele administrative prin care pârâta D.S.V.S.A. Galaţi a pus în aplicare dispoziţiile art. I pct. 4 din Legea nr. 293/2015, în sensul majorării salariilor de bază brute lunar cu 10%.

Dispoziţiile art. 11 din O.U.G. nr. 83/2014 reprezintă dispoziţii speciale privind depunerea şi soluţionarea plângerii prealabile în materia salarizării în raport de cele generale ale art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care se aplică cu prioritate în temeiul principiului de drept recunoscut "specialia generalibus derogant".

Astfel, având în vedere natura juridică a termenelor prevăzute de O.U.G. nr. 83/2014, în lumina aspectelor relevate mai sus, rezultă că depăşirea acestora, fără motive întemeiate, are ca efect inadmisibilitatea acţiunii în faţa instanţei de contencios administrativ, întrucât termenele nu sunt unele de recomandare, ci de decădere.

Nefiind respectată procedura administrativă premergătoare promovării acţiunii de contencios administrativ, inclusiv sub aspectul respectării termenului de introducere a acţiunii la instanţă, apreciem că nu este respectată o condiţie de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ, iar în lipsa acestei condiţii de admisibilitate a acţiunii, consecinţa este respingerea acţiunii ca inadmisibilă.

Pe fondul cauzei, consideră că sentinţa atacată cuprinde motive contradictorii şi este dată cu încălcarea normelor de drept material, motive de recurs prevăzute la 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din noul C. proc. civ.

În primul rând, se apreciază că reţinerile instanţei de fond sunt neîntemeiate şi contradictorii, întrucât, începând cu data de 01.12.2015, funcţiile şi salariile personalului din cadrul structurilor subordonate instituţiei au fost asimilate cu funcţiile şi salariile din cadrul Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, potrivit prevederilor art. I punctul 2 din Legea nr. 293/2015 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă u Guvernului nr. 35/2015 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri in domeniul cheltuielilor publice, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 152/1998 privind înfiinţarea Agenţiei Naţionale pentru Locuinţe.

Astfel, pentru punerea în aplicare a prevederilor legale mai sus menţionate, atât la nivelul Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, cât şi al unităţilor subordonate acesteia (inclusiv la nivelul D.S.V.S.A. Galaţi), A.N.S.V.S.A. a solicitat Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale punerea la dispoziţie a ordinelor ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale de punere în aplicare a prevederilor art. 1 alin. (8) şi alin. (81) din O.U.G nr. 83/2014, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, documente transmise ulterior A.N.S.V.S.A., ordine de aplicare a prevederilor art. 1 alin. (8) şi alin. (81) din O.U.G. nr. 83/2014.

Având în vedere că, în textul de lege mai sus menţionat, legiuitorul nu face distincţie între funcţia publică şi funcţia contractuală, potrivit punctului de vedere exprimat de Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice prin adresa nr. x/10.12.2015, se puteau asimila funcţii publice cu funcţii contractuale şi invers, textul de lege făcând referire la personal, la modul general, şi nu la categoriile de personal.

Subliniază faptul că recurenta A.N.S.V.S.A. a procedat la asimilarea cu funcţiile şi salariile din cadrul Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, conform art. I alin. (1) din Ordinul preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1016/2015, ţinând cont de nivelul studiilor şi de vechimea în specialitate a acestora.

De asemenea, arată că asimilarea funcţiilor contractuale s-a realizat, în conformitate cu Legea nr. 293/2015, în mod corespunzător, ţinând cont de specificul sistemului sanitar veterinar si pentru siguranţa alimentelor şi cu respectarea condiţiilor minime de vechime în specialitatea studiilor necesare exercitării funcţiei contractuale, fiind asimilate numai funcţiile regăsite în Anexa nr. 1, Capitolul II, Litera K "Administraţia publică sanitar-veterinară si pentru siguranţa alimentelor" din Legea nr. 284/2010 privitul salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare.

