Validity of temporal distinction in urban planner certification requirements and compliance with mandatory pre-action administrative appeal procedure

Şedinţa publică din data de 4 noiembrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I.Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii

Prin cererea principală înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj la data de 8 iunie 2016, sub nr. x/2016, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul REGISTRUL URBANIŞTILOR DIN ROMÂNIA (R.U.R.): să se anuleze în parte rezultatele atestărilor şi examinărilor în urma şedinţei Comisiei de Examinare RUR din data de 09.12.2015 validate în data de 10.12.2015, respectiv din data de 23.03.2016, validate în data de 24.03.2016, în ceea ce priveşte refuzul pârâtului de a acorda reclamantului dreptul de semnătură pentru coordonarea şi elaborarea documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism pentru categoriile de simboluri: D, DzO, F6 şi G6, să se recunoască reclamantului dreptul de semnătură pentru coordonarea şi elaborarea documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism pentru categoriile de simboluri, să fie obligat paratul să reevalueze solicitarea reclamantului de acordare a dreptului de semnătură pentru coordonarea şi elaborarea documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism pentru categoriile de simboluri: D, DzO, F6 şi G6 şi să adopte o decizie obiectivă şi motivată şi să fie obligat pârâtul să emită actul administrativ de recunoaştere a dreptului de semnătură al reclamantului şi în privinţa acestor categorii de simboluri - D, DzO, F6 şi G6.

Prin cererea conexă, înregistrată la 2 septembrie 2016, sub nr. x/2016, în acelaşi cadru procesual subiectiv, s-a solicitate anularea în parte a Regulamentului 2010 privind dobândirea dreptului de semnătură pentru documentaţiile de amenajare a teritoriului şi de urbanism, aprobat prin Hotărârea nr. 101/29.07.2010 a Consiliului Superior al Registrului Urbaniştilor din România, respectiv anularea art. 4 lit. g) din acest Regulament în ceea ce priveşte menţionarea în textul actului a anului 2002 (menţiunea "pentru absolvenţii de studii universitare până în anul 2002 inclusiv).

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 29/2017 din data de 27 ianuarie 2017 Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, care a conexat cauzele, a hotarât:

- admiterea cererii conexe formulate de reclamant, anularea în parte a Regulamentului 2010 privind dobândirea dreptului de semnătură pentru documentaţiile de amenajare a teritoriului şi de urbanism, aprobat prin Hotărârea nr. 101/29.07.2010 a Consiliului Superior al Registrului Urbaniştilor din România, respectiv anularea art. 4 lit. g) din acest Regulament, în ceea ce priveşte menţionarea în textul actului a anului 2002 (menţiunea "pentru absolvenţii de studii universitare până în anul 2002 inclusiv).

- admiterea în parte a cererii principale formulate de reclamant, anularea în parte a rezultatelor atestărilor şi examinărilor în urma şedinţei Comisiei de Examinare RUR din data de 09.12.2015 validate în data de 10.12.2015, respectiv din data de 23.03.2016, validate în data de 24.03.2016, în ceea ce priveşte refuzul pârâtului de a acorda reclamantului dreptul de semnătură pentru coordonarea şi elaborarea documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism pentru categoriile de simboluri: D, DzO, şi G6; recunoaşterea dreptului reclamantului de a dobândi dreptul de semnătură pentru coordonarea şi elaborarea documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism pentru categoriile de simboluri sus indicate; obligarea paratului să reevalueze solicitarea reclamantului de acordare a dreptului de semnătură pentru coordonarea şi elaborarea documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism pentru categoriile de simboluri D, DzO, şi G6; obligarea pârâtului să emită actul administrativ de recunoaştere a dreptului de semnătură al reclamantului în privinţa acestor categorii de simboluri; respingerea cererii principale în ceea ce priveşte simbolul F6 şi a restului pretenţiilor.

3. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Registrul Urbaniştilor din România, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei şi, în rejudecare, respingerea cererii conexe ca nefondată şi a cererii principale, ca inadmisibilă, iar în subsidiar, ca nefondată.

În motivarea recursului, arată că soluţia instanţei de fond de respingere a excepţiei inadmisibilităţii cererii principale a fost pronunţată cu încălcarea prevederilor art. 35 din Regulamentul privind dobândirea dreptului de semnătură pentru documentaţiile de reamenajare a teritoriului şi de urbanism, adoptat prin Hotărârea RUR nr. 101/2010 şi a art. 193 C. proc. civ.

Art. 35 din Regulament prevede obligativitatea contestării rezultatelor evaluării în termen de 48 de ore de la afişarea acestora la Consiliul Superior al RUR, hotărârile acestuia putând fi, ulterior, atacate în justiţie.

