Company fails to quash fiscal recovery order for budget overrun damages.

Şedinţa publică din data de 13 noiembrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la 11 octombrie 2016, reclamanta A. S.A, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală de Inspecţie Economico - Financiară, a solicitat suspendarea aplicării măsurilor dispuse prin Dispoziţia obligatorie nr. 231.337/02.06.2016, anularea Dispoziţiei obligatorii nr. 231.337/02.06.2016, a Raportului de inspecţie economico-financiară care a stat la baza emiterii Dispoziţiei, precum şi a Deciziei nr. 66/P/01.09.2016, de respingere a contestaţiei administrative.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 551 din 21 februarie 2017, Curtea de Apel Bucureşti a respins ca inadmisibilă, cererea de suspendare şi ca neîntemeiată, cererea în anulare formulată de reclamanta A. S.A, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice Direcţia Generală de Inspecţie Economico - Financiară.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 551 din 21 februarie 2017 a formulat recurs reclamanta A. S.A, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, aşa cum a fost formulată.

În susţinerea recursului, recurenta-reclamantă a structurat criticile sale pe două categorii: critici referitoare la temeiul legal indicat de către instanţa de fond pentru încadrarea măsurilor trasate prin decizia Ministerului Finanţelor Publice şi critici prin care susţine lipsa prejudiciului.

În cadrul primei categorii, recurenta arată că instanţa de fond a ignorat motivele de nelegalitate invocate prin cererea introductivă şi a preluat apărările intimatului, fără a proceda la o proprie analiză a cauzei. Nu a analizat, în contextul trimiterilor intimatului la prevederile art. 5 şi art. 2 din O.G. nr. 119/1999, dacă există un prejudiciu produs. De asemenea, prin referirile la prevederile art. 13 alin. (5) O.G. nr. 26/2013, a excedat acestui cadru legal, adăugând completarea potrivit căreia operatorii economici trebuie să recupereze atât contravaloarea amenzii cât şi eventualele prejudicii, aserţiuni care nu se regăsesc în O.G. nr. 26/2013.

Instanţa nu a ţinut seama că răspunderea stabilită prin O.G. nr. 26/2013 se rezumă la sancţiunea amenzii, neexistând un temei legal pentru stabilirea unui eventual prejudiciu.

Actele normative indicate de pârât şi preluate în argumentare de către instanţa de fond, şi anume O.G. nr. 119/1999, O.G. nr. 2/2001, prevederile din C. civ. cu privire la faptele ilicite, nu încadrează situaţia învederată prin Dispoziţia nr. 231.337/2.06.2016 ca fiind o faptă generatoare de prejudicii, care să justifice măsura recuperării sumelor achitate în temeiul unor acte aprobate de către organele statutare ale societăţii, respectiv Adunarea Generală a Acţionarilor şi Consiliul de Supraveghere.

Chiar dacă, prin absurd, s-ar accepta că sumele indicate ca depăşiri pot fi imputate, cu siguranţă aceasta nu se poate stabili prin raportare la temeiul legal reţinut prin Dispoziţie, de către MFP.

Instanţa de fond ignoră caracterul contravenţional al faptei imputate, prevederile legale incidente în cauză care modifică încadrarea faptei contravenţionale şi determină aplicarea sancţiunii mai uşoare, de natură să înlăture răspunderea stabilită prin dispoziţia atacată.

Cât priveşte existenţa prejudiciului, nici Ministerul Finanţelor Publice şi nici instanţa de fond nu au răspuns criticilor reclamantei şi nu au arătat temeiul de drept pentru măsura de recuperare a aşa-zisului prejudiciu, ci au trimis în mod eronat la prevederi legale abrogate O.U.G. nr. 26/2013.

Solicită să se constate că lipseşte cu desăvârşire actul ilicit civil, respectiv fapta care să fi determinat existenţa unui prejudiciu, deoarece la baza cheltuielilor care au determinat o depăşire a bugetului de venituri şi cheltuieli (BVC) a stat însăşi voinţa acţionarului- Ministerul Transporturilor, care a dat mandat reprezentanţilor săi în structurile de control/supraveghere/administrare pentru toate hotărârile adoptate.