Totodată, se precizează că funcţiile contractuale nu au fost stabilite ca funcţii publice, ci s-a realizat asimilarea strict din punct de vedere al salarizării şi că, în cuprinsul Ordinului preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1016/23.12.2015 privind salarizarea personalului din cadrul direcţiilor sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti şi al institutelor veterinare, cu modificările ulterioare, care are ca referinţă dispoziţiile Ordinului ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale nr. 1980/29.12.2014, cu modificările ulterioare. În concluzie, au fost asimilate nu doar funcţiile publice, ci şi funcţiile contractuale specifice sistemului sanitar veterinar şi pentru siguranţa alimentelor cu funcţii publice, ţinând cont de prevederile anexelor la Legea nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare, asimilarea făcându-se cu respectarea condiţiilor minime de vechime în specialitatea studiilor.

Cu privire la salarizarea intimatei-reclamante, precizăm instanţei de recurs că acestuia i s-a aplicat o majorare salariată de 10%, conform dispoziţiilor art. 1 punctul 4 din Legea nr. 293/2015. Potrivit acestui textul de lege, menţionează că D.S.V.S.A. Galaţi a emis, pentru intimata-reclamantă, acte administrative individuale prin care acesteia i-a fost majorat salariul de bază brut lunar, începând cu data de 01.12.2015 şi că intimata-reclamantă nu a contestat drepturile salariale stabilite de către intimata-pârâtă D.S.V.S.A. Galaţi.

Ţinând seamă de cele expuse mai sus şi având în vedere faptul că, în sistemul personalului plătit din fonduri publice, contractele individuale de muncă şi actele administrative individuale prin care este consfinţit salariul sunt încheiate sau emise cu respecta rea şi în temeiul prevederilor legii în vigoare la acel moment, apreciază că, în cauza dedusă judecăţii, nu se poate pune în discuţie nerespectarea prevederilor Legii nr. 293/2015, întrucât actele administrative individuale de majorare a salariului intimaţilor-reclamanţi sunt subsecvente legii şi se supun acesteia, prevederile lor neavând o existenţă de sine stătătoare, ci fiind guvernate de lege, intimata-pârâtă D.S.V.S.A. Galaţi acţionând în baza şi temeiul legii.

Se precizează că faţă de prevederile alin. (82) al art. 1 din O. U.G. nr. 83/2014, cu modificările şi completările ulterioare, asimilarea se face numai din punct de vedere al salariilor, nu şi al funcţiilor şi că la asimilare, se va ţine cont de nivelul studiilor si de ierarhia funcţiilor din cele două instituţii ale căror salarii se asimilează.

Aşa cum recunoaşte chiar intimata-reclamantă, aceasta a fost încadrată în cadrul intimatei-pârâte D.S.V.S.A. Galaţi pe funcţii contractuale potrivit Anexei nr. 1. Cap. II lit. D) - Alte funcţii comune din sectorul bugetar din Legea nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare.

Contrar celor susţinute de intimată-reclamantă, funcţia de muncitor (Anexa nr. 1, Cap. II lit. D) - Alte funcţii comune din sectorul bugetar din Legea nr. 284/2010) pentru a cărei ocupare legea nu prevede vreun nivel de studii nu este corespondentă cu funcţiile contractuale specifice sistemului sanitar veterinar şi neutru siguranţa alimentelor cu funcţii publice (arată cu titlu de exemplu: medic veterinar, inginer, subinginer, asistent veterinar, laborant, tehnician etc.), întrucât pentru aceste funcţii legea prevede un nivel al studiilor necesar ocupării acestor funcţii, respectiv studii superioare (studii universitare de licenţă absolvite cu diplomă, respectiv studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă), studii superioare de scurtă durată (absolvite cu diplomă), studii medii (studii liceale, respectiv studii medii liceale, finalizate cu diplomă de bacalaureat), conform Anexei nr. 1, Cap. II lit. K) - Administraţia publică sanitar-veterinară şi pentru siguranţa alimentelor din Legea nr. 284/2010.