Deşi prima instanţă a constatat că reclamantul nu a formulat contestaţie nici împotriva rezultatului evaluării sale din 9.12.2015 şi nici împotriva rezultatului evaluării următoare, din 23.03.2016, a respins totuşi excepţia, pe baza unei aplicări şi interpretări eronate a dispoziţiilor legale. Procedura de contestare prevăzută de art. 35 din Regulament se aplică în mod obligatoriu în acest caz, fiind nefondată susţinerea primei instanţe conform căreia ar fi o procedură suplimentară, facultativă. Art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu se aplică când norma specială derogă de la regula generală. Un candidat nemulţumit de rezultatul evaluării este dator să-l conteste în termen de 48 de ore, conform Regulamentului, putând ulterior formula acţiune în instanţă în termenul de 6 luni reglementat de Legea nr. 554/2004.

Împrejurarea că reclamantul a cerut reevaluarea sa în termenul de 30 de zile prevăzut de Legea nr. 554/2004 nu poate reprezenta îndeplinire a procedurii administrative prealabile în cauză, de natură a atrage admisibilitatea cererii principale, întrucât procedura prevăzută de legea generală nu este aplicabilă în speţă.

De altfel, reclamantul nu a contestat rezultatul atestării din şedinţa din 9 decembrie 2015, pe aspectul respingerii dreptului de semnătură pentru cele patru categorii de simboluri, motiv pentru care participarea sa la şedinţa de atestare din 23.03.2016 nu poate fi asimilată îndeplinirii unei proceduri administrative prealabile.

Soluţia pronunţată asupra cererii conexe, de anulare parţială a dispoziţiilor art. 4 lit. g) din Regulament, care definesc arhitectul-urbanist, este de asemenea nelegală, iar pe cale de consecinţă, nelegalitatea se reflectă şi asupra soluţiei pe fondul cererii principale.

Circumstanţele de fapt în această materie a urbanismului, gradul de complexitate al ştiinţei, necesitatea corelării legislaţiei naţionale cu cea a Uniunii Europene au determinat organizarea domeniului urbanismului din toate perspectivele, de la individualizarea acestuia ca profesie distinctă, până la impunerea unor reguli privind studiile necesare pentru ca o persoană să poată activa în domeniul amintit.

Este esenţial că în anul 2002 a apărut prima promoţie de licenţiaţi în urbanism şi amenajare teritorială, de la Facultatea de Urbanism a Universităţii de Arhitectură şi Urbanism Ion Mincu din Bucureşti. Astfel, începând cu anul 2002, urbanismul şi amenajarea teritorială este un domeniu distinct de arhitectură, de sine stătător, din perspectiva specializării.

Art. 15 din Regulament stabileşte că, în vederea dobândirii dreptului de semnătură pentru a coordona documentaţiile de amenajare a teritoriului şi de urbanism, specialiştii formaţi de facultăţile de arhitectură şi de cele din domeniile conexe urbanismului şi amenajării teritoriului, începând cu promoţia 2003 trebuie să absolve programe de masterat sau de specializare post-universitară în domeniu. Numai pentru specialiştii formaţi până la promoţia 2002 inclusiv, absolvirea unor programe de specializare post-universitare poate fi înlocuită cu dovedirea unei experienţe profesionale în domeniu de minim 6 ani.

Raportat la aceste aspecte, recurentul-pârât arată că, în primul rând, este nelegală constatarea primei instanţe potrivit căreia dispoziţiile din Regulament anulate nu ar îndeplini condiţiile de inteligibilitate şi claritate necesare oricărui act normativ, potrivit Legii nr. 24/2000.

Sentinţa este nelegală întrucât prevederea contestată este formulată clar, inteligibil şi fără echivoc. Ea trebuie analizată în contextul întregului act normativ din care face parte şi din care rezultă (a se vedea în special prevederile art. 15) că pentru simbolurile ce includ activitatea de coordonare (D, DzO şi G6) specialistul arhitect sau din domeniile conexe, care a absolvit după 2002, trebuie să fi urmat program de masterat sau de specializare post-universitară în domeniu.

Anexele la Regulament (schemele A şi C) sunt nerelevante din perspectiva analizei impuse de cadrul procesual.

Deşi instanţa de fond apreciază că prevederea contestată ar fi echivocă, în analiza sa nu ia în considerare dispoziţiile art. 15 din Regulament. Pe de altă parte, când admite cererea principală motivează că nu poate aplica art. 15 din Regulament întrucât a constatat că definiţia arhitectului-urbanist (prevederea contestată) este nelegală.

Acest raţionament este contradictoriu şi îl favorizează pe reclamant, prin omisiunea de analiză obiectivă şi completă.

În plus, este fundamental eronată constatarea potrivit căreia declararea nelegalităţii definiţiei arhitectului-urbanist, respectiv eliminarea pragului temporal (anul 2002) din art. 4 lit. g) ar face inaplicabile prevederile art. 15 din Regulament, care reglementează condiţiile în care se poate obţine atestarea dreptului de semnătură pentru subdomeniul de coordonare şi elaborare de planuri urbanistice.

