Recovery of public procurement fine from employee for late SEAP publication despite administrative transfer of competencies

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată iniţial la Tribunalului Bucureşti şi ulterior pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Afacerilor Interne, anularea Deciziei de imputare nr. 356914 din 9 iulie 2015, ca urmare a nerespectării dispoziţiilor legale cu privire la procedura prealabila emiterii actului, a Hotărârii nr. 19561 din 26 august 2015, emisă de Comisia de soluţionare a Constestaţiilor, a Hotărârii nr. 162 din 30 octombrie 2015, emisă de Comisia de Jurisdicţie a Imputaţiilor din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, precum şi a Procesului-verbal de cercetare administrativa nr. x din 25 iunie 2015.

Totodată, a solicitat suspendarea efectelor Deciziei de imputare nr. 356914 din 9 iulie 2015 până la pronunţarea de instanţei asupra fondului cauzei şi restituirea sumei de 2.316 RON, reprezentând c/val sumelor reţinute din salariu ca urmare a emiterii actului administrativ ce formează obiectul prezentei contestaţii.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 3433 din 8 noiembrie 2016, a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamantă.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 3, 6 şi 8 din C. proc. civ.

Relativ la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ. se susţine că instanţa de fond a încălcat normele de competenţă în materie, întrucât cauza ar fi trebuit soluţionată de Tribunalul Bucureşti în calitate de instanţă competentă material şi teritorial şi, nicidecum de Curtea de Apel Bucureşti.

Astfel, în temeiul art. 43 din Ordonanţa nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, raportat la art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi art. 10 din Legea nr. 554/2004 competenţa de soluţionare în primă instanţă a cauzei revenea tribunalului, punct de vedere susţinut şi de jurisprudenţa Curţii de Apel Bucureşti.

O nesocotire a acestei competenţe, exclusive, de ordine publică atrage în mod evident sancţiunea nulităţii hotărârii atacate iar, în temeiul art. 497 din C. proc. civ., se impune casarea cu trimitere la instanţa competentă spre rejudecarea fondului cauzei cu administrarea întregului probatoriu necesar.

Se mai critică hotărârea instanţei de fond din perspectiva nerespectării exigenţelor privind motivarea unei hotărâri judecătoreşti, conform art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Sub acest aspect se susţine că instanţa de fond a respins această probă cu interogatoriu solicitată de reclamantă, apreciind neîntemeiat că este inutilă cauzei, întrucât se impunea clarificarea chestiunii referitoare la toate persoanele care ar fi putut fi trase la răspundere.

Pentru identificarea tuturor elementelor de fapt şi drept incidente în cauză, se apreciază că interogatoriul era o probă indispensabilă soluţionării corecte a cauzei, iar instanţa de fond ar fi trebuit să justifice în detaliu de ce o proba solicitată de reclamantă nu a fost admisă.

Instanţă de judecată în mod incorect s-a raportat la probatoriul depus la dosar, afirmând în mod neadevărat aspecte vădit contrare probelor elocvente rezultate din studierea documentelor, în special relativ la lipsa competenţei preşedintelui comisiei de evaluare de a transmite spre publicare în SEAP anunţurile de atribuire a procedurilor de achiziţie publică derulate care rezultă cu evidenţă din probele administrate în cauză.

O încercare de motivare a hotărârii judecătoreşti prin reţinerea ca adevărate a unor elemente ce nu rezultă în mod obiectiv din administrarea probatoriului nu echivalează cu motivarea corectă a unei hotărâri judecătoreşti.

Instanţa de fond nu-şi întemeiază propriile susţineri pe texte de lege, astfel se apreciază că sentinţa recurată, dincolo de aspectul precizat anterior cu privire la nemotivarea corectă în fapt încalcă şi principiul motivării în drept.

Instanţa de judecată a omis aplicarea unor texte importante pentru soluţionarea corectă a cauzei respectiv art. 72 din H.G. nr. 925/2006 şi art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 121/1998 şi coroborate cu cele ale art. 29 alin. (1) lit. b).1 din I.M.A.I. nr. 114/2013. Lipsa oricăror temeiuri de drept din motivarea Sentinţei Recurate implică o nemotivare, aspect ce atrage sancţiunea nulităţii hotărârii atacate.

