Timeliness of pre-litigation complaint for third-party challenge to administrative act based on actual knowledge versus publication

Şedinţa publică din data de 12 noiembrie 2019

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 13.03.2014 sub nr. x/2014, reclamanta societatea A. S.A. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii, societatea B. S.R.L. şi societatea C. S.R.L. anularea autorizaţiei de funcţionare nr. x/13.04.2011, prin care Ministerul Sănătăţii a autorizat funcţionarea farmaciei comunitare cu denumirea "Farmacia D." în structura societăţii B. S.R.L, în spaţiul situat în Bucureşti, B-dul x nr. 106 şi anularea autorizaţiei de funcţionare preschimbată sub nr. x/19.07.2012, prin care Ministerul Sănătăţii a autorizat funcţionarea farmaciei comunitare sub aceeaşi denumire şi în acelaşi spaţiul, în structura societăţii. E. S.R.L.

S-a mai solicitat suspendarea executării actelor administrative, de la data soluţionării in fond a primului capăt de cerere, până la momentul rămânerii irevocabile a soluţiei.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 3076 pronunţată în data de 12 noiembrie 2014, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei procedurii prealabile, respingând acţiunea formulată de reclamanta societatea A. S.A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii, societatea C. S.R.L. şi societatea B. S.R.L ca inadmisibilă.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta societatea A. S.A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare, conform dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Prin sentinţa atacata instanţa a apreciat în mod eronat că plângerea prealabilă înregistrată la Ministerul Sănătăţii sub nr. x/28.11.2013 a fost formulată după împlinirea termenului de 6 luni de la data luării la cunoştinţa a actului, prevăzut de art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004.

În conformitate cu Decizia Curţii Constituţionale nr. 797/2007, care în finalul considerentelor, ce fac corp comun cu dispozitivul şi intră în puterea de lucru judecat, momentul de la care începe, să curgă termenul de prescripţie al dreptului de a formula plângere prealabilă, pentru a respecta cerinţa de constituţionalitate, este cel la care terţul a luat cunoştinţa de actul administrativ adresat altui subiect de drept.

Prin luare la cunoştinţa se înţelege în opinia recurentei nu doar posibilitatea părţii, interesate de a afla că un act administrativ a fost emis, respectiv consultarea unei rubrici tabelare existente pe site-ul Ministerului Sănătăţii, ce cuprinde anumite menţiuni din autorizaţiile de funcţionare emise, ci faptul cunoaşterii efective a actului administrativ, incumbând părţii care invocă prescripţia să dovedească faptul că actul a fost adus la cunoştinţa părţii care îl atacă într-un mod care să-i fie opozabil.

Fiind vorba despre un termen de prescripţie, aşadar care atrage după sine o sancţiune procedurală, acest moment nu se prezumă, ci trebuie stabilit efectiv.

Singurul termen de luare la cunoştinţa a actului administrativ atacat, ce îi este opozabil este data de 08.10.2013, când Ministerul Sănătăţii i-a comunicat reclamantei autorizaţiile de funcţionare nr. x/13.04.2011, respectiv nr. x/19.07.2012, ca răspuns la solicitarea de comunicare acte nr. 55112/12.09.2013.

Instanţa de fond a apreciat eronat posibilitatea efectuării unei comunicări valabile către terţii interesaţi a actelor administrative adresate altor subiecte de drept prin publicarea lor sub forma tabelara pe site-ul Ministerului Sănătăţii.

Site-ul Ministerului Sănătăţii nu cuprinde informaţii complete şi corecte despre autorizaţiile de funcţionare.

Nici Ministerul Sănătăţii şi nici administratorul site-ului acestuia, Serviciul de Telecomunicaţii Speciale, nu pot oferi mai multe informaţii referitoare la datele existente pe site cu privire la exactitatea informaţiilor, data încărcării lor pe site, etc.

Tabelele existente pe site-ul Ministerului Sănătăţii cuprind fie informaţii incomplete, fie corecte referitoare la autorizaţiile de funcţionare, existând multiple erori cu privire la tipul autorizaţiei, deţinător sau adresa acestuia.

În acest sens, se învederează faptul ca menţiunea referitoare la deţinătorul iniţial al autorizaţiei de funcţionare atacate este greşită, fiind menţionată la rubrica "Fond de comerţ" societatea general Concept Pharm S.R.L. în loc de societatea B. S.R.L..

Mai mult, nu se poate prezuma faptul că prin imprimarea fizică a tuturor extraselor tabelare existente pe site-ul Ministerului Sănătăţii o persoana poate lua cunoştinţa în mod valabil şi în sensul art. alin. (3) din Legea nr. 554/2004 de conţinutul tuturor celor 8.673 de farmacii care funcţionează în România.

Comunicarea actului administrativ atacat era esenţială, întrucât dovada înfiinţării prin excepţie de la criteriul demografic se poate face doar prin verificarea conţinutului actului administrativ din moment ce la adresa la care funcţionează farmacia D. nu exista organizat un centru comercial de mare suprafaţă, ci se afla un simplu parter de bloc.

Din acest motiv s-a considerat că autorizaţia în discuţie este una emisă în conformitate cu art. 12 alin. (1) din Legea farmaciei, cu respectarea criteriului demografic.