Nelegală este şi constatarea primei instanţe în sensul că prevederea contestată ar fi lipsită de orice fundamentare şi, pe cale de consecinţă, lipsită de scop legitim.

Contrar celor reţinute, recurentul arată că Regulamentul din 2010 are notă de fundamentare adecvată, el neintroducând pragul temporal (anul 2002), ci preluându-l de la Regulamentul din 2006. Acelaşi prag temporal era prevăzut şi în Regulamentul din 2004. Prin urmare, nu era necesară o nouă fundamentare câtă vreme prevederea contestată a fost preluată din dispoziţiile anterioare. Chiar şi aşa, referatul de aprobare cuprinde ideile, principiile şi scopul emiterii Regulamentului din 2010, iar instanţa de fond nu a luat în considerare în mod efectiv justificarea existenţei acestui prag temporal. Această justificare ţine de schimbarea radicală a structurii de învăţământ în materia arhitecturii şi urbanismului, cel din urmă devenind domeniu distinct de studiu şi licenţiere. Concomitent cu includerea în programa de studiu a acestei specializări, s-a redus în cadrul facultăţilor de arhitectură ponderea disciplinelor referitoare la urbanism şi amenajare teritorială. Din această situaţie s-a născut necesitatea separării absolvenţilor arhitecţi raportat la pragul temporal 2002. Prin urmare, acest prag are la bază un scop legitim - asigurarea formării teoretice a competenţelor profesionale necesare asigurării exercitării activităţilor specifice urbanismului şi amenajării teritoriale, nefiind o discriminare făcută de RUR, în mod arbitrar şi cu exces de putere, ci o distincţie bazată pe o justificare obiectivă.

Astfel, este nelegală şi constatarea conform căreia prevederea contestată ar avea caracter discriminatoriu, încălcând principiul egalităţii consacrat de art. 16 din Constituţie. Aplicarea unui tratament juridic diferit pentru situaţii diferite nu reprezintă discriminare. Or, absolvenţii de arhitectură licenţiaţi până în anul 2002 şi cei licenţiaţi ulterior se află în situaţii diferite, din perspectiva specializării în domeniul urbanismului şi amenajării teritoriale.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimatul-reclamant A. solicită, în principal, anularea recursului, iar în subsidiar, respingerea acestuia, ca nefondat.

În susţinerea excepţiei nulităţii recursului, arată că niciuna dintre criticile cuprinse în cererea de recurs nu se încadrează în cazul de casare invocat, respectiv cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte critica referitoare la urmarea procedurii prealabile, normele pretins încălcate de către instanţa de fond, respectiv art. 35 din Regulamentul 2010 şi art. 193 C. proc. civ. nu sunt norme de drept material.

Criticile referitoare la greşita anulare a art. 4 din Regulamentul 2010 şi greşita recunoaştere a dreptului de semnătură al reclamantului pentru simbolurile D, DzO şi G6 sunt formulate fără a se indica normele de drept material încălcate. Explicaţia rezidă în aceea că aspectele invocate sub egida formală a motivului de casare prevăzut de ar. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu vizează nicidecum încălcarea unor norme de drept material, ci vizează analiza de temeinicie pe care instanţa de fond a efectuat-o în cauză.

Or, recursul este o cale extraordinară de atac nedevolutivă, în care se analizează exclusiv legalitatea hotărârii, nicidecum temeinicia acesteia.

Pe fondul cauzei, arată că la data de 11.01.2016 a formulat adresa (plângerea prealabilă) nr. 144/11.01.2016 (înregistrată la RUR sub nr. x/11.01.2016) prin care a reclamat că în mod nejustificat nu i s-a acordat dreptul de semnătură şi pentru celelalte simboluri solicitate. A solicitat reanalizarea dosarului de candidatură, reconsiderarea rezultatelor şi reevalarea sa. RUR a dat curs plângerii prealabile, procedând la o nouă examinare în şedinţa din 23.03.2016. Nu a avut loc o comunicare scrisă a rezultatului negativ, nici pentru prima evaluare, nici pentru reevaluare.

