Competence for challenging refusal to process promotion exam: central authority jurisdiction versus labor law

Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Obiectul cererii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Dâmboviţa sub nr. x/2019, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L. Şi M., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Justiţiei şi Curtea de Apel Piteşti au solicitat următoarele:

- obligarea Ministerului Justiţiei la emiterea ordinului de modificare a statelor de funcţii şi de personal ale Curţii de Apel Piteşti, ca urmare a valorificării examenului de promovare în funcţia de grefier arhivar cu studii medii în funcţia de grefier arhivar cu studii superioare, susţinut la data de 8.10.2018,

- obligarea Curţii de Apel Piteşti la emiterea deciziei de reîncadrare pe funcţia de grefier arhivar cu studii superioare ca urmare a promovării examenului din data de 8.10.2018 şi a modificării statelor de funcţii de către Ministerul Justiţiei şi

- obligarea pârâtelor la plata drepturilor salariale derivate din reîncadrarea pe noile funcţii.

Au susţinut reclamanţii că, în calitate de grefieri arhivari în cadrul Tribunalului Vâlcea, Judecătoriei Râmnicu Vâlcea, Judecătoriei Horezu şi Judecătoriei Bălceşti, au participat la examenul de promovare din funcţia de grefier cu studii medii în cea de grefier cu studii superioare conform dispoziţiilor art. 101 alin. (4) din HCSM 181/29.03.2007, astfel cum a fost modificată prin HCSM nr. 820/11.06.2018, fiind declaraţi admişi la examenul de promovare susţinut.

Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

Hotărârea Tribunalului Dâmboviţa, secţia I civilă

Prin Sentinţa civilă nr. 1025 din data de 11 iunie 2019 Tribunalul Dâmboviţa, secţia I civilă, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea secţiei de contencios administrativ şi fiscal, din cadrul Curţii de Apel Bucureşti, reţinând că în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 7 din anexa V a legii nr. 153/2017.

Ca urmare a declinării competenţei, cauza a fost înregistrată sub acelaşi număr la data de 26.06.2019 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Hotărârea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal

Prin Sentinţa civilă nr. 439 din 13 septembrie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia necompetenţei teritoriale, invocată din oficiu şi, în consecinţă, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a hotărî astfel, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a reţinut, în esenţă, că a avut în vedere calitatea părţilor din litigiul dedus judecăţii, reclamanţii fiind grefieri la instanţe din circumscripţia Curţii de Apel Piteşti, iar pârâţi fiind Ministerul Justiţiei şi Curtea de Apel Piteşti, precum şi obiectul litigiului - obligarea pârâţilor la emiterea unui act administrativ, fiind aplicabile dispoziţiile art. 127 alin. (2)1 din C. proc. civ., astfel încât, deşi potrivit art. 10 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, competenţa de soluţionare a cauzei revenea curţii de apel de la domiciliul reclamanţilor - Curtea de Apel Piteşti, litigiul urmând să fie soluţionat de o instanţă judecătorească de acelaşi grad învecinată cu Curtea de Apel Piteşti.

Din punctul de vedere al competenţei teritoriale, dispoziţiile din C. proc. civ. lasă la aprecierea reclamantului instanţa pe care o va sesiza, singura condiţie impusă fiind ca aceasta să fie învecinată cu instanţa competentă potrivit dispoziţiilor speciale aplicabile litigiului.

Curtea de Apel Bucureşti a reţinut că în speţă, reclamanţii au optat pentru o instanţă din raza Curţii de Apel Ploieşti şi nu pentru o instanţă din raza Curţii de Apel Bucureşti, iar necompetenţa materială a instanţei sesizate nu poate avea ca rezultat şi schimbarea competenţei teritoriale alese de reclamanţi.

De asemenea, instanţa a avut în vedere că dispoziţiile art. 7 din Anexa V a Legii nr. 153/2017 nu sunt aplicabile litigiului de faţă, întrucât reclamanţii nu contestă vreun act administrativ de stabilire a drepturilor salariale sau vreo hotărâre a vreunui organ de conducere dintre cele enumerate în textul de lege menţionat, ci obiectul litigiului este cenzurarea refuzului pârâţilor de a valorifica examenul de promovare susţinut de reclamanţi.

Cauza a fost înregistrată la data de 28.10.2019 pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. de dosar x/2019

Hotărârea Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal

Prin Sentinţa civilă nr. 215 pronunţată la data de 26 noiembrie 2019, Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis la rându-i excepţia necompetenţei materiale, invocată din oficiu şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Dâmboviţa, secţia I civilă, reţinând în esenţă că, deşi acţiunea a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004, litigiile care au legătură cu aplicarea prevederilor Legii nr. 567/2004 sunt de competenţa tribunalului, fiind calificate implicit de legiuitor drept litigii de muncă.