În opinia recurentei, instanţa de fond a admis o acţiune în care reclamanta nu precizează în vreun fel cu ce funcţie solicită să se facă asimilarea, precizare pe care nici nu ar fi putut să o facă, având în vedere cele detaliate pe larg în cuprinsul apărării pe fondul cauzei, precum şi, în cuprinsul prezentului recurs, astfel încât, o hotărâre judecătorească de obligare la asimilare, aşa cum o solicită intimata-reclamantă, este imposibil de executat.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata reclamantă a formulat întâmpinare, solicitând pe această cale respingerea recursului ca nefondat.

Susţine că deţine funcţia contractuală de muncitor calificat în cadrul Serviciului Economic şi Administrativ (SEA) - secretariat al Direcţiei Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor Galaţi şi desfăşoară conform contractului individual de muncă şi a fişei de post activităţi evidenţiate în Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, Anexa nr. 1 - Familia ocupaţionala de funcţii bugetare " Administraţie" Cap II, lit. D)- Alte funcţii comune din sectorul bugetar, lit. b) - Funcţii de execuţie pe trepte profesionale, corespondente din punct de vedere al funcţiilor (nivel al studiilor şi activităţii specifice) celor din Anexa nr. 1 - Familia ocupaţională de funcţii bugetare "Administraţie", Cap II lit. K) - Administraţia publică sanitar-veterinară şi pentru siguranţa alimentelor ţinând cont de specificul activităţilor desfăşurate şi condiţiile de desfăşurare a acestora.

Din perspectiva legislaţiei salariale reprezentată la acel moment de O.U.G. nr. 83/2014, la sfârşitul anului 2015 au survenit o serie de modificări esenţiale, generate de adoptarea şi intrarea în vigoare a Legii nr. 293/2015 prin care s-a adoptat O.U.G. nr. 35/20015, care a modificat şi completat O.U.G. nr. 83/2014 cu art. 8A2 text potrivit căruia " asimilarea funcţiilor şi salariilor personalului Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, institutelor centrale şi structurilor subordonate judeţene, în mod corespunzător încadrării acestor structuri, cu funcţiile şi nivelul de salarizare din cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării rurale şi după caz, din cadrul Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, în cazul unităţilor subordonate, precum şi stabilirea nivelului concret al drepturilor salariale, se fac prin ordin al preşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, corespunzător specificului funcţiilor Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, având ca referinţă dispoziţiile ordinelor ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale de aplicare a alin. (8) şi (8^1), cu respectarea normelor legale în vigoare"

Deşi ar fi trebuit să clarifice condiţiile de asimilare salariată şi respectiv, noua grilă de salarizare pentru întreg personalul contractual al structurilor sale subordonate, actul emis de pârâta ANSVSA nu reglementează în niciun fel situaţia muncitorilor calificaţi.

Intimata apreciază că, în mod cu totul nefondat, fără o legătură cu solicitarea sa, într-o interpretare trunchiată şi cu rea credinţă, recurenta arată că nu poate executa obligaţia de a emite decizii de salarizare, acest atribut aparţinând DSVSA Galaţi, instituţie cu personalitate juridică subordonată ANSVSA, care este în fapt angajatorul său.

Solicită instanţei de recurs să respingă această excepţie ca nefondată, deoarece prin acţiunea formulată nu a solicitat obligarea ANSVSA la emiterea de decizii, ci de acte administrative prin care sa asimileze funcţia deţinută cu funcţia şi nivelul de salarizare din cadrul MADR, respectiv APIA, începând cu data de 01.12.2015., prin completarea Ordinului ANSVSA nr. 1016/23.12.2015 şi cu prevederi referitoare la funcţia de muncitor calificat.

In acest sens, în mod legal şi temeinic a reţinut instanţa de fond, că ANSVSA în calitate de emitent al Ordinului nr. 1016/23.12.2015, trebuie şi poate, în aplicarea dispoziţiilor art. 8A2 din O.U.G. nr. 83/2014 să asigure pentru întreg personalul ANSVSA (inclusiv pentru personalul din structurile subordonate ex: DSVSA judeţene) asimilarea funcţiilor şi nivelul salariului cu cele din cadrul MADR, respectiv APIA., inclusiv în ceea ce priveşte funcţia de muncitor calificat.