În cazul de faţă, legea specială nu instituie o procedură prealabilă specială, care să deroge de la procedura generală reglementată de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Art. 35 din Regulament nu se referă şi nu reglementează procedura prealabilă acţiunii în contencios administrativ, ci instituie o cale de atac administrativă, iar între cele două nu se poate pune semnul egalităţii. Alegaţiile recurentului care tind spre un asemenea rezultat sfidează ordinea juridică, încercând să deturneze instituţiile juridice de la scopul lor recunoscut de lege. Art. 35 din Regulament se referă la contestarea aspectelor privitoare la înscrierea candidaţilor, rezultatele evaluării sau desfăşurarea examenului şi nicidecum nu reglementează procedura prealabilă a unei acţiuni în contencios administrativ. Drept urmare, nu anulează dreptul unei persoane vătămate prin actul administrativ de a formula plângerea prealabilă în termen de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ contestat, drept care este instituit de art. 7 din Legea nr. 554/2004. În acelaşi sens pledează şi dispoziţiile alin. (2) al art. 35 din Regulament. Dovadă elocventă în sensul că acţiunea prin care este contestat procesul de evaluare nu este nicidecum condiţionată de contestarea rezultatelor evaluării sunt dispoziţiile art. 35 alin. (2) din Regulament, care permit atacarea în justiţie fie doar a hotărârilor de validare, fie doar a rezultatelor evaluării, fie a procedurii de examinare, fie a tuturor aspectelor împreună, în condiţiile dreptului comun. Or, aşa fiind, pretinsa condiţionare a celor două proceduri este de fapt inexistentă. De altfel, presupusa obligativitate a urmării procedurii de contestare la care se referă recurentul nu este prevăzută şi nu rezultă din nicio dispoziţie a Regulamentului.

Intimatul-reclamant, aşa cum s-a arătat anterior, a formulat plângere prealabilă la data de 11.01.2016, şi aceasta în condiţiile în care actul administrativ contestat nu i-a fost comunicat, aşa cum însuşi recurentul recunoaşte prin adresa nr. x/22.11.2016.

Cât priveşte soluţia de anulare parţială a prevederilor art. 4 lit. g) din Regulament şi soluţia consecutivă de recunoaştere a dreptului de semnătură al reclamantului pentru simbolurile D, DzO şi G6, apreciază că instanţa de fond a admis cererile sale, stabilind în mod judicios că textul normativ anterior amintit este discriminatoriu şi nelegal, încălcând dispoziţii legale superioare.

Argumentele recurentului nu pot fi reţinute întrucât, în primul rând, textul art. 4 lit. g) din Regulamentul 2010 nu îndeplineşte condiţiile de inteligibilitate şi claritate necesare oricărui act normativ, potrivit Legii nr. 24/2000. El este vădit echivoc şi redactat într-o manieră greu inteligibilă, nefiind cert care sunt condiţiile pentru dobândirea calităţii de arhitect-urbanist. Lipsa de claritate şi precizie a lăsat loc interpretării eronate şi nelegale pe care RUR a dat-o acestui articol, în situaţia reclamantului.

Dacă textul ar fi atât de clar pe cât pretinde reclamantul, nu ar fi necesar să se facă apel la art. 15 din Regulament pentru a se stabili conţinutul şi înţelesul concret al art. 4 lit. g). Obiectul examenului de accesibilitate şi previzibilitate efectuat de către instanţă nu îl reprezintă aceste alte dispoziţii din Regulament şi nici actul normativ în integralitatea lui, ci îl reprezintă art. 4 lit. g).

Chiar coroborând prevederile art. 4 lit. g) cu alte norme din Regulamentul 2010, mai exact cu anexele (unde sunt prezentate schematic cerinţele concrete pentru dobândirea dreptului de semnătură în specializarea urbanism), rezultă caracterul echivoc al dispoziţiilor art. 4 lit. g) întrucât schemele A şi C deşi reglementează acelaşi subiect ca art. 4 lit. g) din Regulament sunt în mod evident necorelate, conform schemei C dobândirea dreptului de semnătură putând avea loc şi pe calea experienţei profesionale în domeniul urbanismului, chiar pentru absolvenţii de arhitectură de după anul 2002.

În pofida susţinerilor recurentului, prima instanţă a stabilit în mod corect că, datorită împrejurării că art. 15 alin. (2) şi art. 4 lit. g) din Regulamentul 2010 reglementează acelaşi subiect, cuprinzând prevederi similare, anularea celui din urmă articol duce la lipsirea de efecte juridice a primului articol. O concluzie în sens contrar ar sfida ordinea juridică, pentru că ar face ca anularea să fie formală, iluzorie.

Art. 4 lit. g) din Regulament nu respectă nici calitatea legii garantată prin Convenţia EDO, textul normativ fiind redactat într-o asemenea manieră încât prima teză a acestuia pare să o contrazică pe cea de-a doua. Astfel, prima teză pare să introducă în mod discriminatoriu distincţia temporală a absolvenţilor ante şi post 2002 şi să interzică absolvenţilor arhitecţi care au terminat facultatea după anul 2002 posibilitatea de accede la dreptul de semnătură prin îndeplinirea condiţiei experienţei în domeniu, iar teza a doua exclude distincţia temporală şi permite alternativa între experienţa în domeniu şi absolvirea de programe post-universitare.