Deşi reclamanta prin cererea de chemare în judecată s-a prevalat de o serie de motive de fapt şi drept, apte a conduce la o soluţie favorabilă, instanţa de fond, prin raportare la considerentele şi dispozitivul hotărârii atacate, nu a dispus analizarea acestora, neconferind un răspuns pertinent cu privire la argumentele sale.

Se mai susţine că sentinţa recurată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material conform art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Instanţa de fond în mod greşit a aplicat textele legale în vigoare şi a stabilit eronat că reclamanta este singura persoană cu atribuţii de publicare a anunţurilor în SEAP cu consecinţa menţinerii actelor de sancţionare, după cum rezultă din analiza fişelor de post analizate.

Din cuprinsul Dispoziţiei de numire nr. 696 din 10 octombrie 2012, rezultă fără dubiu că din comisia de lucru au făcut parte mai mulţi membri printre care şi preşedintele în persoana dl. B. care iniţial a fost rezervă, dar ca urmare a plecării d-lui C. la o alta direcţie, acesta a preluat integral atribuţiile.

Or, preşedintele comisiei avea obligaţia clară de a transmite spre publicare în SEAP anunţurile de atribuire a procedurilor de achiziţie publică derulate. În acest caz se apreciază că nu se poate susţine în mod valid teza validată de instanţa de fond că reclamanta, într-o funcţie inferioara de secretar ar fi avut singură întreaga responsabilitate, iar preşedintele era exonerat atât de procedura de cercetare cât şi de sancţiunea patrimonială a recuperării prejudiciului.

Mai mult decât atât, chiar din concluziile primului proces-verbal de cercetare administrativă nr. x din data de 18 septembrie 2013 rezultă că nu doar preşedintele comisie şi secretarul pot fi consideraţi vinovaţi, ci şi şeful serviciului achiziţii.

Actele administrative prin care reclamanta a fost declarată singura persoană vinovată cu excluderea celor care trebuie să supervizeze întreaga procedură, sunt vădit nelegale fiind expresia unei incorecte şi insuficiente aplicării a legii, reclamanta prevalându-se de un proces-verbal de anchetă efectuat într-un caz identic, unde preşedintele comisiei (acelaşi domn B.) a fost cercetat şi sancţionat alături de secretarul comisiei.

Mai mult, autoritatea pârâtă nu a prezentat nici un document sau text de lege, prin care să se arate că recurenta a preluat/sau i-a fost delegată toată atribuţia de publicare a acestui anunţ cu excluderea preşedintelui comisiei şi a şefului de achiziţii. Un astfel de act de delegare nu a existat niciodată sau să i se fi adus la cunoştinţă că răspunde integral de toată procedura.

În acest context se face referire la practica administrativă a pârâtei unde s-a decis că preşedintele comisiei are obligaţia de publicare şi supervizare, atât în virtutea textelor de lege aplicabile cât şi prin fişa postului, fiind sancţionat alături de secretarul comisiei.

Instanţa de fond în mod eronat a înlăturat argumentul reclamantei prin care susţinut că în realitate cauza care a generat întârzierea în publicarea anunţului a fost rezultatul transferului DDCA de la MAI la MDRAP.

Reclamantei îi era imposibil să mai efectueze publicarea anunţurilor în SEAP cu atât mai mult cu cât DDCA (Direcţia pentru Dezvoltarea Capacităţii Administrative) a fost transferată de la MAI la MADRP, începând cu data de 7 ianuarie 2013, potrivit H.G. nr. 1/2013, reclamanta neavând în fişa postului înscrisă ca obligaţie de publicarea unui anunţ de atribuire pentru o structură din afara MAI, apreciere susţinută şi de punctele de vedere exprimate de departamentele juridice ale angajatorului său, cu privire la modalitatea de desfăşurare a acestor proceduri.

Prin transferul acestei structuri nu se mai putea efectua nici un serviciu legat de aceste achiziţii întrucât s-ar fi depăşit atribuţiile legale, în acest sens fiind Adresa nr. x din 15 ianuarie 201317 emisă de departamentul juridic al MAI prin care se afirmă că, acest departament se află în imposibilitate legală de a aviza spre legalitate un act adiţional la un contract de achiziţie publică, care a fost încheiat anterior datei de 7 ianuarie 2013 dată la care departamentul DDCA a fost mutat.