Modificarea Ordinului ANSVSA nr. 1016/23.12.2015, în fapt a fost executată de către emitentul actului, ANSVSA, în data de 10.02.2017, când prin Ordinul nr. 369/10.02.2017 s-au introdus noi funcţii contractuale de specialitate şi funcţii contractuale de specialitate, care nu fuseseră cuprinse anterior în Ordinul 1016/23.12.2015.

Arată că au fost astfel asimilate, funcţiile de stenodactilograf - secretar, administrator, casier, magazioner, funcţionar, funcţii prevăzute în Anexa nr. 1 - Familia ocupaţională de funcţii bugetare" Administraţie" Cap II, lit. P)- Alte funcţii comune din sectorul bugetar, lit. b) - Funcţii de execuţie pe trepte profesionale din Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, fără însă a se avea în vedere şi funcţia de muncitor calificat, care se regăseşte în aceeaşi anexă.

În acest context, în care, emitentul actului administrativ, după o primă stabilire a grilei de salarizare prin asimilare cu funcţiile şi nivelul de salariul al MADR, respectiv APIA prin Ordinul ANSVSA nr. 1016/23.12.2015, revine şi completează această grilă cu noi funcţii prin Ordinul nr. ANSVSA nr. 369/10.02.2019, consideră că excepţia privind lipsa calităţii procesuale pasive privitor la obligarea acesteia de a completa din nou actul administrativ de asimilare nu este susţinută şi nu poate fi admisă de către instanţa de recurs, impunându-se a fi respinsă.

Subliniază faptul că prin acţiunea formulată nu a cerut emiterea de decizii de salarizare de către ANSVSA, ci obligarea acesteia de a completa actul administrativ de asimilare - Ordinul nr. 1016/23.12.2015 si cu menţiuni privitor la asimilarea funcţiei şi salariului pentru muncitorul calificat.

In concret Ordinul nr. 1016/23.12.2015 privind salarizarea personalului din cadrul direcţiilor sanitare-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti şi al institutelor veterinare, este act administrativ de asimilare cu funcţiile şi salariile din cadrul Agenţiei de Plăti si Intervenţii pentru Agricultură a salariilor şi funcţiilor din cadrul direcţiilor sanitare-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, ori, tocmai această asimilare, făcută discriminatoriu prin neincluderea tuturor funcţiilor din cadrul DSVSA-urilor a solicitat a fi completată.

Intimata susţine că Ordinul ANSVSA nr. 1016/23.12.2015 este un act administrativ supus controlului judecătoresc conform Legii 554/2004, în cadrul actului fiind prevăzute expres la art. 3 următoarele menţiuni:"Prezentul ordin, poate, fi contestat la instanţa de contencios administrativ în termenele si condiţiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ cu modificările şi completările ulterioare"

Raportat la această prevedere din actul administrativ, inclusă de însăşi autoritatea emitentă, consideră că nu poate fi admisă excepţia inadmisibilităţii acţiunii, raportat la prevederile art. 1, art. 8 şi art. 18 din Legea 554/2004, deoarece aceste temeiuri de drept reprezintă chiar sediul materiei de contencios administrativ indicate de autoritatea emitentă a actului administrativ.

Mai mult decât atât Ordinul ANSVSA nr. 1016/23.12.2015 nefiind publicat în Monitorul Oficial, este act administrativ cu caracter individual, conform art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea 24/2004, singurul control de legalitate, fiind exercitat de instanţele de judecată competente conform Legii nr. 554/2015, fapt recunoscut de ANSVSA prin însăşi actul administrativ, emis.

In acest sens, consideră că prima instanţă, în executarea prerogativelor prevăzute la art. 10 din Legea 554/2018 a emis o hotărâre temeinică şi legală, cu respectarea prevederilor art. 18 din Legea 554/2018, prin care a obligat ANSVSA să efectueze o anumită operaţiune administrativă şi anume aceea de a completa Ordinul ANSVSA nr. 1016/23.12.2015 prin raportare la prevederile art. 8A2 din O.U.G. nr. 83/2014, în sensul de a asimila funcţia de muncitor calificat din cadrul DSVSA cu funcţia şi nivelul de salarizare a funcţiilor similare din cadrul MADR, respectiv APIA.