Curtea a constatat că cererea de chemare în judecată cu care a fost învestită are ca obiect valorificarea examenului susţinut de reclamanţi pentru promovarea într-un grad/treaptă superioară de salarizare sau din studii medii în studii superioare, sub trei aspecte convergente: modificarea corespunzătoare a statelor de funcţii şi de personal din cadrul Curţii de Apel Piteşti; emiterea deciziilor de reîncadrare pe noile funcţii; acordarea drepturilor salariale corespunzătoare funcţiei de grefier arhivar cu studii superioare.

Aşadar, cadrul legal privind organizarea examenului susţinut de reclamanţi pentru a cărui valorificare aceştia au formulat prezenta acţiune este conferit de prevederile Legii nr. 567/2004.

În ceea ce priveşte incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 7 din anexa V a Legii nr. 153/2017, Curtea de Apel Piteşti a constatat că aceste prevederi sunt de strictă interpretare şi se referă numai la situaţia în care reclamanţii ar fi fost nemulţumiţi de modul de stabilire a drepturilor salariale prin acte administrative comunicate, iar nu şi la situaţia, cum este cea dedusă judecăţii, în care se solicită emiterea ordinului de modificare a statelor de funcţii şi de personal, a deciziilor de reîncadrare pe noile funcţii şi plata drepturilor salariale aferente noilor funcţii.

De asemenea, Curtea a constatat că, deşi acţiunea a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004, litigiile care au legătură cu aplicarea prevederilor Legii nr. 567/2004 sunt de competenţa tribunalului, fiind calificate implicit de legiuitor drept litigii de muncă, astfel că, văzând şi prevederile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, va admite excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Ploieşti şi va declina competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Dâmboviţa, secţia I civilă.

A constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a înaintat dosarul către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, în vederea soluţionării acestuia.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra conflictului negativ de competenţă.

Înalta Curte, constatând că în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 133 alin. (2) teza a II-a din C. proc. civ., sesizată fiind cu pronunţarea regulatorului de competenţă şi judecând în conformitate cu dispoziţiile art. 135 din C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin acţiunea înregistrată la data de 09.04.2019 pe rolul Tribunalului Dâmboviţa, secţia I civilă, sub nr. x/2019, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L. Şi M., grefieri arhivari la Tribunalul Vâlcea, Judecătoria Râmnicu Vâlcea, Judecătoria Horezu şi Judecătoria Bălceşti în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Justiţiei şi Curtea de Apel Piteşti au solicitat obligarea Ministerului Justiţiei la emiterea ordinului de modificare a statelor de funcţii şi de personal ale Curţii de Apel Piteşti, ca urmare a valorificării examenului de promovare în funcţia de grefier arhivar cu studii medii în funcţia de grefier arhivar cu studii superioare, susţinut la data de 8.10.2018, obligarea Curţii de Apel Piteşti la emiterea deciziei de reîncadrare pe funcţia de grefier arhivar cu studii superioare ca urmare a promovării examenului din data de 8.10.2018 şi a modificării statelor de funcţii de către Ministerul Justiţiei şi obligarea pârâtelor la plata drepturilor salariale derivate din reîncadrarea pe noile funcţii.

Reclamanţii şi-au întemeiat cererea pe dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004.

În data de 21 mai 2019 reprezentantul reclamanţilor a înaintat instanţei sesizate - Tribunalul Dâmboviţa, o Notă în care a invocat excepţia necompetenţei funcţionale a secţiei de Litigii de Muncă, solicitând deopotrivă înaintarea dosarului către secţia de contencios administrativ şi fiscal din cadrul aceleiaşi instanţe, menţionând din nou temeiul de drept al cererii de chemare în judecată, respectiv art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Problema care a generat conflictul de competenţa între cele trei instanţe priveşte atât stabilirea competenţei materiale, cât şi a celei teritoriale.

În ceea ce priveşte eventuala incidenţă în cauză a dispoziţiilor art. 7 din Anexa V a Legii nr. 153/2017 conform cărora " (1) Prin derogare de la art. 37 din lege, personalul salarizat potrivit prezentului capitol, nemulţumit de modul de stabilire a drepturilor salariale, poate face contestaţie, în termen de 20 de zile calendaristice de la data comunicării actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la organele de conducere ale Ministerului Justiţiei, Consiliului Superior al Magistraturii, Inspecţiei Judiciare, Institutului Naţional al Magistraturii şi Şcolii Naţionale de Grefieri, Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Direcţiei Naţionale Anticorupţie, Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism, la colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie ori la colegiile de conducere ale curţilor de apel sau parchetelor de pe lângă acestea sau la organele de conducere ale celorlalte instituţii din sistem care au stabilit drepturile salariale, după caz. Contestaţiile se soluţionează în termen de cel mult 30 de zile calendaristice.

