Local councilor's participation in deliberation of land purchase involving spousal property constitutes conflict of interest despite abstention from voting

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Giurgiu, sub nr. x/2016, reclamantul A. a chemat în judecată Agenţia Naţională de Integritate, solicitând instanţei ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa, să dispună anularea raportului de evaluare nr. x din 28 aprilie 2016, întocmit în lucrarea nr. x din 14 noiembrie 2014, care i-a fost comunicat pe data de 3 mai 2016 ca fiind nelegal şi netemeinic şi pe cale de consecinţa sa se constatate faptul ca nu s-a aflat în conflict de interese pentru mandatul 2008 - 2012.

Prin Sentinţa nr. 9 din 19 ianuarie 2017, Tribunalul Giurgiu a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa soluţionării cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 1697 din 9 mai 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva Sentinţei nr. 1697 din 9 mai 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ a declarat recurs reclamantul A., invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Inspectorul de integritate nu a invitat persoana evaluata să îşi prezinte punctul de vedere, deşi avea aceasta obligaţie, prevăzuta în mod imperativ în cuprinsul art. 20 din Legea nr. 176/2010, ci doar a informat-o cu privire la faptul ca au fost identificate elemente de încălcare a regimului juridic al conflictului de interese şi de a lua cunoştinţa de actele existente.

Au fost încălcate şi prevederile art. 21 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor publice şi demnităţilor publice. Astfel, daca după exprimarea punctului de vedere al persoanei invitate, verbal sau în scris, ori în lipsa acestuia, după expirarea unui termen de 15 zile de la confirmarea de primire a informării de către persoana care face obiectul evaluării, inspectorul de integritate considera în continuare că sunt elemente în sensul existentei unui conflict de interese sau a unei incompatibilităţi, întocmeşte un raport de evaluare.

Prin Adresa nr. x din 29 martie2016, recurentul a fost informat ca au fost identificate elemente de încălcare a regimului juridic al conflictului de interese, dar nu a fost invitat sa îşi prezinte punctul de vedere, raportul de evaluare fiind emis după luna de zile, încălcându-se astfel art. 21 din Legea nr. 176/2010.

Au fost încălcate prevederile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 prin faptul că prezentul raport de evaluare, în loc sa cuprindă "evaluarea elementelor conflictului de interese" cuprinde la secţiunea C "jurisprudenţa relevanta în materia regimului juridic al conflictului de interese" care reprezintă parte integranta a prezentului raport de evaluare, acesta fiind un act administrativ individual emis de o autoritate publica centrala şi care în cuprinsul sau nu ar trebui sa cuprindă jurisprudenţa.

Cu privire la temeinicie, recurentul a avut calitatea de consilier local în cadrul Consiliului local al Comunei Izvoarele pentru perioada 2008 - 2012, respectiv 2012 - 2016.

Pe data de 30 septembrie 2008 a asistat la şedinţa Consiliului Local al Comunei Izvoarele, neavând o participare activă în influenţarea deciziei fiecărui consilier local, neparticipând la vot, s-a votat în majoritate ca o suprafaţă de teren care se află situată în faţa Căminului cultural al Comunei Izvoarele, jud. Giurgiu să fie cumpărată de Consiliul Local.

Iniţiativa i-a aparţinut secretarului Comunei Izvoarele, numitul B., aşa cum se constată din Raportul nr. x din 24 septembrie 2008 şi referentului cultural care avea atribuţii de director în cadrul Căminului cultural Izvoarele, numitul C., aşa cum se constată din referatul nr. x din 16 august 2008, privind cumpărarea acestei suprafeţe de teren.

În baza celor doua rapoarte, Primarul Comunei Izvoarele a întocmit expunerea de motive înregistrată sub nr. x din 24 septembrie 2008.

Având în vedere că această suprafaţă de teren trebuia să facă parte din domeniul privat al Consiliului Local, fiind practic de utilitate publică, reprezentând intrarea în Căminul cultural din Comuna Izvoarele, s-a întocmit astfel un raport de evaluare întocmit de SC D. SRL prin care s-a apreciat oportunitatea achiziţionării respectivei suprafeţe de teren şi de asemenea s-a şi evaluat la suma de 30.700 RON (teren şi construcţie).

Preţul vânzării acestora a fost de 30.700 RON conform contractului de vânzare-cumpărare autentificat sub nr. x din 20 noiembrie 2008.

Conform celor prezentate, iniţiativa nu i-a aparţinut, nu şi-a exprimat votul, aceasta propunere fiind aprobată cu majoritate de voturi din partea consilierilor locali şi mai mult decât atât, recurentul nu a semnat contractul de vânzare-cumpărare din partea consilierilor locali.