A se admite excepţia inadmisibilităţii acţiunii promovate în temeiul Legii 554/2004, ar însemna ca Ordinul ANSVSA nr. 1016/23.12.2015 să rămână un act administrativ nesupus niciunui control judecătoresc, deşi emitentul actului recunoaşte faptul că acest act poate fi contestat la instanţele de contencios administrativ.

În fapt, arată că Ordinul ANSVSA nr. 1016/2004 este un act administrativ unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a .legii, care, modifică un raport juridic, în speţă modifica grila de salarizare a personalului din cadrul ANSVSA şi structurilor subordonate.

Vătămarea pe care a suferit-o prin emiterea acestui act normativ, constă în aceea că, intimata, care deţin funcţia de muncitor calificat nu am beneficiat de prevederile art. 8 2din O.U.G. nr. 83/2014 şi pentru funcţia deţinută nu s-a efectuat asimilarea cu funcţiile şi nivelul de salarizare din MAPR, respectiv APIA.

Pe fondul cauzei, arată că motivarea pentru refuzul ANSVSA de a asimila şi funcţia de muncitor calificat nu poate fi primită de instanţa de judecată ca o motivare legală şi temeinică, deoarece nu are la bază realitatea situaţiei, criteriile de angajare pe funcţiile contractuale prevăzând expres atât nivelul de studii necesar lupării lor, precum şi celelalte condiţii de vârstă, cetăţenie, cazier etc.

Mai mult decât atât, prin Ordinul ANSVSA nr. 369/10.02.2017 pentru completarea anexei la Ordinul preşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor nr. 1016/23.12.2015 privind salarizarea personalului din cadrul direcţiilor sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti şi al institutelor veterinare, funcţiile contractuale comune de stenodactilograf-secretar, administrator, casier, magazioner, funcţionar au fost asimilate chiar si în condiţiile în care s-a afirmat de către recurentă că nu sunt cerute condiţii de studii pentru ele.

În final, arată că cererea formulată prin care a solicitat în concret obligarea pârâtei ANSVSA la a completa Ordinul ANSVSA nr. 1016/23.12.2016 în sensul inserării în Anexa şi a funcţiei de muncitor calificat pentru asimilarea acesteia cu funcţii şi nivel de salarizare din cadrul MADR, respectiv APIA, este o cerere introdusă în termenul prevăzut de art. 11 din Legea 554/2004, după parcurgerea procedurii prealabile, temeinică şi legală, drept pentru care, Curtea de Apel Galaţi a admis-o, obligând pârâta ANSVSA la completarea Ordinului nr. 1016/23.12.2016.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este fondat.

Primul motiv de nelegalitate invocat se referă la soluţia instanţei de fond de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale a ANSVSA în ceea ce priveşte solicitarea reclamantei de obligare a instituţiei să completeze Ordinul preşedintelui ANSVSA nr. 1016/23.12.2015 prin emiterea unor acte administrative de asimilare.

Aceste critici, ce pot fi încadrate la pct. 5 al art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., nu pot fi primite, având în vedere că respectiva autoritate publică este emitenta actului ce se solicită a fi completat.

Faţă de susţinerile recurentei, în sensul că o completare a ordinului în discuţie nu poate fi realizată decât de către direcţiile sanitare veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti întrucât organul ierarhic superior nu emite decizii pentru personalul încadrat în instituţiile din subordinea sa, instanţa de control judiciar reţine că deciziile în discuţie şi care sunt de competenţa direcţiilor judeţene/municipiului Bucureşti sunt acte administrative unilaterale individuale ce nu pot fi emise în absenţa unui act administrativ unilateral normativ, similar Ordinului nr. 1016/23.12.2015 emis de recurenta-pârâtă.