Societatea şi-a realizat indicatorii economici programaţi prin BVC, iar sumele stabilite a fi recuperate au fost achitate către salariaţii societăţii sau către structurile de conducere, în baza unor documente perfect valabile, adoptate prin voinţa acţionarului, astfel încât nu se poate referi la un prejudiciu, respectiv la o pagubă produsă societăţii.

Cu alte cuvinte, depăşirile în structură ale BVC nu au afectat exerciţiul financiar al anului 2014, deoarece veniturile au crescut chiar cu un procent mai mare decât cheltuielile.

Ministerul Transporturilor, care este acţionarul societăţii reclamante, nu reclamă un prejudiciu. De asemenea, intimatul-pârât nu a invocat o cauză de nulitate a actelor pe baza cărora s-au efectuat plăţile, ci a indicat numai depăşirea nivelului aprobat prin BVC pentru anumite categorii de cheltuieli, faptă care impune exclusiv o sancţiune contravenţională în sarcina societăţii, fără ca pentru sumele ce au depăşit capitolele din BVC să fie necesară recuperarea, conform O.U.G. nr. 26/2013.

Un alt aspect foarte important este că fapta contravenţională invocată de către intimatul-pârât nu face obiectul analizei în speţă. Cauza de faţă se referă numai la măsura recuperării prejudiciului, măsură care nu putea fi dispusă prin dispoziţia MFP.

În concluzie, măsurile trasate prin dispoziţia atacată exced cadrului legal statuat prin O.U.G. nr. 26/2013, motiv pentru care se impune anularea dispoziţiei nr. 231.337/2.06.2016 şi a deciziei nr. 66/P/1.09.2016 sau, în subsidiar, anularea în parte, cu privire la recuperarea sumelor ce reprezintă depăşiri ale cheltuielilor, descrise prin dispoziţie, acestea neputând fi considerate un prejudiciu.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Finanţelor Publice a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Arată că prin dispoziţia obligatorie nr. 231.337/2.06.20165 s-a dispus în sarcina conducerii societăţii recurente să întreprindă demersuri de identificare a tuturor persoanelor responsabile, a gradului de vinovăţie, precum şi de recuperare de la aceste persoane a sumei de 34,18 mii RON, reprezentând cheltuieli de natură salarială efectuate peste nivelul aprobat prin bugetul de venituri şi cheltuieli. Totodată, s-a dispus recuperarea de la persoanele responsabile a contravalorii amenzilor aplicate în temeiul O.G. nr. 26/2013, dar şi a sumei de 104,6 mii RON reprezentând cheltuieli pentru director/directorat, consiliu de administraţie şi consiliu de supraveghere, peste nivelul aprobat prin BVC.

Măsurile au fost dispuse şi ca urmare a incidenţei art. 5 din O.G. nr. 119/1999. Prevederile art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013 reglementează competenţa organelor de control din cadrul MFP de a constata contravenţiile ce vizează activitatea societăţilor la care statul este acţionar unic sau la care deţine participaţie majoritară.

În baza acestor dispoziţii legale, instanţa de fond a stabilit în mod corect că Ministerul Finanţelor Publice avea competenţa funcţională de a emite constatările în baza controlului efectuat, de a stabili răspunderea contravenţională şi de a lua măsuri pentru recuperarea amenzilor şi a prejudiciului. Este nesustenabilă afirmaţia recurentei-reclamante referitoare la inexistenţa prejudiciului ori a faptei ilicite.

Raportat la cadrul normativ indicat în actul de control şi potrivit art. 1349 alin. (2) şi art. 1537 C. civ., răspunderea civilă reparatorie intervine în cazul în care există un prejudiciu cauzat unei persoane, iar cel care l-a produs printr-o faptă ilicită, săvârşită cu vinovăţie este obligat să-l repare.

Recurenta-reclamantă nu a respectat dispoziţiile legale incidente, acesta fiind motivul aplicării sancţiunilor contravenţionale, dar şi a dispunerii măsurilor de recuperare a prejudiciilor cauzate.

Consideră că susţinerile recurentei referitoare la efectuarea cheltuielilor de natură salarială peste nivelul aprobat prin BVC cu acordul acţionarului unic Ministerul Transporturilor trebuie cenzurate întrucât recurenta-reclamantă nu a respectat principiile care guvernează gestiunea financiară a fondurilor publice (legalitatea, regularitatea, economicitatea, eficacitatea şi eficienţa).