Dacă ar fi emis o dispoziţie, ordin sau act juridic care intra în directa sa atribuţie, care să îi aducă un folos material direct, atunci existau elemente ale conflictului de interese.

În prezenta situaţie nu putem spune că a existat un interes personal întrucât nu recurentul a avut această iniţiativă, ci secretarul comunei şi directorul Căminului cultural au întocmit referatele având această iniţiativă, iar primarul a întocmit expunerea de motive, după care s-a întocmit proiectul de hotărâre care s-a introdus pe ordinea de zi a şedinţei de Consiliu local din 30 septembrie 2008, iar consilierii locali în număr total de 13 au votat 12 pentru aceasta propunere.

Acest conflict de interese invocat în raportul de evaluare nu subzista întrucât transparenţa şi interesul public au fost respectate prin exprimarea voturilor consilierilor locali în cadrul şedinţei din 30 septembrie 2008 iar recurentul nu a avut o contribuţie directa şi nemijlocita în influenţarea votului celor 12 consilieri locali şi de asemenea nu am avut iniţiativa acestei hotărâri de consiliu local.

De asemenea, solicită să se constate că au trecut mai mult de 5 ani de zile de la data adoptării acestei hotărâri, participarea recurentului neîncălcând regimul juridic al conflictului de interese.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimata Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea, ca temeinică şi legală a hotărârii pronunţate, în mod corect prima instanţă interpretând şi aplicând prevederile legale incidente în speţă, observând caracterul legal şi temeinic al Raportului de Evaluare nr. x din 28 aprilie 2016.

5. Procedura de soluţionare a recursului

5.1. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 30 octombrie 2018, s-a fixat termen de judecată la data de 30 octombrie 2019.

5.2. Aspecte de fapt şi de drept relevante

La data de 14 noiembrie 2014, Agenţia Naţională de Integritate a fost sesizată de mai multe persoane fizice, în lucrarea nr. x din 14 noiembrie 2014, cu privire la faptul că A., consilier local în cadrul Consiliului local al comunei Izvoarele, judeţul Giurgiu, nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese.

A. deţine calitatea de consilier local în cadrul Consiliului local al comunei Izvoarele, judeţul Giurgiu, începând cu data de 19 iunie 2008 (potrivit Hotărârilor Consiliului local al comunei Izvoarele nr. 3 din 19 iunie 2008 şi nr. 3 din 29 iunie 2012).

În calitate de consilier local, A. a participat la deliberarea şi adoptarea Hotărârii Consiliului local Izvoarele nr. 36 din 30 septembrie 2008 prin care se aprobă "cumpărarea imobilului - teren în suprafaţă de 358,00 mp situat în intravilanul satului Izvoarele (...) actualmente proprietatea numitului A.".

Ulterior adoptării Hotărârii Consiliului local nr. 36 din 30 septembrie 2008, la data de 20 noiembrie 2008, între A. şi soţia acestuia, în calitate de vânzători, şi Consiliul local al comunei Izvoarele, în calitate de cumpărător, a fost încheiat Contractul de vânzare-cumpărare autentificat prin încheierea nr. 6079 din 20 noiembrie 2008, având ca obiect transmiterea dreptului de proprietate asupra imobilului în suprafaţă de 358 mp situat în intravilanul satului Izvoarele.

S-a reţinut de către ANI că au fost încălcate art. 46 din Legea nr. 215/2001:

"(1) Nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local, precum şi dispoziţiile art. 75 şi art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei-pârâte, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Nu poate fi reţinută incidenţa motivului de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ. potrivit căruia nelegalitatea unei hotărâri poate fi cerută atunci când hotărârea pronunţată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu aplicarea greşită a legii.

În ceea ce priveşte pretinsa încălcare a prevederilor art. 20 din Legea nr. 176/2010, se constată că, în cauză, activitatea de evaluare privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese s-a efectuat pentru perioada 19 iunie 2008 (data validării mandatului de consilier local) - 22 martie 2016 (data adresei transmisă de Primăria comunei comunei Izvoarele).

Conform prevederilor art. 20 din Legea nr. 176/2010, recurentul A. a fost informat prin adresa cu nr. x/29.03.2016, transmisă prin scrisoare recomandată, cu confirmare de primire - f.191 dosar fond, referitor la identificarea elementelor în sensul nerespectării regimului juridic al conflictelor de interese, fiind invitat să prezinte date şi informaţii personal ori prin transmiterea unui punct de vedere scris. Acesta s-a prezentat la sediul Agenţiei Naţionale de Integritate la data de 8 aprilie 2016, ocazie cu care a luat la cunoştinţă de documentele aflate la dosar, fără a prezenta un punct de vedere cu privire la elementele identificate ca fiind de natură să genereze existenţa unui conflict de interese.

