Admissibility of incidental appeal targeting judicial reasoning; sufficiency of motivation for individual administrative act suspending execution

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, suspendarea executării art. 1 şi art. 2 din H.G. nr. 565 din 8 august 2019 privind rechemarea şi numirea unui consul general, până la pronunţarea instanţei de fond în Dosarul nr. x/2019.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 463 din 18 septembrie 2019, a respins cererea de suspendare formulată de reclamant, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei au declarat recurs principal reclamantul A. şi recurs incident pârâtul Guvernul României.

3.1. Reclamantul a solicitat casarea, în parte, a acesteia, în sensul constatării unei pagube iminente derivate din executarea actului administrativ atacat şi, pe fondul cauzei, admiterea cererii de suspendare.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susţinut faptul că în mod greşit prima instanţă a considerat că nu este îndeplinită condiţia existenţei unei pagube iminente, în condiţiile în care posibilitatea dezorganizării votului din diasporă este reală, deoarece:

- consulii nominalizaţi în actul aflat discuţie nu se pot întâlni pentru a-şi preda/prelua mandatul;

- continuitatea prevăzută în hotărârea de guvern este doar formală: împrejurarea că noul consul face parte din corpul consular nu îi conferă acces la corespondenţa clasificată dintre Consulatul de la Milano şi Ambasada României de la Roma; noul consul nu cunoaşte parteneriatele încheiate cu primarii din localităţile italiene unde s-au deschis noi secţii de votare şi nici nu îi cunoaşte pe şefii de secţii de votare desemnaţi pentru coordonarea procesului electoral;

- în preajma alegerilor nu se schimbă nici regulile votului şi nici nu se creează situaţii de risc prin vid de putere, după cum impun dispoziţiile art. 89 din Constituţie.

În ceea ce priveşte prejudiciul material suferit, recurentul arată faptul că rechemarea din funcţie reprezintă, în realitate, concedierea sa, întrucât este angajat cu contract individual de muncă, pe perioadă determinată, respectiv pe durata misiunii permanente în străinătate. Mai precis, a fost angajat, iniţial, la Ministerul pentru întreprinderi Mici şi Mijlocii, Comerţ, Turism şi Profesii Liberale (pe perioada celor două mandate de 4 ani cât a fost consul economic) şi, ulterior, la Ministerul Afacerilor Externe (cât a fost consul general). Pe acest aspect, recurentul menţionează că, în materia obligaţiilor civile, regula este repararea prejudiciului în natură, iar excepţia o reprezintă acordarea de despăgubiri.

În fine, recurentul mai susţine faptul că prima instanţă nu a arătat motivele pentru care nu a ţinut seama de afectarea imaginii sale publice, deşi aceasta este de natură să-i producă prejudicii materiale.

3.2. În cadrul recursului incident împotriva considerentelor sentinţei anterior arătate, pârâtul Guvernul României a arătat ca în mod eronat prima instanţă a reţinut existenţa cazului bine justificat.

În motivarea căii de atac, întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susţinut faptul că judecătorul fondului nu a apreciat corect normele de tehnică legislativă incidente în speţă, ceea ce a condus la aplicarea greşită a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

În concret, hotărârea de guvern a cărei suspendare se solicită este un act administrativ unilateral cu caracter individual şi, prin urmare, nu este necesar ca nota de fundamentare care o însoţeşte să conţină secţiunile prevăzute de art. 31 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Motivarea oportunităţii luării măsurii rechemării reclamantului este suficientă şi concludentă, fiind circumscrisă în mod rezonabil marjei de apreciere recunoscută autorităţii pârâte în materia numirii/rechemării unui consul general. În Nota de fundamentare, ca instrument cerut de lege ce însoţeşte actul contestat, se regăseşte justificarea aplicării măsurii rechemării reclamantului din calitatea de consul general. Totodată, motivele de drept care fundamentează soluţia adoptată sunt precizate în preambulul Hotărârii de Guvern aflate în discuţie.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Recurentul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare la recursul părţii adverse în care a invocat excepţia nulităţii acestuia pentru lipsa timbrajului. În acelaşi timp, partea a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru argumentele prezentate la dosar.

4.2. Recurentul-reclamant A. a depus concluzii scrise, în care a invocat excepţia inadmisibilităţii recursului incident. De asemenea, partea a solicitat, în subsidiar, respingerea recursului, ca neîntemeiat, pentru argumentele prezentate la dosar.

5. Soluţia instanţei de recurs

5.1. Referitor la excepţia inadmisibilităţii recursului incident

Recurentul-reclamant a arătat faptul că recursul incident este inadmisibil, deoarece nu tinde la schimbarea soluţiei primei instanţe, mai ales că partea adversă nu a căzut în pretenţii, acţiunea pendinte fiind respinsă în totalitate. Ca atare, se urmăreşte doar înlăturarea anumitor considerente din sentinţă. Or, critica la considerente poate fi formulată exclusiv pe calea apelului principal şi nu a acelui incident.

Înalta Curte va respinge excepţia invocată de recurentul-reclamant.