Distincţia temporală stabilită în art. 4 lit. g) din Regulamentul 2010 între arhitecţii care au absolvit facultatea până în anul 2002, inclusiv şi cei care au absolvit facultatea după anul 2002 nu este fundamentată obiectiv.

Recurentul susţine fals că instanţa nu a avut în vedere nota de fundamentare care ar justifica-o. Instanţa de fond a analizat nota de fundamentare şi a constatat că ea nu cuprinde nicio justificare obiectivă pentru diferenţa de tratament.

De asemenea, susţinerile recurentului potrivit cărora pragul temporal exista şi în Regulamentul din 2004 precum şi în cel din 2006 sunt false. Regulamentul din 2004 reglementa unitar situaţia tuturor absolvenţilor facultăţilor de arhitectură iar cel din 2006, deşi făcea deosebire în funcţie de anul 2002, nu excludea absolvenţilor ulteriori acestui an alternativa între experienţa în domeniu şi studiile post-universitare.

Cerinţa de legalitate a oricărui act administrativ este aceea ca actul să se bucure de o motivare care să permită terţilor să discearnă caracterul său obiectiv şi justificat de necesitate, de natură a exclude arbitrariul. Or, soluţia introdusă prin art. 4 lit. g) din Regulamentul 2010 este nelegală în primul rând pentru că este lipsită de orice motivare. Motivarea invocată de către recurent nu reiese din nicio frază a notei de fundamentare.

Aşa cum a reţinut prima instanţă, indiferent care ar fi ponderea materiilor de urbanism studiate în cadrul facultăţii de arhitectură, ceea ce interesează în prezenta cauză este că ele au condus la obţinerea aceleiaşi calificări profesionale, de arhitect. Or, toţi cei care au această calificare trebuie să aibă acces, în condiţii de egalitate, la specializările care se construiesc pe ea, aşa cum este aceea de arhitect-urbanist. Nicidecum apariţia calificării distincte de urbanist nu poate justifica împărţirea arhitecţilor în două categorii: cei care au absolvit înainte de 2002 şi cei care au absolvit după anul 2002 şi, ulterior, discriminarea unei anumite categorii.

Raportat la justificarea raportată de recurent, respectiv apariţia în anul 2002 a specializării distincte de urbanist, ar fi însemnat ca şi Regulamentele din 2004 şi 2006 să cuprindă modificarea cerinţelor alternative.

Contrar susţinerilor recurentului, criteriul temporal folosit de Regulament este pur subiectiv şi nu urmăreşte un scop legitim, ci crează diferenţe nejustificate între persoane care au aceeaşi calificare profesională.

În fine, art. 4 lit. g) din Regulament are caracter discriminatoriu, încălcând principiul egalităţii de tratament recunoscut prin art. 16 din Constituţie întrucât tratamentul diferenţiat al persoanelor aflate în situaţii similare este discriminatoriu dacă nu are o justificare obiectivă şi rezonabilă, respectiv dacă nu urmăreşte un obiectiv legitim sau dacă nu există o relaţie rezonabilă de proporţionalitate între mijloacele întrebuinţate şi obiectivul avut în vedere.

Or, în speţă, criteriul anului de absolvire a facultăţii nu este unul obiectiv, ci dimpotrivă unul extrem de subiectiv şi arbitrar, lipsit de orice justificare.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că,procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, a fost fixat termen pentru soluţionarea recursului de faţă, la data de 22.10.2019.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând recursul prin prisma criticilor invocate, Înalta Curte constată următoarele:

1. Tratând cu prioritate excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-reclamant, Înalta Curte o va respinge, constatând că motivele de recurs invocate se încadrează în cazurile de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

Astfel, un prim rând de critici formulate de recurentul-pârât de referă la nelegalitatea soluţiei primei instanţe de respingere a excepţiei inadmisibilităţii cererii principale, soluţie apreciată ca fiind pronunţată cu încălcarea prevederilor art. 35 din Regulamentul privind dobândirea dreptului de semnătură pentru documentaţiile de amenajare a teritoriului şi de urbanism aprobat prin Hotărârea RUR nr. 101/2010 şi a art. 193 C. proc. civ.

Aceste critici constituie motive de nelegalitate a hotărârii pronunţate în fond încadrabile în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.. Indicarea de către recurent exclusiv a cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu este de natură a conduce la declararea nulităţii recursului, întrucât încadrarea criticilor de nelegalitate în cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ. este o chestiune formală şi rămâne atributul instanţei învestite cu soluţionarea recursului.

Cel de-al doilea rând de critici se referă la greşita reţinere de către instanţa de fond a motivelor de nelegalitate care au condus la soluţia anulării parţiale a prevederilor art. 4 lit. g) din Regulament (anulare dispusă în cadrul cererii conexe) şi, pe cale de consecinţă, la admiterea pe fond a cererii principale referitoare la acordarea dreptului de semnătură pentru categoriile de simboluri D, DzO şi G6.