Instanţa de judecată în mod greşit a stabilit că reclamanta ar fi avut această competenţă de a publica respectivul anunţ în continuarea procedurii, în condiţiile în care contractul de achiziţie era încheiat anterior momentului transferului. Mai mult, aceasta susţine tot eronat că publicarea ulterioară a anunţului de către reclamantă ar echivala cu o recunoaştere a culpei, întrucât potrivit legislaţiei şi practicii în materie era imperios necesară finalizarea procedurii de achiziţie prin recepţia produselor furnizate de către ofertantul câştigător şi ulterior publicarea anunţului de atribuire.

Constatarea unei situaţii de imposibilitate a executării contractului putea fi făcută până cel târziu în momentul livrării echipamentelor, respectiv a recepţiei (4 martie 2013), anunţul de atribuire putând fi dat după aceasta data, ceea ce în fapt s-a şi întâmplat.

Termenul de 48 zile de la data intrării în vigoare a contractului pentru publicarea în SEAP a anunţului de atribuire a fost stabilit astfel încât să fie acoperită o astfel de situaţie, deoarece platforma SEAP nu prevedea modificarea câştigătorului din cadrul unui anunţ de atribuire odată publicat.

DDCA-MDRP nu a reuşit să se înregistreze în SEAP până la data de 19 martie 2013 pentru a-şi putea publica anunţul de atribuire, astfel că urmare a discuţiilor purtate cu reprezentanţii fostului DDCA din MAI în vederea finalizării procedurii de achiziţie şi a derulării contractelor, cât şi pentru realizarea transparenţei rezultatului atribuirii în condiţiile acestui transfer, DAACTI a transmis anunţul de atribuire în SEAP în numele altei autorităţi contractante.

În concluzie, se apreciază că reclamanta nu poate fi direct şi unică răspunzătoare pentru această întârziere. Prejudiciul provocat nu este rezultatul unei inacţiuni/acţiuni exclusive a subsemnatei cu privire la executarea defectuoasă a obligaţiilor de serviciu. Publicarea cu întârziere a anunţului în SEAP a fost rezultatul unei insuficiente organizări de management şi coordonare de la transferul DDCA din cadrul MAI la MADRP.

Instanţa de fond în mod neîntemeiat a înlăturat argumentul reclamantei cu privire la invocarea excepţiei procesului rău condus în cauza în care s-a respins contestaţia formulată împotriva procesului-verbal de sancţionare emis de ANRMAP.

În cauza ce a format obiectul acţiunii de anulare a procesului-verbal de sancţionare emis de ANRMAP (Dosar nr. x/2013) MAI s-a apărat în mod defectuos, invocând o serie de apărări care nu au fost utile soluţionării favorabile. Se apreciază că pârâta ar fi trebuit să o cheme în faţă instanţei pentru a dat toate aceste lămuriri de natura tehnică şi care ar fi ajutat la admiterea acţiunii de anulare a procesului-verbal de contravenţie.

Cu atât mai mult s-ar fi impus o astfel de conduită, întrucât imediat după producerea presupusului prejudiciu, s-a desfăşurat o cercetare administrativă (finalizată prin emiterea Procesului-verbal nr. x din data de 18 septembrie 2013) din care rezultă cu putere de evidenţă că însăşi autoritatea angajatoare nu a considerat că reclamanta ar fi fost răspunzătoare de paguba prejudiciul creat.

Or, în acest context, de vreme ce înainte de iniţierea procesului ce viza anularea procesului-verbal de sancţionare contravenţională reclamanta nu eram considerată vinovată, iar imediat ce procesul s-a terminat nefavorabil a devenit singura vinovată, se apreciază că se impunea să fie parte din proces, pentru a prezenta apărările necesare.

1.4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinare pârâtul Ministerul Afacerilor Interne a solicitat respingerea recursului apreciind că hotărârea instanţei de fond este legală, fiind motivată corespunzător şi pronunţată de o instanţă competentă, cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material.

II. Soluţia instanţei de recurs

2.1. Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a cadrului normativ aplicabil şi a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte apreciază că recursul reclamantei este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Motivul de nelegalitate referitor la necompetenţa materială a instanţei de fond este nefondat.