Prin urmare, în cauză sunt pe deplin respectate prevederile art. 36 din C. proc. civ., existând identitate între persoana pârâtului şi persoana care este ţinută să aducă la îndeplinire obligaţia stabilită prin raportul juridic dedus judecăţii.

Nu în ultimul rând, această autoritate are şi calitatea de ordonator principal de credite, în virtutea căreia are obligaţia de a repartiza ordonatorilor terţiari de credite fondurile necesare punerii în executare a titlurilor executorii pronunţate împotriva instituţiilor publice care funcţionează în subordinea sa.

Ca atare, din această perspectivă, hotărârea instanţei de fond este legală şi nu va fi afectată de decizia de casare.

A mai fost invocat motivul de casare prevăzut de disp. art. 488 alin. (1) pct. 4 - depăşirea atribuţiilor autorităţii judecătoreşti - din perspectiva greşitei soluţionări a excepţiei inadmsisibilităţii acţiunii.

Astfel, în cauză, nu se poate reţine depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, sintagmă prin care se înţelege incursiunea autorităţii judecătoreşti în sfera activităţii autorităţii executive sau legislative, aşa cum a fost consacrată de Constituţie sau de o lege organică, ţinând cont că obiectul cererii deduse judecăţii este generat de poziţiile divergente ale părţilor cu privire la interpretarea prevederilor art. 1 alin. (8)2 din O.U.G. nr. 83/2014.

Potrivit art. 8 din Legea nr. 554/2004, obiectul unei acţiuni în contencios administrativ constă în anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi reparaţii pentru daune morale.

Pe de altă parte, art. 18 din Legea nr. 554/2004 reglementează soluţiile pe care le poate da instanţa de contencios administrativ, respectiv anularea, în tot sau în parte, a actului administrativ, obligarea autorităţii publice să emită un act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite operaţiuni administrative; acordarea de daune materiale/morale, după caz.

Este de principiu că prevederile art. 1 alin. (1), art. 8 şi art. 18 din Legea 554/2004, aşa cum au fost redate mai sus, instituie un contencios de plină jurisdicţie, în cadrul căruia, controlul exercitat de instanţa de contencios administrativ nu se limitează la aspectele formale ale raportului juridic dedus judecăţii.

În cazul în care conduita nelegală a autorităţii produce o vătămare reclamantului, instanţa poate ordona măsuri pentru restabilirea dreptului sau a interesului legitim vătămat, şi în acest scop, pote chiar să oblige autoritatea pârâtă să emită un act cu conţinutul solicitat de reclamant, atunci când constată că sunt îndeplinite condiţiile legii, iar nu doar să oblige autoritatea să reevalueze cererea care i-a fost adresată. (ICCJ s. cont. adm. şi fiscal, dec. nr. 2581/18 mai 2007).

O atare măsură se încadrează în soluţiile pe care instanţa de contencios administrativ este îndrituită să le pronunţe potrivit art. 18 din Lg. 554/2004 şi nu poate fi calificată drept o ingerinţă în atribuţiile administraţiei publice, interpretarea contrară propusă de recurenta pârâtă fiind de natură să lipsească de efectivitate mecanismul contenciosului administrativ.

Pe cale de consecinţă nici motivul de casare privind depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti nu poate fi primit, date fiind considerentele de mai sus.

Înalta Curte apreciază, însă că sunt întemeiate criticile recurentei circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit cu care casarea hotărârii se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Intimata-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând obligarea Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor să completeze Ordinul nr. 1016/23.12.2015, prin emiterea, în temeiul art. I alin. (8)2 din O.U.G. nr. 83/2014, unor acte de asimilare, cu începere de la data de 01.12.2015, a funcţiilor şi salariilor personalului contractual, reprezentat de inspectorii de specialitate din cadrul Direcţiei Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor Galaţi, cu funcţiile şi nivelul de salarizare stabilite potrivit dispoziţiilor ordinelor ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale de aplicare a alin. (8) şi (8)1 în cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, respectiv Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie în Agricultură.