Intimatul-reclamant susţine fără temei că cererea de recurs nu ar indica normele de drept substanţial pretins greşit interpretate sau greşit aplicate de către instanţa de fond întrucât criticile recurentului se referă la fiecare dintre motivele de nelegalitate a textului normativ reţinute de instanţa de fond. Aceste critici se încadrează în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

2. Trecând la analiza motivelor de recurs, Înalta Curte se va referi mai întâi la soluţia pronunţată de instanţa de fond asupra cererii conexe, prin care s-a solicitat anularea parţială a art. 4 lit. g) din Regulamentul privind dobândirea dreptului de semnătură pentru documentaţiile de amenajare a teritoriului şi de urbanism aprobat prin Hotărârea RUR nr. 101/2010, luând în considerare că însăşi instanţa de fond a tratat prioritar cererea conexă referitoare la actul normativ şi, consecutiv, cererea principală, a cărei soartă era legată de soluţia ce urma a se pronunţa în cererea conexă.

Instanţa de fond a admis cererea conexă şi a anulat art. 4 lit. g) din Regulament în ceea ce priveşte menţionarea în textul normativ anterior invocat (prin care se defineşte noţiunea de arhitect-urbanist) a reperului temporal al anului 2002, respectiv a anulat menţiunea "pentru absolvenţii de studii universitare până în anul 2002 inclusiv".

Textul art. 4 lit. g) din Regulament are următorul conţinut:

"În sensul prezentului regulament, termenii şi expresiile următoare semnifică (...) g) arhitect-urbanist - absolventul cu titlul oficial de calificare în arhitectură, recunoscut de statele membre, cu durata studiilor de minimum 5 ani şi cu experienţă în domeniul urbanismului şi amenajării teritoriului de 6 ani, pentru absolvenţii de studii universitare până în anul 2002 inclusiv, sau care a absolvit cu diplomă un program de studii de specializare postuniversitară/de masterat cu o durată de 2 ani, cu o încărcare de minimum 120 de credite, în domeniul urbanismului şi al amenajării teritoriului; în prezentul regulament, adăugarea termenului urbanist la formaţia academică de arhitect face referire la experienţa în domeniu sau la absolvirea unor programe de specializare postuniversitară, titlul profesional fiind conferit prin atestat al Registrului Urbaniştilor din România; (...)".

Motivele de nelegalitate reţinute de instanţa de fond şi care au condus la soluţia de anulare parţială au fost: neîndeplinirea de către textul normativ a condiţiilor de inteligibilitate şi claritate cerute de art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2004; caracterul arbitar al criteriului de distincţie cu referire la anul 2002, ca an al absolvirii studiilor de către arhitecţi; caracterul echivoc şi discriminatoriu al reglementării.

Sunt fondate susţinerile recurentului-pârât, potrivit cărora textul art. 4 lit. g) din Regulament îndeplineşte cerinţele de inteligibilitate şi claritate necesare unui act normativ în conformitate cu prevederile art. 8 alin. (4) şi art. 36 alin. (1) şi (4) din Legea nr. 24/2000.

Din lecturarea textului rezultă că este arhitect-urbanist absolventul cu titlu oficial de calificare în arhitectură, cu durata studiilor de minim 5 ani şi cu experienţă în domeniul urbanismului şi amenajării teritoriului de 6 ani, cu referire la absolvenţii de arhitectură până în anul 2002 inclusiv sau absolventul cu titlu oficial de calificare în arhitectură cu durata studiilor de minim 5 ani, care a absolvit şi un program de studii de specializare postuniversitară/de masterat, cu o durată de 2 ani şi cu o încărcare de minimum 120 credite, în domeniul urbanismului şi al amenajării teritoriului.

Exprimarea conţinutului normativ nu este ideală, însă nu împiedică înţelegerea exactă a reglementării referitoare la definiţia arhitectului-urbanist, cu atât mai mult cu cât textul trebuie văzut în coroborare cu prevederile art. 15 alin. (2) şi (3) din Regulament, care normează explicit dobândirea dreptului de semnătură pentru a coordona documentaţiile de amenajare a teritoriului şi de urbanism de către specialiştii formaţi de facultăţile de arhitectură.

Ultima teză a art. 4 lit. g) explicitează ce înseamnă adăugarea termenului "urbanist" la formaţia academică de arhitect, cu trimitere implicit înţeleasă la cele două variante de obţinere a titlului (menţionate atât în art. 4 lit. g) teza anterioară cât şi în art. 15 alin. (2) şi (3) din Regulament).

Drept urmare, instanţa de fond a concluzionat nejustificat asupra lipsei de inteligibilitate şi claritate a textului normativ.

