Prescription of administrative liability for incompatibility in evaluation report annulment

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată formulată şi înregistrată la data de 7 noiembrie 2016 pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal sub nr. de Dosar x/2016, reclamantul A. a formulat contestaţie împotriva Raportului de evaluare întocmit la 18 octombrie 2016 sub nr. x din 18 octombrie 2016, comunicat la 21 octombrie 2016, solicitând anularea/constatarea nulităţii absolute a Raportului de evaluare, ca fiind nelegal.

Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 151/2017 pronunţată în data de 08 martie 2017, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, având ca obiect "conflict de interese/incompatibilitate - constatate de ANI", ca neîntemeiată.

Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei nr. 151/2017 din data de 8 martie 2017 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal recurentul-reclamant A. a formulat recurs, fără a încadra expres criticile sale în motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În susţinerea recursului, recurentul a menţionat, în esenţă, că prima instanţa a ignorat prevederile art. 39 din O.U.G. nr. 44/2008 în forma iniţial adoptată la data de 16 aprilie 2008: "(1) Procedurile desfăşurate potrivit Legii nr. 300/2004, cu modificările şi completările ulterioare, se vor finaliza potrivit prevederilor legii aplicabile ia data iniţierii acestora. Persoanele fizice şi asociaţiile familiale autorizate şi înregistrate în registrul comerţului în temeiul unor acte normative anterioare prezentei ordonanţe de urgenţă pot funcţiona în baza certificatului de înregistrare, emis de oficiul registrului comerţului de pe lângă tribunal, un an de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă. Până la împlinirea termenului de un an, persoanele prevăzute la alin. (2) vor opta pentru desfăşurarea activităţii în una dintre formele prevăzute de prezenta ordonanţă de urgenţă. Dispoziţiile cap. II se aplica în mod corespunzător. Persoanele prevăzute la alin. (2) care nu şi-au exercitat dreptul de opţiune îşi încetează activitatea şi vor fi radiate din registrul comerţului, din oficiu, fără nicio alta formalitate. Rezoluţia prin care directorul oficiului registrului comerţului de pe lângă tribunal dispune radierea se publică pe pagina de internet a Oficiului Naţional al Registrului Comerţului şi se afişează, sub formă tabelara, la sediul oficiului registrului comerţului unde s-a dispus radierea. împotriva rezoluţiei se poate formula plângere, în condiţiile art. 12, care se aplică în mod corespunzător".

Din interpretarea prevederilor legale mai sus citate, rezultă că persoanele fizice autorizate care în termen de un în de la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 44/2008, nu şi-au exercitat dreptul de opţiune pentru continuarea activităţii cu respectarea O.U.G. nr. 44/2008, vor fi radiate din oficiu, fără nicio formalitate.

Aplicând în speţa de faţă, prevederile sus citate, rezultă că A. PFA nu mai există, întrucât a fost radiată din oficiu, începând data de 17 aprilie 2009.

S-a mai susţinut că intimata a pornit procedura de evaluare urmare a sesizării din 11 decembrie 2013. Potrivit art. 26 alin. (3) teza I din Legea nr. 176/2010, "în cazul în care cauza de incompatibilitate a încetat înainte de sesizarea Agenţiei, sancţiunea disciplinară poate fi aplicată în termen de 3 ani de la încetarea cauzei de incompatibilitate", iar, în cazul său, recurentul arată că termenul de 3 ani s-a împlinit la data de 17 aprilie 2012, cel mai târziu Ia data de 24 aprilie 2013.

Se mai precizează că raportul de evaluare a fost realizat la data de 16 octombrie 2016 şi i-a fost comunicat la data de 21 octombrie 2016. La data de 17 octombrie 2016 a fost adoptata Legea nr. 182/2016 prin care se aproba şi se modifică O.U.G. nr. 44/2008. Legea nr. 182/2016 privind desfăşurarea activităţilor economice de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale şi întreprinderile familiale, care face o clarificare importantă în economia speţei de faţă, în sensul în care nu mai reţine calitatea de comerciant pentru persoana fizică autorizată. Aşadar, recurentul pretinde că la data comunicării Raportului de evaluare nr. x din 18 octombrie 2016, nu mai avea calitatea de comerciant.