Este de observat că din analiza coroborată a dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 3 şi art. 130 alin. (2) din C. proc. civ., reiese că necompetenţa materială poate constitui motiv de casare numai dacă a fost invocată în condiţiile legii, adică de părţi sau de către judecător la primul termen de judecată la care părţile sunt citate în faţa primei instanţe.

Or, câtă vreme la judecata în fond, la primul termen de judecată la care părţile au fost legal citate, reclamanta nu a invocat excepţia de necompetenţă materială a instanţei de judecată raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, iar instanţa de fond a apreciat că este competentă să soluţioneze acţiunea, eventuala necompetenţă a instanţei sesizate se acoperă definitiv, iar instanţa astfel învestită devine competentă să soluţioneze cauza tocmai ca efect implicit al dispoziţiilor care limitează în timp posibilitatea de a invoca excepţia de necompetenţă.

Numai în măsura în care reclamanta ar fi susţinut, în condiţiile legii, excepţia de necompetenţă materială, iar instanţa de fond ar fi respins-o ori ar fi omis a se pronunţa asupra ei, reclamanta se putea prevala în recurs de motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ. prin formularea de critici sub necompetenţei materiale a primei instanţe.

Criticile formulate de recurenta - reclamantă subsumate motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat, sunt de asemenea nefondate.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, precum şi cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părţilor.

Instanţa de control judiciar constată că hotărârea pronunţată de prima instanţă satisface cerinţele prevăzute de art. 425, alin. (1), lit. b) din C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei, fiind examinate efectiv toate problemele esenţiale ridicate de părţi, respectiv toate motivele de nelegalitate invocate de reclamantă.

Hotărârea instanţei de fond este clară, precisă şi inteligibilă, şi conduce în mod logic şi convingător la soluţia cuprinsă în dispozitiv, îndeplinindu-şi prin considerentele expuse rolul bivalent de informare a părţilor cu privire la motivele de fapt şi de drept care au condus la adoptarea soluţiei şi a instanţei de control judiciar pentru verificarea legalităţii hotărârii pronunţate.

Respingerea mijlocului de probă cu interogatoriul propus de reclamantă nu se circumscrie acestui motiv de nelegalitate, iar caracterizarea sa ca inutilă de către instanţa de fond este o motivare suficientă a măsurii de respingere de la administrare a acestui mijloc de probă.

Nu se încadrează în acest motiv de nelegalitate nici evaluarea pretins eronată a mijloacelor de probă din care în opinia reclamantei ar rezulta o altă stare de fapt decât cea reţinută de instanţa de fond.

Cu privire la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., instanţa de control judiciar reţine, contrar criticilor reclamantei formulate prin cererea de recurs că hotărârea instanţei de fond este dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material.

Sub acest aspect, este de menţionat că reclamanta a supus controlului jurisdicţional al instanţei de contencios administrativ, în principal, legalitatea Deciziei de impunere de imputare nr. 356914 din 9 iulie 2015.

Prin acest act administrativ s-a dispus în sarcina reclamantei imputarea sumei de 10.000 RON în temeiul art. 25 alin. (2) şi (4) din O.G. nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, în cuprinsul deciziei arătându-se că aceasta a fost emisă avându-se în vedere Procesul-verbal nr. x din 25 iunie 2015 încheiat de Comisia de cercetare administrativă, constatându-se cu ocazia cercetării administrative producerea unei pagube de 10.000 RON reprezentând cheltuieli cu titlul de amendă în urma încheierii de către ANRMAP a procesului-verbal nr. x din 31 mai 2013 de constatare şi sancţionare a contravenţiilor.

Prin acest din urmă proces-verbal a fost sancţionat pârâtul cu amendă de 20.000 RON pentru îndeplinirea cu întârziere a obligaţiei de publicare în SEAP a anunţului de atribuire nr. x din 19 martie 2013, conform art. 56 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 34/2006.

Achitarea a jumătate din amendă de către pârât, respectiv a sumei de 10.000 RON, reprezintă o pagubă în patrimoniul acestuia care se impunea a fi recuperată prin decizie de impunere în condiţiile şi termenele prescrise de art. 25 din O.G. nr. 121/1998.