Prin Ordinul preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1016/23.12.2015 privind salarizarea personalului din cadrul direcţiilor sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti şi al institutelor veterinare, s-au stabilit, la art. 1, următoarele:

"(1) începând cu data de 01.12.2015, prin asimilare cu funcţiile şi salariile din cadrul Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, salariile de bază de care beneficiază personalul din cadrul direcţiilor sanitar - veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti şi al institutelor veterinare se stabilesc conform anexei care face parte integrantă din prezentul ordin.

(2) Începând cu aceeaşi dată, salariile aferente posturilor vacante se stabilesc conform anexei în condiţiile prevăzute la alin. (1).

Conform art. 2 alin. (1) din Ordin, nivelul concret al drepturilor salariale pentru personalul din cadrul direcţiilor sanitar - veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti şi al institutelor veterinare se stabileşte prin acte administrative individuale."

Din Anexa la ordinul în litigiu, care are ca referinţă Ordinul ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale nr. 1980/29.12.2014, cu modificările ulterioare, rezultă că asimilarea a vizat funcţionarii publici şi funcţiile specifice contractuale.

Acest ordin a fost dat în aplicarea prevederilor art. I punctul 2 şi punctul 4 din Legea nr. 293/2015 privind aprobarea O.U.G. nr. 35/2015 pentru modificarea şi completarea O.U.G. nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 152/1998 privind înfiinţarea Agenţiei Naţionale pentru Locuinţe.

Potrivit art. I punctul 2 din Legea nr. 293/2015:"2. La articolul I, după punctul 1 se introduce un nou punct, punctul 1^1, cu următorul cuprins:

"1^1. La articolul 1, după alin. (8^1) se introduce un nou alineat, alin. (8^2), cu următorul cuprins: «(8^2) Asimilarea funcţiilor şi salariilor personalului Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, institutelor centrale şi structurilor subordonate judeţene, în mod corespunzător încadrării acestor structuri, cu funcţiile şi nivelul de salarizare din cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi, după caz, din cadrul Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, în cazul unităţilor subordonate, precum şi stabilirea nivelului concret al drepturilor salariale se fac prin ordin al preşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, corespunzător specificului funcţiilor Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, având ca referinţă dispoziţiile ordinelor ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale de aplicare a prevederilor alin. (8) şi (8^1), cu respectarea normelor legale în vigoare.»".

Textul de lege vorbeşte despre "asimilarea funcţiilor şi salariilor personalului" şi nu face distincţie între funcţiile publice şi funcţiile contractuale, în cadrul funcţiilor publice nu deosebeşte între categoriile de funcţii publice existente.

Totodată, în aplicarea prevederilor legale menţionate, în ceea ce priveşte personalul contractual neasimilat, atât la nivelul Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, cât şi al unităţilor subordonate acesteia s-a solicitat Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale să îi fie puse la dispoziţie ordinele ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale de punere în aplicare a prevederilor art. 1 alin. (8) şi alin. (81) din O.U. G. nr. 83/2014, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, dar şi clarificări de la instituţii publice, printre care Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice.

Potrivit punctului de vedere exprimat de Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, prin adresa nr. x/10.12.2015, se puteau asimila funcţii publice cu funcţii contractuale şi invers, textul de lege făcând referire la personal, la modul general, şi nu la categoriile de personal, iar la asimilarea funcţiilor trebuia să se ţină cont de nivelul studiilor şi de ierarhia funcţiilor din cele două instituţii ale căror salarii s-au asimilat.

Aşa fiind, instituţia recurentă a apreciat în mod corect că asimilarea funcţiei şi a salariului din A.N.S.V.S.A. şi din structurile subordonate judeţene se face cu funcţia şi nivelul de salarizare din cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, respectiv din cadrul Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură.

Astfel, Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor a procedat la asimilarea cu funcţiile şi salariile din cadrul Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, conform art. 1 alin. (1) din Ordinul preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1016/2015, ţinând cont de nivelul studiilor şi de vechimea în specialitate a acestora.