În opinia recurentului, Legea nr. 176/2010 reglementează o singura sancţiune disciplinara în cazul persoanei care ocupă o funcţie de demnitate publică, şi anume eliberarea din funcţie. Din definiţia răspunderii disciplinare generale în materia funcţiei publice (art. 77 din Legea nr. 188/1999) rezultă că răspunderea disciplinară implică încălcarea legii cu vinovăţie, iar în speţă, pretinde că lipsa elementului intenţional este evidentă.

Pornind de la prezumţia de bună credinţă, mai adaugă că pe tot parcursul existentei sale, A. PFA nu a desfăşurat niciun fel de activitate economica şi nu a realizat niciun fel de venit.

La acelaşi raţionament juridic, solicită a se adăuga şi faptul ca intimata nu a produs nicio dovada în sensul la data validării sale sau imediat după acest moment secretarul Primăriei Comunei Galicea Mare în exercitarea atribuţiilor sale de serviciu nu i-a adus la cunoştinţa ca are obligaţia de a preîntâmpina orice situaţie de incompatibilitate dintre cele prevăzute de lege.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de recurentul- reclamant a formulat întâmpinare intimata-pârâtă AGENŢIA NAŢIONALĂ DE INTEGRITATE, solicitând respingerea recursului şi menţinerea, ca legală şi temeinică, a sentinţei recurate.

Susţine intimata că starea de incompatibilitate reţinută de inspectorul de integritate are susţinere în documentele transmise de instituţii publice în procedura de evaluare derulată de Agenţia Naţională de Integritate. Astfel, Oficiul Registrului Comerţului de pe lângă Tribunalul Dolj, prin adresa nr. x din 28 martie 2014, a comunicat că persoana evaluată figurează în evidenţe deţinând A. PF nr. de ordine la x/2006, în perioada 5 aprilie 2006 - 18 mai 2010 (data radierii din Registrul Comerţului potrivit art. 39 alin. (2) din O.U.G. nr. 44/2008).

Prin urmare, în mod corect a fost reţinută situaţia de incompatibilitate pentru perioada 24 iunie 2008 (data validării în funcţia de primar) 18 mai 2010 (data radierii din Registrul Comerţului potrivit art. 39 alin. (2) din O.U.G. nr. 44/2008).

Legea nr. 161 din 19 aprilie 2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare, care în Secţiunea a 4-a, Incompatibilităţi privind aleşii locali, art. 87 alin. (1) prevede că "Funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu (...) lit. g) calitatea de comerciant persoană fizică".

Recurentul-reclamant nu a respectat obligaţia ce-i revenea potrivit dispoziţiilor art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 de a demisiona din una dintre funcţiile incompatibile, continuând să deţină simultan, în perioada 24 iunie 2008 - 18 mai 2010, atât funcţia de primar al comunei Galicea Mare, judeţul Dolj cât şi calitatea de comerciant persoană fizică în cadrul A. PF, nr. de ordine la x/2006.

De asemenea, referitor la neexercitarea activităţilor economice în cadrul PFA, arată că, în mod constant în practica sa, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut că în situaţia incompatibilităţii prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 nu are nicio relevanţă dacă incompatibilul a exercitat sau nu activitatea de comerciant întrucât legiuitorul s-a referit la deţinerea calităţii de comerciant persoană fizică şi nu la exercitarea acestei calităţi. Or, din documentele depuse la dosarul cauzei rezultă foarte clar că reclamantul a deţinut simultan funcţia de primar al comunei Galicea Mare(mandatele 2008 - 2012 şi 2012 - 2016) şi în perioada 5 aprilie 2006 - 18 mai 2010, calitatea de comerciant PFA A., astfel că nu mai sunt necesare dovezi suplimentare care să probeze această situaţie de fapt.