În lipsa existenţei unui centru comercial la adresa de funcţionare a farmaciei D., pe de o parte, reclamanta nu avea interesul de a efectua verificări cu privire la natura autorizaţiei de funcţionare emise, presupunând în mod legitim că la acea adresă funcţionează o farmacie înfiinţată cu respectarea criteriului demografic, iar pe de alta parte, reclamanta se putea afla în ipoteza unei alte erori de înregistrare pe site-ul Ministerului Sănătăţii.

Abia la data de 12.09.2013, cu ocazia unei verificări generale a unui număr mare de farmacii aflate în vecinătatea farmaciilor F., reclamanta a solicitat şi această autorizaţie de la Ministerul Sănătăţii, neavând nici la acea dată cunoştinţă despre faptul era vorba despre o farmacie înfiinţată pe excepţie, ci efectuând o simpla verificare de rutină.

În concluzie, se apreciază că data luării la cunoştinţa a actului administrativ nu poate fi aceea a imprimării fizice a unor tabele incomplete şi incorecte existente pe site-ul Ministerului Sănătăţii, ci data comunicării efective a actului administrativ atacat, respectiv data de 08.10.2013, prin raportare la care procedura prealabilă a fost realizată legal.

1.4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinare pârâtele societatea B. S.R.L. şi societatea C. S.R.L. au solicitat respingerea recursului reclamantei apreciind că hotărârea instanţei de fond este legală, plângerea prealabilă efectuată de reclamantă fiind formulată în mod evident cu depăşirea termenului de 6 luni de la data luării la cunoştinţă de existenţa autorizaţiei atacate.

II. Considerentele şi soluţia instanţei de recurs

2.1. Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Reclamanta a învestit instanţa de fond cu analiza legalităţii autorizaţiei anularea autorizaţiei de funcţionare nr. x/13.04.2011 prin care Ministerul Sănătăţii a autorizat funcţionarea farmaciei comunitare "Farmacia D." în structura societăţii B. S.R.L. şi a autorizaţiei de funcţionare preschimbată sub nr. x/19.07.2012, prin care Ministerul Sănătăţii a autorizat funcţionarea farmaciei comunitare sub aceeaşi denumire şi în acelaşi spaţiul, în structura societăţii E. S.R.L.

Prima instanţă a respins ca inadmisibilă acţiunea reclamantei, apreciind că reclamanta a formulat plângerea prealabilă după expirarea termenului de 6 luni prevăzut de art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004 care începe să curgă de la data luării la cunoştinţă a actului, care a avut loc cel târziu în luna octombrie 2012, odată cu depunerea răspunsului la întâmpinare de către reclamantă în dosarul nr. x/2012 la data de 09.10.2012, acestui act procedural fiindu-i ataşat un extras de pe site-ul Ministerului Sănătăţii, respectiv situaţia autorizaţiilor emise în Bucureşti, prin excepţie de la criteriul demografic.

Instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală, cu interpretarea şi aplicarea eronată a normelor de drept material aplicabile.

În conformitate cu prevederile art. 7 alin. (1), (3) şi (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:

"(1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. [...]

(3) Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7). [...]

(7) Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripţie".

Prin Decizia nr. 797/2007 Curtea Constituţională a admis excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, şi a constatat că textul de lege este neconstituţional în măsura în care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplică plângerii prealabile formulate de persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept decât destinatarul actului.

Prin urmare, terţul vătămat în drepturile sau interesele sale legitime printr-un act administrativ adresat altei persoane, poate formula plângere prealabilă în termen de 6 luni de la data la care a luat cunoştinţă de act, termen, care contrar celor reţinute de instanţa de fond, a fost respectat în speţă.

Din înscrisurile depuse la dosarul cauzei, instanţa de control judiciar reţine că reclamanta a aflat de existenţa autorizaţiei contestate în urma demersurilor făcute la Ministerul Sănătăţii din data de 12.09.2013, iar plângerea prealabilă a fost înregistrată pe rolul Ministerului Sănătăţii la data de 23.11.2013, care situează conduita procesuală a reclamantei din punct de vedere temporal în interiorul termenului prevăzut de art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004.

Împrejurarea că reclamanta a ataşat răspunsului la întâmpinare din dosarul nr. x/2012 la data de 09.10.2012 un extras de pe site-ul Ministerului Sănătăţii, cu situaţia tabelară a autorizaţiilor emise în Bucureşti, prin excepţie de la criteriul demografic, nu presupune că acesta a luat cunoştinţă de conţinutul actului administrativ contestat în prezenta cauză, pentru că numai în măsura cunoaşterii acestuia se poate afirma că terţul este în măsură să poată identifica elementele de nelegalitate ale actului administrativ şi consecinţele vătămătoare drepturilor sau intereselor sale legitime, moment în raport de care începe să curgă termenul de prescripţie înlăuntrul căruia poate solicita apărarea şi protecţia lor jurisdicţională.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Faţă de cele arătate mai sus, constând că instanţa de fond a făcut o greşită aplicare a prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, fiind incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu cele ale art. 496 şi art. 497 din C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 3076 din 12 noiembrie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată, şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 noiembrie 2019.