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia din 30 octombrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 13 noiembrie 2019, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

Recurenta-reclamantă a anexat cererii de recurs împuterniciri emise de Ministerul Transporturilor pentru şedinţe ale AGA desfăşurate în anul 2014 şi hotărârile AGA nr. 128/28.04.2014 şi nr. 112/07.03.2013.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând recursul prin prisma criticilor invocate, Înalta Curte îl constată nefondat pentru motivele care vor fi arătate în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată că, deşi recurenta-reclamantă a precizat că motivele sale de recurs se subscriu exclusiv cazului de nelegalitate a hotărârii prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., din conţinutul criticilor enunţate se decelează şi susţineri care privesc nelegalitatea hotărârii din perspectiva motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Pe de altă parte, criticile din recurs se referă exclusiv la soluţia asupra acţiunii în anulare, soluţia de respingere ca inadmisibilă a cererii de suspendare pentru neconsemnarea cauţiunii nefiind recurată.

Trecând la analiza motivelor de recurs din perspectiva cazului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă invocă neanalizarea motivelor de nelegalitate pe care le-a susţinut prin cererea introductivă, preluarea de către instanţa de fond a apărărilor pârâtului Ministerul Finanţelor Publice fără exercitarea unui efectiv control judiciar asupra acestora şi neindicarea de către instanţă a temeiului de drept în baza căruia s-au dispus măsurile de recuperare a prejudiciului.

Aceste susţineri ale recurentei sunt nefondate. Prin cererea introductivă recurenta-reclamantă a criticat măsurile 1, 2 şi 3 dispuse prin Dispoziţia obligatorie nr. 231.337/2.06.2016, confirmată prin Decizia MFP nr. 66/P/1.09.2016, respectiv măsurile de recuperare a prejudiciului creat societăţii prin depăşirea nivelului de cheltuieli stabilit prin bugetul de venituri şi cheltuieli (BVC) cu cheltuieli de natură salarială (în sumă de 34,18 mii RON) şi cheltuieli pentru structurile de conducere ale societăţii - directori, consiliu de administraţie şi consiliu de supraveghere (în sumă de 104,6 mii RON), precum şi a prejudiciului creat prin achitarea amenzilor aplicate în urma controlului economico-financiar, prin procesele-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor nr. x şi 13 din 18.04.2016. Sancţiunile contravenţionale aplicate în temeiul prevederilor art. 9 alin. (3) şi art. 10 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 26/2013 au vizat faptele de depăşire a BVC cu cheltuielile de natură salarială, respectiv nerespectarea în execuţie a corelaţiei dintre creşterea câştigului mediu brut lunar pe salariat şi indicele de creştere a productivităţii muncii.

În esenţă, reclamanta a susţinut că recuperarea sumelor indicate prin Dispoziţie contravine prevederilor O.G. nr. 26/2013 care, prin art. 13 alin. (5), în forma în vigoare la data emiterii Dispoziţiei (conform modificărilor aduse prin O.G. nr. 11/2016 din 29.01.2016), nu se mai referă la recuperarea eventualelor prejudicii, ci numai la aplicarea sancţiunilor contravenţionale. A mai arătat recurenta-reclamantă că, în cauză, nu există un prejudiciu, în sensul prevederilor legale aplicabile şi nu există un temei de drept pentru măsura de recuperare a acestui prejudiciu.

Instanţa de fond a reţinut că au fost înregistrate cheltuieli de natură salarială peste nivelul prevăzut în BVC pentru anul 2014, că indemnizaţiile pentru structurile de conducere au depăşit, de asemenea, nivelul aprobat prin BVC, cu încălcarea art. 10 alin. (1) şi art. 14 alin. (2) din O.G. nr. 26/2013, dar şi că amenzile contravenţionale aplicate societăţii în baza acestui act normativ nu au fost contestate. Pe cale de consecinţă, în raport de prevederile art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013, ale art. 5 şi 31 din O.G. nr. 119/1999, precum şi ale art. 209, art. 219, art. 1349 alin. (2) şi 1357 din C. civ., instanţa de fond a apreciat asupra caracterului neîntemeiat al cererii în anulare.