Referitor la împlinirea termenului de trei ani pentru aplicarea sancţiunii disciplinare, intimata apreciază că susţinerile recurentului sunt doar argumente ce vizează consecinţele rămânerii definitive a raportului de evaluare contestat şi care exced obiectului analizei prezentei cauze, întrucât prin raportul de evaluare contestat s-a reţinut doar existenţa unei situaţii de incompatibilitate fără a se stabili răspunderea administrativă în persoana celui evaluat.

Totodată, arată că aceste argumente nu au fost invocate de A. şi în faţa instanţei de fond, astfel că, nefiind supuse analizei şi cenzurii instanţei de fond, solicită înlăturarea acestora, fiind inadmisibilă analizarea acestora în faza procesuală a recursului, pe de o parte, iar pe de altă parte, pentru că exced obiectului analizei prezentei cauze.

Astfel, aşa cum este configurată de Legea nr. 176/2010, competenţa materială a A.N.I. se întinde numai asupra constatării unei stări de incompatibilitate sau conflict de interese, aceasta neputând stabili şi sancţiunile care se iau ca urmare a existentei incompatibilităţii, în această etapă, a evaluării, Agenţia doar evaluează starea de fapt cu care a fost sesizată şi constată dacă persoana ce face obiectul sesizării se află sau nu în stare de conflict de interese, raportul nefăcând referire la răspundere sau la sancţiuni. Ulterior întocmirii Raportului de evaluare, acesta este comunicat autorităţilor competente în vederea eventualei aplicări a unor sancţiuni.

Aşadar, prin actul contestat nu se aplică reclamantului vreo sancţiune, ci doar se constată starea de conflict de interese, motiv pentru care aspectele referitoare la prescripţie extinctivă a răspunderii administrative nu prezintă un motiv de nulitate a raportului de evaluare, apărările întemeiate pe această instituţie juridică putând fi valorificate în procedura subsecventă întocmirii raportului, respectiv în contextul aplicării sancţiunilor reglementate de art. 25 din legea cadru.

Prin urmare, după rămânerea definitivă a raportului de evaluare, începe să curgă prescripţia răspunderii administrative, respectiv operează sancţiunile prevăzute de texte de lege menţionate anterior.

Concret, prescripţia răspunderii administrative poate fi analizată de instanţa investită cu acţiune în răspundere disciplinară şi nu de instanţa de contencios administrativ competentă a analiza temeinicia şi legalitatea raportului de evaluare întocmit de ANI prin care s-a reţinut doar existenţa unei situaţii de incompatibilitate.

Procedura de soluţionare a recursului

Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, a fost fixat termen pentru soluţionarea recursului de faţă.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496 - 499 din C. proc. civ.

Un prim motiv de nelegalitate invocat de recurent se referă la prescrierea dreptului de a constata încălcarea regimului juridic al incompatibilităţilor, invocând prevederile art. 26 alin. (3) teza I din Legea nr. 176/2010.

Verificând acest motiv de nelegalitate, ce primează din perspectiva efectelor asupra actului administrativ atacat, se constată că prin Raportul de evaluare nr. x din 18 octombrie 2016 intimata ANI a constatat că recurentul A., primar al comunei Galicea Mare, jud. Dolj a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor, întrucât în perioada exercitării mandatului de primar a deţinut şi calitatea de comerciant persoană fizică în cadrul A. PF.

Incompatibilitatea a fost reţinută pentru perioada 24 iunie 2008 (data validării în funcţia de primar) - 18 mai 2010 (data radierii din Registrul Comerţului potrivit art. 39 alin. (2) din O.U.G. nr. 44/2008), statuându-se că au fost încălcate dispoziţiile art. 87 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 potrivit cărora:

"Funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu: (...) lit. g) calitatea de comerciant persoană fizică".

În partea I a raportului de evaluare denumită "Partea descriptivă a situaţiei de fapt" se arată că, la data de 11 decembrie 2013 ANI a fost sesizată în lucrarea nr. x din 11 decembrie 2013 cu privire la faptul că reclamantul A., primarul comunei Galicea Mare, judeţul Dolj nu a respectat dispoziţiile legale privind regimul juridic al incompatibilităţilor întrucât, începând cu iunie 2008, a deţinut simultan funcţia de primar al comunei Galicea Mare şi calitatea de membru în Consiliul de Administraţie al Şcolii Gimnaziale Galicea Mare.