(2) Împotriva hotărârilor organelor prevăzute la alin. (1) se poate face plângere, în termen de 30 de zile de la comunicare, la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti.", Înalta Curte constată că în cauză nu sunt aplicabile aceste prevederi legale, întrucât nu se solicită anularea unei hotărâri emisă de organele prevăzute la alin. (1) al articolului 7 din Anexa V a Legii nr. 153/2017, ce ar fi atras competenţa exclusivă de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal

Dispoziţiile normative precitate sunt de strictă interpretare şi aplicare, neputând fi extinse la alte situaţii decât cele prevăzute în mod expres de legiuitor, competenţa exclusivă, materială şi teritorială, a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal fiind reglementată pentru un caz singular, clar definit, acesta nefiind incident în prezenta cauză.

Prin cererea dedusă judecăţii, reclamanţii nu au contestat vreun act administrativ de stabilire a drepturilor salariale sau vreo hotărâre a vreunui organ de conducere dintre cele enumerate în textul de lege menţionat, ci au solicitat cenzurarea refuzului pârâţilor de a valorifica examenul de promovare pe care aceştia l-au susţinut, în conformitate cu dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004, teza a II-a, ce prevăd următoarele" ... De asemenea se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. (12) Prin derogare de la dispoziţiile alin. (1), acţiunile întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autorităţii pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operaţiune administrativă, sub sancţiunea penalităţilor de întârziere sau a amenzii, prevăzute la art. 24 alin. (2).".

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte constată că în cauză nu pot fi incidente dispoziţiile art. 7 din Anexa V a Legii nr. 153/2017, greşit reţinute de Tribunatul Dâmboviţa.

În ceea ce priveşte natura de " litigiu de muncă" atribuită de Curtea de Apel Ploieşti, Înalta Curte, în regulator de competenţă, apreciază ca fiind greşită această abordare, faţă de obiectul cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost acesta configurat de reclamanţi şi întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Analizând conţinutul cererii de chemare în judecată, Înalta Curte reţine că acesta constă în cenzurarea refuzului pârâţilor de a valorifica examenul de promovare susţinut de reclamanţi şi obligarea acestora la emiterea unor acte administrative, astfel cum sunt acestea definite la articolul 2 din Legea nr. 554/2004, necontestându-se modul de organizare a examenului susţinut de reclamanţi, ori alte aspecte legate de cariera şi raporturile de serviciu ale personalului auxiliar de specialitate, pentru a fi incidente dispoziţiile art. 95 din Legea nr. 567/2004, ce conferă tribunalului de muncă şi asigurări sociale competenţa de soluţionare a unei astfel de cauze.

Art. 266 din Codul muncii statuează că "jurisdicţia muncii are ca obiect soluţionarea conflictelor de muncă cu privire la încheierea,executarea, modificarea, suspendarea şi încetarea contractelor individuale sau, după caz, colective de muncă prevăzute de prezentul cod, precum şi a cererilor privind raporturile juridice dintre partenerii sociali, stabilite potrivit prezentului cod", iar potrivit art. 269 alin. (2) din acelaşi cod "cererile referitoare la conflictele de muncă se adresează instanţei competente în a cărei circumscripţie reclamantul îşi are domiciliul/reşedinţa/sediul."

Or, prin cererea de chemare în judecată reclamanţii invocă refuzul nejustificat al Ministerului Justiţiei de a modifica statele de funcţii şi de personal, pentru ca în final să se ajungă la emiterea unor noi decizii prin care să se dea curs valorificării examenului susţinut de reclamanţi la 08.10.2018.

Conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Totodată, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.

În conformitate cu dispoziţiile art. 10 din Legea nr. 554/2004 "litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de RON se soluţionează în fond de către tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 1.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".

Din interpretarea logico-juridică a acestor dispoziţii rezultă că pentru determinarea competenţei materiale a instanţei de fond sunt instituite două criterii, după cum urmează:

- criteriul poziţionării în cadrul sistemului administraţiei publice (rangul autorităţii centrale sau locale) a autorităţii publice emitente a actului atacat, în cazul actelor administrative cu caracter general;

- criteriul valoric, stabilit pe baza cuantumului impozitului, taxei, contribuţiei sau datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat, în cazul actelor administrativ-fiscale.

- poziţionarea autorităţii publice emitente a actului nelegal;

- valoarea impozitului, taxei, contribuţiei, datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat.