Se constată că instanţa de fond a expus raţionamentul propriu asupra litigiului dedus judecăţii, în fapt şi în drept, neputându-se reţine nici invocata neanalizare a motivelor cererii şi nici lipsa argumentelor care au condus instanţa la respingerea acestei cereri.

Cât priveşte criticile subsumate cazului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte le constată, de asemenea, nefondate.

Recurenta-reclamantă susţine, în primul rând, că nu există un temei de drept în baza căruia intimatul-pârât să fi dispus măsurile de recuperare a aşa-zisului prejudiciu şi că instanţa de fond a citat dispoziţiile art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013 într-o formă inaplicabilă cauzei întrucât acestea au fost modificate prin O.G. nr. 11/2016, iar în noua formă nu se mai referă la recuperarea eventualelor prejudicii.

Art. 13 din O.G. nr. 26/2013 privind întărirea disciplinei financiare la nivelul unor operatori economici la care statul sau unităţile administrativ teritoriale sunt acţionari unici ori majoritari sau deţin direct ori indirect o participaţie majoritară, reglementează faptele care constituie contravenţii potrivit acestui act normativ, stabilind, prin alin. (5), că organele de control ale MFP şi/sau ANAF sunt abilitate să constate contravenţiile şi să aplice sancţiunile operatorilor economici vizaţi de aplicarea actului normativ.

Într-adevăr, în forma textului normativ de la data emiterii dispoziţiei obligatorii, nu mai este cuprinsă sintagma "urmând ca aceştia să recupereze atât contravaloarea amenzii cât şi eventualele prejudicii, în condiţiile legii", care a existat în formularea anterioară modificărilor aduse prin O.G. nr. 11/2016.

Însă acest aspect, ca şi trimiterea eronată a instanţei de fond la o altă formă a textului art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013, este nerelevantă şi nu înseamnă că măsurile dispuse prin dispoziţia obligatorie sunt lipsite de temei legal.

Potrivit art. 21 din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiară, (1) Rezultatul inspecţiei economico-financiare se consemnează, în scris, într-un raport de inspecţie economico-financiară în care se prezintă constatările inspecţiei economico-financiare din punct de vedere faptic şi legal.

(...)

(3) În baza constatărilor din rapoartele de inspecţie economico-financiară se dispun măsuri prin dispoziţie obligatorie emisă de organul de inspecţie economico-financiară competent.

(...)

(5) Măsurile dispuse prin dispoziţia obligatorie pentru plata obligaţiilor datorate, înlăturarea, corectarea, prevenirea neregulilor constatate în activitatea operatorilor economici controlaţi, recuperarea pagubelor produse şi pentru suspendarea aplicării măsurilor care contravin reglementărilor financiar-contabile sunt obligatorii de la data comunicării acesteia.

Potrivit art. 28 din Normele metodologice privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare, aprobate prin H.G. nr. 101/2012, (1) Dispoziţia obligatorie reprezintă actul administrativ financiar emis de organele de inspecţie economico-financiară, în aplicarea prevederilor legale privind obligativitatea operatorului economic de a îndeplini măsurile stabilite.

(...)

(3) Pentru fiecare deficienţă înscrisă în raportul de inspecţie economico-financiară remediată în timpul controlului, în dispoziţia obligatorie se consemnează atât măsura dispusă, cât şi documentele care dovedesc îndeplinirea acesteia. Pentru celelalte deficienţe înscrise în raportul de inspecţie economico-financiară, în dispoziţia obligatorie se consemnează măsurile stabilite în sarcina operatorului economic, cu nominalizarea persoanelor responsabile şi a termenelor de îndeplinire a acestora.

(4) Măsurile dispuse prin dispoziţia obligatorie pentru înlăturarea, corectarea, prevenirea neregulilor constatate în activitatea operatorilor economici controlaţi, recuperarea pagubelor produse şi pentru suspendarea aplicării măsurilor care contravin reglementărilor financiar-contabile sunt obligatorii de la data comunicării acesteia.