Aşadar, starea de incompatibilitate a fost reţinută pentru perioada 24 iunie 2008 - 18 mai 2010, cercetarea a fost începută de ANI la data sesizării - 11 decembrie 2013, iar starea de incompatibilitate a fost stabilită prin raportul emis la 18 octombrie 2016.

Relevantă pentru statuarea asupra prescrierii răspunderii pentru fapta constatată este Decizia 449/2015 a Curţii Constituţionale. În conformitate cu considerentele acestei decizii: "potrivit textului de lege criticat, activitatea de evaluare a declaraţiei de avere şi a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor se efectuează de către Agenţia Naţională de Integritate "atât pe durata exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora". Cu alte cuvinte, textul fixează un termen înlăuntrul căruia Agenţia are dreptul de a efectua evaluarea.

Astfel, aceasta are la dispoziţie un interval de timp egal cu durata mandatului alesului local, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului, în care aceasta poate efectua activităţile amintite. Aşadar, textul menţionat stabileşte numai termenul maxim în interiorul căruia Agenţia Naţională de Integritate îşi poate exercita competenţa amintită, fără a conţine vreo reglementare referitoare la prescripţia răspunderii persoanei asupra căreia a purtat evaluarea. Normele, regulile şi termenele în care răspunderea civilă (delictuală, pentru fapta proprie), penală sau administrativă (disciplinară) se prescrie, nemaiputând fi angajată, sunt reglementate de normele specifice acestor materii.

Astfel, în materie civilă, care acoperă şi sfera administrativă, se aplică termenul general de prescripţie de 3 ani, prevăzut de art. 2.517 din C. civ., sau, după caz, în funcţie de momentul săvârşirii faptei şi implicit a legii aplicabile, de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă, republicat în Buletinul Oficial al Republicii Socialiste România, Partea I, nr. 11 din 15 iulie 1960, abrogat prin Legea nr. 70/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 10 iunie 2011.

În materie penală, răspunderea pentru săvârşirea infracţiunii de conflict de interese, incriminat ca atare la art. 301 din C. pen., se prescrie în termen de 5 ani, conform art. 154 alin. (1) lit.

d) din acelaşi cod. Cu prilejul analizării legalităţii raportului de evaluare, faţă de data săvârşirii faptei cu privire la care se apreciază că ar fi de natură să atragă incompatibilitatea sau să reprezinte un conflict de interese, instanţa de contencios administrativ va verifica dacă nu s-a împlinit termenul general de prescripţie a răspunderii civile, care guvernează inclusiv raporturile de natură administrativă, în lipsa unui termen stabilit expres în legea specială sau, după caz, penale. Termenul de prescripţie a răspunderii, civilă sau penală, începe să curgă, evident, de la data săvârşirii faptei susceptibile de a fi considerată conflict de interese ori cauză de incompatibilitate.

Sub acest aspect devin relevante cele statuate în jurisprudenţa sa, mai sus arătate (paragraful 23), în sensul că Agenţia Naţională de Integritate desfăşoară exclusiv o activitate administrativă de evaluare a intereselor şi a incompatibilităţilor pentru persoanele prevăzute de lege, constând în întocmirea de rapoarte care evidenţiază fapte ori situaţii cu semnificaţie juridică, a căror finalitate conferă dreptul de sesizare a instanţelor de judecată sau, după caz, a altor autorităţi şi instituţii competente în vederea dispunerii măsurilor prevăzute de lege.

Ca atare, Agenţia Naţională de Integritate nu face altceva decât să semnaleze existenţa unor potenţiale nesocotiri ale prevederilor legale referitoare la conflictele de interese şi compatibilităţi. Ulterior revine instanţei de contencios administrativ chemată să se pronunţe asupra legalităţii raportului de evaluare, atunci când fapta nu are valenţe penale, sau celei care judecă procesului penal declanşat ca urmare a finalizării urmăririi penale cu întocmirea unui rechizitoriu ca act de învestire a instanţei şi trimitere în judecată a persoanei evaluate obligaţia de a se pronunţa, cu precădere, cu privire la intervenirea prescripţiei răspunderii.