Este adevărat că în anexa la Regulament, schema C pentru dobândirea dreptului de semnătură, care se referă la arhitecţii ce au absolvit ulterior anului 2002, este necorelată cu art. 4 lit. g) şi art. 15 din Regulament, fiind, probabil, o reminiscenţă a formei anterioare a Regulamentului (din 2006). În cuprinsul schemei se arată că atestarea dreptului de semnătură se obţine pe ambele căi, respectiv, fie experienţă, fie cursuri de specializare postuniversitară.

Însă, această necorelare nu poate conduce la anularea parţială a textului normativ din art. 4 lit. g) întrucât soluţia legislativă este cuprinsă în partea dispozitivă a actului normativ, anexele Regulamentului care cuprind scheme tehnice trebuind să urmeze soluţia legislativă impusă prin fondul reglementării, iar nu viceversa.

În concluzie, contrar argumentelor instanţei de fond, Înalta Curte constată că textul at. 4 lit. g) este redactat cu suficientă precizie pentru a se identifica în mod clar sensul reglementării, sens care rezultă fără dubiu şi din conţinutul art. 15 alin. (2) şi (3) din aceluiaşi act normativ.

Nici cel de-al doilea motiv de nulitate reţinut, referitor la criteriul arbitrar, subiectiv, de distincţie între cele două categorii de absolvenţi ai facultăţilor de arhitectură, respectiv absolvenţi până în anul 2002, inclusiv şi absolvenţi după anul 2002, nu a fost apreciat cu o corectă interpretare şi aplicare a cadrului normativ.

Instanţa de fond a arătat că introducerea criteriului temporal încalcă principiul egalităţii de tratament, în esenţă, pentru că lipseşte orice fundamentare a distincţiei şi pentru că, odată dobândită calificarea profesională de arhitect, toate persoanele care o au ar trebui să aibă acces, în mod egal, la specializările care pornesc de la această calificare de bază.

Înalta Curte constată că acest criteriu temporal de distincţie între cele două categorii de absolvenţi ai facultăţilor de arhitectură are o justificare obiectivă, rezultată din evoluţia sistemului de studii universitare şi postuniversitare în domeniul arhitecturii şi în domeniul urbanismului şi amenajării teritoriului. Recurentul-pârât a arătat că odată cu apariţia primei generaţii de urbanişti licenţiaţi în anul 2002 au avut loc şi schimbări ale structurii de învăţământ, care au vizat domeniul arhitecturii şi pe cel al urbanismului şi amenajării teritoriale. Astfel, cel din urmă domeniu a devenit unul distinct faţă de arhitectură, iar disciplinele referitoare la urbanism studiate în cadrul specializării arhitectură au rămas cu caracter predilect informativ, de natură a răspunde interrelaţionării între domenii şi înţelegerii unor noţiuni generale de urbanism de către viitorii arhitecţi, fără ca acestea să aibă caracter formativ, cum este în cazul specializării urbanism.

Instanţa de fond a apreciat că dobândirea calificării profesionale de arhitect, indiferent de anul absolvirii, ar trebui să permită titularilor accesul egal la specializarea în profesia de arhitect-urbanist şi că argumentele pârâtului ar fi subiective, apte să producă un efect de discriminare.

Înalta Curte nu subscrie acestor argumente, câtă vreme reperul temporal utilizat are justificarea anterior enunţată, ce îndeplineşte cerinţele de obiectivitate şi scop legitim.

În cauză nu s-au adus argumente şi probe care să dovedească că distincţia făcută de către autoritatea administrativă îndrituită cu atributul de legiferare secundară în domeniu ar avea caracter arbitrar. Dimpotrivă, susţinerile instanţei de fond (care trimite la caracterul variabil al disciplinelor de studiu, frecvenţele cursurilor şi inaptitudinea ponderii materiilor de a asigura reale competenţe) sunt subiective.

Cât priveşte justificarea utilizării criteriului temporal de diferenţiere între cele două categorii de absolvenţi, lipsa unor consideraţii detaliate în cadrul referatului de aprobare care a stat la baza emiterii Regulamentului privitoare la necesitatea distincţiei, de asemenea este apreciată de Înalta Curte ca incapabilă să conducă la anularea textului normativ câtă vreme fundamentarea criteriului de distincţie a fost indicată în cauză şi este apreciată ca răspunzând imperativului unui scop legitim: protecţia interesului general al societăţii cu privire la buna desfăşurare a activităţii în domeniul urbanismului şi amenajării teritoriului.

În fine, ultimul motiv de nulitate reţinut, şi anume caracterul discriminatoriu al criteriului temporal se impune a fi înlăturat întrucât dispoziţiile atacate nu instituie o discriminare, ci stabilesc soluţii diferite pentru situaţii diferite, adică un tratament juridic diferit, justificat obiectiv, pentru situaţii diferite. Cât priveşte principiul proporţionalităţii, o nerespectare a acestuia nici nu a fost invocată.