Obiectul recursului incident îl constituie considerentele din sentinţa atacată care au condus instanţa de fond la concluzia că Nota de fundamentare la H.G. nr. 565/2019 nu cuprinde nicio nominalizare a raţiunilor pentru care s-a procedat la încetarea misiunii reclamantului, iar simpla indicare a unor texte de lege (art. 108 din Constituţie, Legea nr. 269/2003 şi Legea nr. 62/2019) nu satisface principiul motivării actului administrativ; ca atare, reclamantul a aprobat existenţa unor împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ contestat. Aceste considerente se regăsesc la fila x par. 8 şi urm, respectiv fila x par. 2 - 4 din sentinţă.

Art. 461 alin. (2) C. proc. civ. reglementează partea din hotărâre care poate fi atacată şi stabileşte următoarele:

"(1) Calea de atac se îndreaptă împotriva soluţiei cuprinse în dispozitivul hotărârii.

(2) Cu toate acestea, în cazul în care calea de atac vizează numai considerentele hotărârii prin care s-au dat dezlegări unor probleme de drept ce nu au legătură cu judecata acelui proces sau care sunt greşite ori cuprind constatări de fapt ce prejudiciază partea, instanţa, admiţând calea de atac, va înlătura acele considerente şi le va înlocui cu propriile considerente, menţinând soluţia cuprinsă în dispozitivul hotărârii atacate."

Pentru soluţionarea excepţiei analizate, prezintă relevanţă alin. (2) al articolului anterior enunţat care consacră dreptul părţii nemulţumite de considerentele hotărârii judecătoreşti să formuleze o cale de atac împotriva acestora. Cu alte cuvinte, partea care are câştig de cauză are posibilitatea de a ataca considerentele prin care au fost înlăturate o parte din argumentele invocate în cauză.

De asemenea, prezintă relevanţă şi prevederile art. 472 alin. (1) C. proc. civ. în care se statuează faptul că: "Intimatul este în drept, după împlinirea termenului de apel, să formuleze apel în scris, în cadrul procesului în care se judecă apelul făcut de partea potrivnică, printr-o cerere proprie care să tindă la schimbarea hotărârii primei instanţe." (aceste dispoziţii se aplică în mod corespunzător şi în privinţa recursului incident, după cum impun prevederile art. 491 alin. (1) C. proc. civ.)

Aşadar, se observă că dispoziţia normativă mai sus citată menţionează faptul că recursul incident se referă la schimbarea hotărârii primei instanţe, iar nu la schimbarea dispozitivului acestei hotărâri, după cum se susţine de către recurentul-reclamant în motivarea excepţiei inadmisibilităţii. În măsura în care considerentele sunt înlăturate, hotărârea judecătorească este schimbată. Altfel spus, prin schimbarea hotărârii nu se înţelege doar schimbarea soluţiei din dispozitiv, ci şi schimbarea/înlăturarea considerentelor sentinţei, ele fiind parte a hotărârii.

5.2. Referitor la recursurile promovate în cauză

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor prezentate în cele două memorii de recurs, subsumate motivului de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a apărărilor expuse în întâmpinare, în notele scrise, a cadrului normativ aplicabil şi a probatoriului administrat, Înalta Curte reţine următoarele:

În temeiul dispoziţiilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, recurentul-reclamant a solicitat suspendarea executării art. 1 şi art. 2 din H.G. nr. 565/2019 prin care s-a dispus:

"(1) Domnul A. se recheamă din calitatea de Consul General, şef al Consulatului General al României la Milano, Republica Italiană.

(2) Domnul A. îşi va încheia misiunea în termen de cel mult 90 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei hotărâri."

Prima instanţă a respins cererea de suspendare, întrucât reclamantul nu a probat îndeplinirea condiţiei pagubei iminente.

Înalta Curte apreciază că soluţia pronunţată este legală, însă se impune schimbarea parţială a considerentelor avute în vedere de judecătorul fondului cauzei.

Conform art. 14 din Legea contenciosului administrativ, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.

După cum se cunoaşte, suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.

Mai este de observat că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.

Pe de altă parte, se impune a fi făcută precizarea, realizată şi de către prima instanţă, că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă). De aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.

De altfel, în cadrul activităţii de organizare a executării şi de executare în concret a legii, autorităţile publice emit acte juridice cu scopul de a modifica ordinea juridică existentă, folosind prerogative de putere publică, iar actele administrative se adresează persoanelor fizice sau juridice, care au obligaţia punerii lor în executare.

Cert este că trebuie asigurat un echilibru în procesul executării din oficiu a actelor administrative, precum şi anumite garanţii de echitate pentru cetăţeni, întrucât activităţile administrative nu pot fi discreţionare în ceea ce priveşte alegerea formelor de executare.

În altă ordine de idei, din lecturarea dispoziţiei normative anterior citate, rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiţii: existenţa unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile prin care se solicită autorităţii publice revocarea actului administrativ, prezenţa unui caz bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.

Aşadar, o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În mod indiscutabil, H.G. nr. 565/2019, în raport de obiectul de reglementare şi de destinatarul său, este un act administrativ unilateral cu caracter individual.