Verificarea normelor referitoare la prescripţia răspunderii pentru fapta în discuţie va fi făcută de instanţa de judecată indiferent dacă, în virtutea prevederilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, acţionând în interiorul termenului pe care legea i-l acordă, Agenţia Naţională de Integritate a întocmit un raport de evaluare cu privire la o faptă pentru care, potrivit reglementărilor aplicabile, răspunderea nu mai putea fi angajată, fiind deja prescrisă."

Verificând aspectele relevante, potrivit deciziei de mai sus, Înalta Curte observă că fapta care a atras cazul de incompatibilitate a fost săvârşită în perioada 24 iunie 2008 - 18 mai 2010, aşa cum rezultă din menţiunile făcute de inspectorul de integritate în raportul supus prezentei acţiuni.

Totodată, din raportul de evaluare rezultă că momentul începerii activităţii de evaluare s-a situat la data de 11 decembrie 2013, iar activitatea de evaluare s-a finalizat prin emiterea raportului de evaluare emis de Inspecţia de Integritate cu nr. x.

Aspectele de mai sus, dovedesc că la data de 11 decembrie 2013, când intimata pârâtă s-a sesizat din oficiu pentru demararea procedurii de evaluare, fapta pentru care s-a reţinut cazul de incompatibilitate era prescrisă în raport de prevederile art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă, în vigoare la momentul săvârşirii faptei.

În acest context, la momentul iniţierii procedurii de evaluare în cauză şi finalizării acesteia prin emiterea raportului contestat fapta ce a generat conflictul de interese săvârşită în perioada 24 iunie 2008 - 18 mai 2010, era prescrisă.

Din această perspectivă nu pot fi reţinute apărările intimatei pârâte care a susţinut că prescripţia răspunderii disciplinare administrative operează doar după rămânerea definitivă a raportului de evaluare. Fără a combate susţinerile acesteia, Înalta Curte reaminteşte că în speţă se analizează prescrierea răspunderii materiale pentru fapta de incompatibilitate reţinute, care nu poate fi constatată după împlinirea termenului prevăzut de lege, aşa cum a statuat CCR, iar nu prescrierea aplicării sancţiunii disciplinare, care intervine, într-adevăr după rămânerea definitivă a raportului de evaluare.

În aceeaşi manieră vor fi înlăturate şi argumentele potrivit cărora acest motiv de nelegalitate nu a fost invocat la instanţa de fond. Deşi prima instanţă nu a fost sesizată cu analiza acestui aspect, totuşi Înalta Curte observă că prin intervenţia în ordinea juridică, până la soluţionarea definitivă a unui litigiu a unei decizii CCR, norma incidentă, care a beneficiat de o prezumţie de constituţionalitate ce a fost răsturnată anterior pronunţării hotărârii prin care s-a tranşat în mod definitiv soarta litigiului, trebuie interpretată în sensul antamat de instanţa constituţională, iar acest lucru constituie un motiv de nelegalitate de ordine publică ce poate fi invocat pentru prima dată în recurs.

Constatând că motivul de nelegalitate legal de prescrierea răspunderii pentru fapta de incompatibilitate este fondat şi conduce la anularea raportului de evaluare, instanţa de control judiciar nu va mai analiza şi celelalte motive de casare, care devin redundante din această perspectivă.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea 554/2004, va dispune admiterea recursului declarat de reclamantă, cu consecinţa casării hotărârii instanţei de fond. În rejudecare se va dispune admiterea acţiunii şi anularea Raportului de evaluare nr. x/18 octombrie 2016.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva Sentinţei nr. 151/2017 din 8 martie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa civilă recurată şi în rejudecare

Admite acţiunea formulată de reclamant şi anulează Raportul de evaluare nr. x din 18 octombrie 2016.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 8 noiembrie 2019.

GGC - LM