Faţă de cele menţionate, rezultă că raportul de evaluare nr. x din 28 aprilie 2016 din data de 28 aprilie 2016 a fost întocmit cu respectarea dispoziţiilor legale invocate, critica formulată de către recurent fiind neîntemeiată.

În ceea ce priveşte pretinsa nerespectare, de către Agenţie, a art. 21 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, judicios a reţinut prima instanţă că scopul instituirii termenului este acela de a acorda posibilitatea persoanei evaluate să se prezinte la sediul Agenţiei pentru a-şi prezenta punctul de vedere.

Primirea informării de către reclamant a avut loc pe data de 31 martie 2016 iar raportul de evaluare a fost emis pe data de 28 aprilie 2016, după expirarea termenului de 15 zile menţionat de art. 21 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

Din interpretarea textului de lege rezultă însă că raportul de evaluare nu poate fi întocmit anterior expirării unui termen de 15 zile, iar nu că s-ar impune întocmirea acestuia în interiorul termenului de 15 zile de la confirmarea primirii informării.

Prin raportare la incidenţa art. 21 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, se impune validarea poziţiei exprimate de către judecătorul cauzei, potrivit căreia raportul de evaluare întocmit în cauză cuprinde elementele prevăzute de lege, inclusiv evaluarea elementelor de conflict de interese, prezentarea jurisprudenţei relevante în această materie nefiind de natură să afecteze valabilitatea raportului.

Cu privire la prescripţia aplicării sancţiunii administrative, recurentul a invocat art. 26 alin. (3) teza a doua din Legea nr. 176/2010 care se referă însă la încetarea unei cauze de incompatibilitate înainte de sesizarea Agenţiei, reţinându-se astfel că textul nu este incident în speţa de faţă, unde se impune a se verifica un posibil conflict de interese.

În ceea ce priveşte art. 26 alin. (2) din Legea nr. 176/2010:

"Sancţiunea disciplinară se dispune şi în cazul în care raportul de evaluare al Agenţiei a fost comunicat şi organelor de urmărire penală, potrivit prevederilor art. 21 alin. (4)., Corect s-a reţinut, şi sub acest aspect, faptul că, în cauză, reclamantului nu i-a fost aplicată o sancţiune disciplinară, astfel că textele invocate nu sunt incidente.

În plus, raportat la Decizia nr. 449/2015 a Curţii Constituţionale, se apreciază că eventualele aspecte privind răspunderea administrativ-disciplinară nu pot fi analizate decât într-un viitor alt litigiu, aceste măsuri putând fi dispuse în raport de dispoziţiile art. 26 de către autoritatea competentă numai după rămânerea definitivă a Raportului de evaluare.

Cu privire la fondul cauzei, prin raportul de evaluare contestat s-a constatat existenţa unui conflict de interese în privinţa reclamantului recurent constând în aceea că, în calitate de consilier local, a participat la deliberarea şi adoptarea Hotărârii Consiliului Local Izvoarele nr. 36/30 septembrie 2008 prin care se aprobă "cumpărarea imobilului - teren în suprafaţă de 358,00 mp situat în intravilanul satului Izvoarele (...) actualmente proprietatea numitului A.".

Ulterior adoptării Hotărârii Consiliului Local nr. 36 din 30 septembrie 2008, la data de 20 noiembrie 2008, între A. şi soţia acestuia, în calitate de vânzători, şi Consiliul local al comunei Izvoarele, în calitate de cumpărător, a fost încheiat Contractul de vânzare-cumpărare autentificat prin încheierea nr. 6079/20 noiembrie 2008, având ca obiect transmiterea dreptului de proprietate asupra imobilului în suprafaţă de 358 mp situat în intravilanul satului Izvoarele.

Faţă de situaţia expusă şi reţinută în raportul de evaluare, instanţa de fond s-a pronunţat în sensul menţinerii raportului de evaluare motivând faptul că, ...interdicţia vizează nu doar exercitarea dreptului de vot ci şi participarea la deliberare.

Împrejurarea că iniţiativa adoptării hotărârii nu i-a aparţinut reclamantului este irelevantă pentru constatarea conflictului de interese, art. 46 din Legea nr. 215/2001 interzicând participarea la deliberare şi la adoptarea hotărârilor a consilierului local care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor.