Conform art. 2 alin. (1) din Ordinul preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1016/2015, intimata-pârâtă Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Galaţi a emis acte administrative individuale privind stabilirea nivelului concret al drepturilor salariale pentru personalul din cadrul acesteia (funcţionari publici şi personal contractual).

Ca atare, au fost asimilate atât funcţiile publice, cât şi funcţiile contractuale specifice activităţii sanitar veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, ţinând cont de prevederile anexelor la Legea nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare, asimilarea făcându-se cu respectarea condiţiilor minime de vechime în specialitatea studiilor, exceptate fiind funcţiile contractuale comune.

Pentru personalul contractual prevăzut în Anexa I - Familia ocupaţională de funcţii bugetare, "Administraţie", Legea nr. 293/2015 a prevăzut o majorare de 10% faţă de nivelul acordat pentru luna noiembrie 2015, prevedere în care se încadrează şi reclamanta.

Or reclamanta, deşi solicită emiterea unui acte de asimilare şi plata diferenţelor de salarizare, nu a arătat în concret modalitatea de completare a ordinului, în condiţiile în care, în anexa acestuia, salariile de încadrare pentru funcţionarii publici şi pentru funcţiile specifice contractuale s-a făcut în funcţie de nivelul studiilor şi de vechimea în specialitate.

Date fiind aceste argumente, este evident că salarizarea intimatei reclamante s-a efectuat în conformitate cu legislaţia în vigoare, aşa cum s-a analizat mai sus, iar obligarea autorităţii să emită un act de asimilare în privinţa acesteia ar încălca voinţa legiuitorului, care a statuat că, pentru funcţiile contractuale comune (exemplu: muncitor calificat, paznic, dactilograf, îngrijitor, şofer), Legea nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare, nu reglementează vreun nivel de studii pentru aceste funcţii, în timp ce pentru funcţiile cuprinse în anexele la Ordinul comun nr. 103/417/399/30/RP/398/370/238/20l4 şi Ordinul ministrului agriculturii si dezvoltării rurale nr. 1980/29.12.2014, legea prevede, pentru ocupare, studii superioare de lungă durată, studii superioare de scurtă durată şi, respectiv, studii medii.

În aceste condiţii instanţa de control judiciar nu împărtăşeşte opinia primei instanţe care a admis cererea de chemare în judecată, apreciind că intenţia legiuitorului a fost că aplicarea dispoziţiei legale privind asimilarea să se realizeze pentru întreg personalul ANSVSA şi structurilor subordonate, funcţionari publici şi personal contractual.

Astfel, contrar celor susţinute de intimată-reclamantă, funcţia de muncitor (Anexa nr. 1, Cap. II lit. D) - Alte funcţii comune din sectorul bugetar din Legea nr. 284/2010) pentru a cărei ocupare legea nu prevede vreun nivel de studii nu este corespondentă cu funcţiile contractuale specifice sistemului sanitar veterinar şi peutru siguranţa alimentelor cu funcţii publice (cum ar fi: medic veterinar, inginer, subinginer, asistent veterinar, laborant, tehnician etc), întrucât pentru aceste funcţii legea prevede un nivel al studiilor necesar ocupării acestor funcţii, respectiv studii superioare (studii universitare de licenţă absolvite cu diplomă, respectiv studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă), studii superioare de scurtă durată (absolvite cu diplomă), studii medii (studii liceale, respectiv studii medii liceale, finalizate cu diplomă de bacalaureat), conform Anexei nr. 1, Cap. II lit. K) - Administraţia publică sanitar-veterinară şi pentru siguranţa alimentelor din Legea nr. 284/2010.

În acest context, obligarea autorităţii la emiterea unui ordin de asimilare în privinţa funcţiei reclamantei ar încălca voinţa legiuitorului, aşa cum a fost analizată mai sus.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea 554/2004, va dispune admiterea recursului declarat de reclamantă, cu consecinţa casării hotărârii instanţei de fond. În rejudecare se va dispune respingerea cererii de chemare în judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor împotriva sentinţei nr. 152/2017 din 23 iunie 2017 a Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi în rejudecare respinge acţiunea reclamantei. Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 noiembrie 2019.