Dacă obiectul actului administrativ contestat nu este reprezentat de taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora competenţa se stabileşte după poziţia organului emitent.

În speţa de faţă obiectul actului administrativ constă în cenzurarea refuzului pârâţilor - Ministerul Justiţiei şi Curtea de Apel Piteşti - de a valorifica examenul de promovare susţinut de reclamanţi şi obligarea acestora la emiterea unor acte administrative.

În condiţiile în care cenzurarea refuzului nejustificat de soluţionare a unei cereri este supusă legii contenciosului administrativ şi nu legislaţiei muncii, Înalta Curte, având în vedere rangul autorităţii pârâte -Ministerul Justiţiei - respectiv, autoritate publică centrală, constată că instanţa competentă material să soluţioneze litigiul este Curtea de Apel, conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte însă competenţa teritorială, articolul 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, prevede următoarele " (3) Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său."

Raportat strict la aceste norme, în condiţiile în care reclamanţii şi-au ales domiciliul procesual la sediul Tribunalului Vâlcea, judeţ Vâlcea, competenţa revenea în speţa de faţă Curţii de Apel Piteşti.

Cum însă, în prezenta cauză reclamanţii sunt grefieri la Tribunalul Vâlcea, Judecătoria Râmnicu Vâlcea, Judecătoria Horezu şi Judecătoria Bălceşti, toate aceste instanţe aflându-se în circumscripţia Curţii de Apel Piteşti, în cauză a devenit incident art. 127 alin. (1) din C. proc. civ., conform căruia,

"(1) Dacă un judecător are calitatea de reclamant într-o cauză de competenţa instanţei la care îşi desfăşoară activitatea sau a unei instanţe inferioare acesteia, va sesiza una dintre instanţele judecătoreşti de acelaşi grad aflate în circumscripţia oricăreia dintre curţile de apel învecinate cu curtea de apel în a cărei circumscripţie se află instanţa la care îşi desfăşoară activitatea,

3) Dispoziţiile alin. (1)...se aplică în mod corespunzător şi în cazul procurorilor, asistenţilor judiciari şi grefierilor".

Dispoziţiile art. 127 sunt incidente şi raportat la calitatea de pârâtă a Curţii de Apel Piteşti, alin. (2)1 prevăzând că " Dispoziţiile alin. (1)...se aplică în mod corespunzător şi în ipoteza în care o instanţă de judecată are calitatea de reclamant sau de pârât, după caz".

Caracterul facultativ este dat de posibilitatea de a opta între mai multe instanţe, egale în grad, aflate în circumscripţia oricăreia dintre curţile de apel învecinate, norma legală având însă caracter imperativ, sub aspectul obligaţiei de a sesiza o altă instanţă decât cea la care reclamantul sau pârâtul, ce are calitatea de judecător, procuror, asistent judiciar ori grefier, îşi desfăşoară activitatea, respectiv în acord cu interpretarea dată prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 290/2018, altă instanţă decât cea care are calitatea de reclamantă/pârâtă în cauză.

În considerarea acestor dispoziţii reclamanţii au sesizat, ca şi instanţă aflată în vecinătatea "curţii de apel în a cărei circumscripţie se află instanţa la care îşi desfăşoară activitatea", Tribunalul Dâmboviţa, ce se află în circumscripţia Curţii de Apel Ploieşti.

Cum însă competenţa materială de soluţionare a cauzei nu revine tribunalului, ci Curţii de Apel, raportat la rangul Ministerului Justiţiei - de autoritate publică centrală, Înalta Curte, având în vedere, atât calitatea reclamanţilor de grefieri la instanţele aflate în circumscripţia Curţii de Apel Piteşti (Tribunalul Vâlcea, Judecătoria Râmnicu Vâlcea, Judecătoria Horezu şi Judecătoria Bîlceşti) cât şi dubla calitate a Curţii de Apel Piteşti, respectiv calitatea de parte în procesul civil, pârâtă, şi calitatea de instanţă competentă să soluţioneze cerere de chemare în judecată, Înalta Curte va stabili în favoarea Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca şi instanţă învecinată Curţii de Apel Piteşti, competenţa (atât materială cât şi teritorială) de soluţionare a prezentei cauze.

Temeiul legal al soluţiei adoptate

Faţă de toate aceste considerente, reţinând incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 8 şi 10 din Legea nr. 554/2004, dar şi a art. 127 şi art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa soluţionării cauzei privind pe reclamanţii A.; B.; C.; E.; D.; F.; G.; H.; I.; J.; K.; L.; M. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Justiţiei şi Curtea de Apel Piteşti în favoarea Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi, 4 februarie 2020

GGC - OB