De asemenea, este irelevant faptul că reclamantul nu a semnat contractul de vânzare-cumpărare din partea Consiliului local, cât timp legea sancţionează participarea la deliberare şi la adoptarea hotărârilor în situaţiile sus-menţionate.

Înalta Curte apreciază că soluţia pronunţată este rezultatul unui raţionament juridic corect, judicios argumentat şi bazat pe probele existente la dosar.

Astfel, relevante sunt dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 potrivit cărora:

"prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative."

Art. 77 din acelaşi act normativ statuează:

"conflictele de interese pentru preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene sau consilierii locali şi judeţeni sunt prevăzute în art. 47 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare."

În conformitate cu art. 46 din Legea nr. 215/2001:

"(1) Nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local; (...).

Existenţa conflictului de interese este condiţionată aşadar de existenţa cumulată a trei elemente:

- persoana în cauză să deţină o funcţie/demnitate public (în cazul nostru - consilier local).

- în exercitarea acestei funcţii, consilierul local să ia parte la deliberarea şi la adoptarea unor hotărâri ale Consiliului Local din care face parte,

- hotărârile respective să privească probleme în legătură cu care consilierul local are un interes personal patrimonial reprezentat de un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soţie.

În speţă, recurentul exercită funcţia de consilier local iar în această calitate a participat la şedinţa Consiliul Local al comunei Izvoarele, judeţul Giurgiu din data de 30 septembrie 2008, respectiv la deliberarea şi adoptarea Hotărârii Consiliului local nr. 36 din 30 septembrie 2008 prin care se aprobă cumpărarea de către Consiliul local a unui teren în suprafaţă de 358,00 mp, aflat în proprietatea sa şi a soţiei sale. În baza acestei Hotărâri, la data de 20 noiembrie 2008, între A. şi soţia acestuia, în calitate de vânzători, pe de o parte şi Consiliul local al comunei Izvoarele, în calitate de cumpărător, pe de altă parte, a fost încheiat Contractul de vânzare-cumpărare autentificat prin Încheierea nr. 6079 din 20 noiembrie 2008, având ca obiect transmiterea dreptului de proprietate asupra imobilului în suprafaţă de 358 mp situat în intravilanul satului Izvoarele.

Art. 46 din Legea nr. 215/2001 interzice participarea consilierului local la deliberarea şi adoptarea hotărârilor atunci când fie personal, fie prin soţ, soţie sau rude până la gradul patru inclusiv are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor, iar pe de altă parte, încheierea unui contract de vânzare-cumpărare presupune existenţa unui interes patrimonial al tuturor părţilor convenţiei.

În speţă, recurentul a avut reprezentarea faptului că adoptarea HCL va conduce la crearea unui beneficiu pentru sine şi soţia sa, beneficiu reprezentat de suma încasată de la Consiliul local în schimbul suprafeţei de teren vândute acestei autorităţi locale.

În condiţiile art. 77 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 393/2004, recurentul avea obligaţia de a anunţa, la începutul dezbaterilor, interesul personal avut în adoptarea respectivei Hotărâri a Consiliului local şi de a nu participa la vot, având în vedere faptul că acestea priveau chiar un teren aflat în proprietatea sa.

Or, după cum rezultă din probatoriul depus la dosarul cauzei, recurentul nu şi-a anunţat interesul personal, ci a participat la procedura de deliberare şi adoptare a actului administrativ.

Corect sesizează intimata că, faptul că recurentul, după cum pretinde, s-ar fi abţinut de la vot în şedinţa în cadrul căreia a adoptată Hotărârea amintită, nu este de natură să conducă la concluzia că acesta ar fi respectat principiile legal instituite pentru prevenirea conflictului de interese în exercitarea funcţiilor publice întrucât:

- pe de o parte potrivit art. 52 alin. (2) din Regulamentul-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale, aprobat prin Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002 "Abţinerile se contabilizează la voturile "contra".

- pe de altă parte, art. 77 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 interzice participarea sa la deliberare, impunând ca acesta să anunţe interesul său personal la începutul dezbaterilor asupra problemei în care are interes, tocmai pentru a preveni participarea sa la deliberare în cadrul şedinţei consiliului, respectiv pentru a preveni influenţarea hotărârilor acestei autorităţi prin prezenţa sa la deliberări, aspect reţinut în mod temeinic şi de instanţa de fond:

"interdicţia vizează nu doar exercitarea dreptului de vot ci şi participarea la deliberare."

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva Sentinţei nr. 1679 din 9 mai 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva Sentinţei nr. 1679 din 9 mai 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 13 noiembrie 2019.

GGC - LM