Pentru toate aceste motive, Înalta Curte constată că, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se impune reformarea soluţiei pronunţate de instanţa de fond asupra cererii conexe, motiv pentru care, admiţând recursul, va casa sentinţa şi, rejudecând, va respinge cererea conexă, ca neîntemeiată.

3. Cât priveşte cererea principală, primul motiv de recurs s-a referit la greşita respingere a excepţiei inadmisibilităţii cererii, excepţie invocată de pârât în faţa primei instanţe, pe temeiul neurmării de către intimatul-reclamant a procedurii prealabile.

Înalta Curte constată că acest motiv de recurs este fondat, instanţa de fond stabilind printr-o greşită interpretate şi aplicare a prevederilor art. 35 din Regulament, a art. 7 din Legea nr. 554/2004 şi a art. 193 C. proc. civ. că reclamantul a urmat procedura adminsitrativă prealabilă, înaintea sesizării instanţei de contencios administrativ cu acţiunea în anularea rezultatelor atestării dreptului de semnătură din 9.12.2015, validate în 10.12.2015, respectiv din 23.03.2016, validate la 24.03.2016.

Aşa cum însuşi intimatul-reclamant a arătat pe parcursul judecăţii şi a recunoscut explicit în cadrul răspunsului la interogatoriu, nu a urmat procedura de contestare a rezultatelor evaluării prevăzută de art. 35 alin. (1) din Regulament nici împotriva rezultatelor validate la 10.12.2015 şi nici împotriva rezultatelor validate la 24.03.2016.

Intimatul-reclamant susţine că art. 35 din Regulament nu prevede cu caracter obligatoriu formularea contestaţiei la rezultatele evaluării şi că, dimpotrivă, din conţinutul art. 35 alin. (2) din Regulament ar rezulta că hotărârea Consiliului Superior al RUR, de validare a rezultatelor evaluării, poate fi contestată în contencios administrativ în condiţiile Legii nr. 554/2004, cu adresarea plângerii prealabile în 30 de zile de la comunicarea actului administrativ.

Înalta Curte constată că art. 35 alin. (1) din Regulament stabileşte o cale de atac administrativă - contestaţia în termen de 48 de ore de la anunţarea rezultatelor examenului, care se depune la Consiliul Superior al RUR, şi care poate privi: înscrierea candidaţilor, rezultatele evaluărilor sau desfăşurarea examenului, iar intimatul-reclamant nu a urmat această cale administrativă de atac specială, deşi rezultatul evaluării a fost cel care l-a nemulţumit.

Deci, reclamantul nu a urmat procedura administrativă prealabilă, stabilită de actul normativ aplicabil.

Într-o argumentare subsidiară, este de remarcat că, deşi recurentul-pârât nu se referă în mod expres în susţinerea excepţiei inadmisibilităţii cererii principale şi la neurmarea procedurii prealabile conform Legii nr. 554/2004, nu excede cadrului procesual obiectiv din recurs să se stabilească dacă procedura prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004 a fost urmată, câtă vreme construcţia apărărilor intimatului-reclamant este în sensul că a urmat această procedură, în conformitate cu art. 35 alin. (2) din Regulament.

Din acest punct de vedere, Înalta Curte constată că intimatul-reclamant nu a adresat nici plângere prealabilă, conform Legii nr. 554/2004, întrucât în ianuarie 2016 nu a solicitat revocarea rezultatului examinării din 9.12.2015, ci o reevaluare, pe care RUR a încuviinţat-o şi la care a procedat în şedinţa de atestare din 24.03.2016.

Or, nici împotriva rezultatului primei evaluări şi nici împotriva rezultatului celei de-a doua evaluări intimatul-reclamant nu a adresat nici contestaţia prevăzută de art. 35 alin. (1) şi nici plângerea prealabilă împotriva hotărârilor RUR de validare a rezultatelor evaluării, în condiţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, pe care o consideră aplicabilă.

Pe baza acestor considerente, Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii cu aplicarea greşită a normelor de drept procesual prevăzute de art. 193 alin. (1) C. proc. civ., motiv pentru care, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pc. 5 C. proc. civ., se impune casarea sentinţei recurate şi în privinţa soluţiei date cererii principale şi, în rejudecare, respingerea acesteia, ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul - reclamant A..

Admite recursul formulat de pârâtul Registrul Urbaniştilor din România împotriva sentinţei civile nr. 29/2017 din 27 ianuarie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa civilă recurată şi rejudecând:

Respinge, ca nefondată, cererea conexă având ca obiect anularea în parte a Regulamentului 2010 privind dobândirea dreptului de semnătură pentru documentaţiile de amenajare a teritoriului şi de urbanism, aprobat prin Hotărârea nr. 101/29.07.2010 a Consiliului Superior al Registrului Urbaniştilor din România.

Respinge, ca inadmisibilă, cererea principală.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 4 noiembrie 2019.