Din acest cadru normativ reiese că Ministerul Finanţelor Publice, care a efectuat inspecţia economico-financiară la recurenta-reclamantă, în calitate de operator economic vizat atât de dispoziţiile O.U.G. nr. 94/2011 cât şi de cele ale O.G. nr. 26/2013, a întocmit raportul cuprinzând constatările inspecţiei din punct de vedere faptic şi legal, iar în baza constatărilor, dar şi a proceselor-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor emise în temeiul art. 13 din O.G. nr. 26/2013, a dispus măsurile menţionate în Dispoziţia obligatorie.

Aceste măsuri, conform prevederilor exprese ale art. 21 alin. (5) din O.U.G. nr. 94/2011, se pot referi la recuperarea pagubelor produse prin neregulile constatate în activitatea operatorilor economici controlaţi şi care contravin reglementărilor financiar - contabile.

O altă critică a recurentei se referă la inexistenţa faptei ilicite, respectiv a prejudiciului, cu motivarea că depăşirea cheltuielilor stabilite prin BVC a fost însăşi voinţa acţionarului Ministerul Transporturilor, împrejurare care ar rezulta din mandatul dat de acest acţionar reprezentanţilor săi în structurile de control, supraveghere şi administrare ale societăţii.

Aceste susţineri vor fi înlăturate, în baza normelor de drept substanţial incidente. Potrivit art. 10 alin. (1) lit. a) şi b) din O.U.G. nr. 26/2013, operatorii economici au obligaţia să respecte în execuţia BVC regula potrivit căreia cheltuielile de natură salarială, aprobate prin BVC, reprezintă o limită maximă care nu poate fi depăşită, iar în cazul în care se înregistrează depăşiri sau nerealizări ale veniturilor totale aprobate, se pot efectua cheltuieli totale, proporţional cu gradul de realizare a veniturilor realizate, cu încadrarea în indicatorii de eficienţă aprobaţi.

Potrivit art. 13 alin. (1) lit. e), nerespectarea prevederilor art. 10 alin. (1) constituie contravenţie. Potrivit art. 13 alin. (1) lit. d) reprezintă contravenţie şi nerespectarea în execuţia bugetului a corelaţiei prevăzute la art. 9 alin. (3) din acelaşi act normativ.

Conform art. 14 alin. (2), nivelul remuneraţiilor membrilor consiliilor de administraţie, consiliilor de supraveghere şi directorilor care nu au fost numiţi în condiţiile O.U.G. nr. 109/2011 privind guvernanţa corporativă a întreprinderilor publice, se stabileşte prin asimilare cu cele prevăzute de aceasta, cu încadrarea în prevederile bugetare aprobate.

Potrivit art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 119/1999, (p)ersoanele care gestionează fonduri publice sau patrimoniul public au obligaţia să realizeze o bună gestiune financiară prin asigurarea legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficacităţii şi eficienţei în utilizarea fondurilor publice şi în administrarea patrimoniului public.

Clara nerespectare a dispoziţiilor legale anterior citate, de altfel parţial sancţionată şi contravenţional prin procesele-verbale nr. x/18.04.2016 şi y/18.04.2016, reprezintă fapte ilicite, care au determinat măsurile de recuperare a prejudiciilor.

Nu are nicio relevanţă că plăţile făcute salariaţilor sau structurilor de conducere ale societăţi au avut aprobarea acţionarului, câtă vreme ele nu au respectat structura BVC, în materie de cheltuieli.

Nu are susţinere legală afirmaţia recurentei-reclamante potrivit căreia faptele ar fi putut atrage numai sancţiunea contravenţională, întrucât, conform cadrului normativ incident anterior expus, dincolo de constatarea săvârşirii contravenţiilor, recuperarea prejudiciilor produse prin încălcarea dispoziţiilor normative emise tocmai în scopul întăririi disciplinei financiare îşi are temeiul legal în prevederile O.G. nr. 94/2011.

În egală măsură, în mod corect intimatul-pârât a reţinut în motivarea actelor administrative atacate, prevederile art. 2 lit. o), art. 5 alin. (1) şi art. 26 din O.G. nr. 119/1999, a căror aplicabilitate la împrejurările cauzei rezultă cu prisosinţă din chiar conţinutul lor.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A împotriva sentinţei civile nr. 551 din 21 februarie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 13 noiembrie 2019.