În legătură cu responsabilitatea reclamantei în provocarea acestei pagube, este de subliniat că aceasta a fost desemnată prin Dispoziţia ordonatorului principal de credite nr. 686 din 10 octombrie 2012 în comisia de evaluare a procedurii de atribuire "Echipamente de comunicaţii şi tehnologia informaţiei", unde în calitate de secretar avea obligaţia de a transmite spre publicare în SEAP anunţurile de atribuire a procedurilor de achiziţie publică derulate în conformitate cu prevederile din Fişa postului nr. x, cap. D - Descrierea Sarcinilor, îndatoririlor şi Responsabilităţilor Postului.

Această obligaţie, contrar susţinerilor recurentei, era în sarcina exclusivă a acesteia, fără a fi partajată, prin divizarea actelor materiale care o compun, şi instituirea unor sarcini apte de a-i realiza conţinutul şi în sarcina preşedintelui comisiei de evaluare. Obligaţia preşedintelui era una generală, de coordonare şi control a comisiei de evaluare în îndeplinirea atribuţiilor sale specifice, astfel că responsabilitatea sa putea fi angajată numai în măsura în care îşi exercita în mod defectuos atribuţiile sale de conducere în cadrul acestei comisii, ceea ce nu a făcut obiectul cercetării disciplinare. Menţionarea obligaţiei de a transmite spre publicare în SEAP a anunţurilor de atribuire a procedurilor de achiziţie publică derulate, în fişa postului preşedintelui comisiei de evaluare, este rezultatul inventarierii tuturor atribuţiilor pe care le avea comisia de evaluare al cărui coordonator era, fără ca în concret să se poată susţine că avea o asemenea obligaţia, care îi revenea, aşa cum s-a arătat în precedent, exclusiv reclamantei.

În îndeplinirea sarcinilor de serviciu, anterior enunţate, reclamanta a transmis anunţul de atribuire nr. 166.177 spre publicare în SEAP la data 19 martie 2013, în condiţiile în care, dacă s-ar fi respectat termenul de 48 de zile impus prin art. 56 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 34/2006, anunţul trebuia transmis până cel târziu la data de 14 februarie 2013, raportat la momentul încheierii contractelor de achiziţie derulate (28 decembrie 2012).

Prin urmare, conduita reclamantei de a comunica cu întârziere anunţul de atribuire spre publicare în SEAP a determinat sancţionarea pârâtului cu amendă contravenţională pentru neîndeplinirea acestei obligaţii în calitate de autoritate contractantă, astfel că în mod corect s-a dispus recuperarea cuantumului amenzii achitate de la reclamantă prin decizie de impunere.

În dezacord cu recurenta, instanţa de control judiciar consideră că întârzierea în îndeplinirea acestei obligaţii s-a datorat în exclusivitate conduitei reclamantei, întrucât prin preluarea Direcţiei pentru Dezvoltarea Capacităţii Administrative de la Ministerul Afacerilor Interne la Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, începând cu data de 7 ianuarie 2013 în baza H.G. nr. 1/2013 nu s-au transferat şi obligaţiile legale ale Ministerului Afacerilor Interne, în calitate de autoritate contractantă, în procedurile de achiziţie publică analizate.

În aceste condiţii, pârâtul, prin compartimentele sale de achiziţii publice, din care făcea parte şi reclamanta, avea şi a conservat obligaţia prevăzută de art. 56 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 34/2006, astfel că neîndeplinirea sau îndeplinirea ei cu întârziere era imputabilă din punct de vedere contravenţional pârâtului şi material reclamantei.

În acest context, sunt nefondate criticile reclamantei referitoare la excepţia procesului rău condus (exceptio mali processus) referitoare la introducerea sa în litigiu având ca obiect anulare proces-verbal de contravenţie încheiat de ANRMAP şi că pârâtul nu a prezentat în acel dosar argumentul considerat esenţial de către reclamantă referitor la transferul DDCA de la MAI la MDRAP, care în opinia reclamantei ar fi fost de natură să ducă la altă soluţie, întrucât aşa cum a reţinut şi instanţa de fond aceste apărări sunt irelevante de vreme ce au fost apreciate ca nefondate criticile sale referitoare la lipsa de competenţă în publicarea anunţului.

Prin urmare, în mod legal a apreciat instanţa de fond că actele administrative de imputare sunt legale, hotărârea atacată fiind din acest punct de vedere dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material aplicabile.

2.2. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A. ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul, formulat de reclamanta A. împotriva Sentinţei nr. 3433 din 8 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 21 noiembrie 2019.

GGC - LM