Recurentul-reclamant a formulat plângere prealabilă şi, ulterior, s-a adresat instanţei cu cererea de chemare în judecată având ca obiect anularea H.G. nr. 565/2019, aceasta formând obiectul Dosarului nr. x/2019 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a, de contencios administrativ şi fiscal.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

Prima instanţă a apreciat că este îndeplinită această condiţie, întrucât H.G. nr. 565/2019 nu este motivată în fapt şi în drept, opinie care nu este împărtăşită de instanţa de control judiciar.

Pe acest aspect, Înalta Curte reţine că, într-adevăr, un act administrativ este motivat atunci când el enunţă motivele de fapt şi de drept pentru care autorul său îl consideră justificat.

Motivarea reprezintă o condiţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ. Altfel spus, motivarea este o condiţie de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului. Aşadar, motivarea este o formalitate substanţială a cărei absenţă sau insuficienţă antrenează invaliditatea actului.

Motivarea urmăreşte o dublă finalitate: îndeplineşte o funcţie de transparenţă a procedurilor administrative în profitul cetăţenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat şi permite autorităţii judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia. Din această cauză, motivarea trebuie să expună într-un mod clar şi neechivoc raţionamentele instituţiei care a emis actul. De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat.

O motivare insuficientă sau greşită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui.

În cauza de faţă, la o analiză în aparenţă a actul administrativ a cărei suspendare se solicită, Înalta Curte reţine că acesta este motivat în mod corespunzător. Astfel, temeiurile de drept care au fundamentat măsura administrativă adoptată au fost nominalizate în preambulul hotărârii de guvern aflate în discuţie. În plus de aceasta, trebuie avute în vedere şi normele care reglementează activitatea consulară, norme indicate în Nota de fundamentare a acestei Hotărâri de Guvern (aflată la dosar fond): Legea nr. 269/2003 privind Statutul Corpului Diplomatic şi Consular al României, cu modificările şi completările ulterioare, cât şi Legea nr. 62/2019 privind activitatea consulară. De menţionat faptul că Nota de fundamentare face corp comun cu Hotărârea de Guvern, iar temeiurile de fapt se regăsesc în cuprinsul acesteia: "pentru desfăşurarea în condiţii normale a activităţii Consulatului General al României la Milano, Republica Italiană, precum şi pentru reprezentarea corespunzătoare a intereselor româneşti în cadrul circumscripţiei consulare (...)."

Contrar celor menţionate de primă instanţă, fiind vorba despre un act administrativ unilateral cu caracter individual, nu este necesar ca instrumentul de prezentare şi motivare ce însoţeşte un asemenea act să conţină secţiunile prevăzute de art. 31 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

În raport de cadrul normativ aplicabil acestei categorii de personal, se poate concluziona în sensul că oportunitatea numirii şi, corelativ, a rechemării trebuie să fie apreciată de autoritatea publică căreia îi revine competenţa legală de numire în funcţie, în scopul şi limitele prevăzute de lege; în speţa de faţă, numirea/rechemarea consulului general se face de către Guvern, la propunerea Ministrului Afacerilor Externe.

Este de observat faptul că măsura rechemării recurentului-reclamant a fost dispusă printr-un act administrativ având aceeaşi formă şi forţa juridică cu actul administrativ prin care acesta fusese numit în calitatea de consul general.

În consecinţă, instanţa de control judiciar apreciază că H.G. nr. 565/2019 este motivată în mod corespunzător, iar măsura administrativă dispusă prin intermediul său se încadrează în marja de apreciere de care dispune autoritatea publică emitentă. Aşa fiind, nu există împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii acestui act administrativ.

Prin urmare, criticile prezentate în cadrul recursului incident promovat de recurentul-pârât sunt fondate.

Conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din legea în discuţie, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Aşadar, paguba iminentă presupune o anumită urgenţă pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.

Putem aprecia că există urgenţă atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă şi imediată unui interes public, situaţiei reclamantului sau intereselor pe care acesta înţelege să le apere.

Revine judecătorului de contencios administrativ, investit cu soluţionarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant, dacă efectele actului aflat în discuţie sunt de natură să justifice urgenţa. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătoreşti ce urmează a se pronunţa cu privire la cererea de anulare a actului.

În speţa de faţă, Înalta Curte apreciază că este corectă concluzia primei instanţe, în sensul că nu este îndeplinită condiţia prevenirii pagubei iminente, impusă de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, în raport de considerentele prezentate în cuprinsul sentinţei recurate.

Într-adevăr, reclamantul-reclamant nu a probat iminenţa producerii unui prejudiciu material în patrimoniul său susceptibil să determine suspendarea actului administrativ contestat.

Partea susţine că rechemarea din funcţie este o măsură sancţionatorie, de concediere, care îi afectează cariera diplomatică şi reputaţia. Prin urmare, măsura în discuţie îi generează un prejudiciu material viitor şi previzibil. Instanţa de control judiciar apreciază că opinia recurentului este nefondată, deoarece nu se poate considera că prin rechemarea din calitatea de consul general se aduce atingere dreptului la muncă, inclusiv în componenta sa materială. Pe acest aspect, trebuie evidenţiat faptul că, la momentul accederii în această calitate, persoana în cauză este supusă reglementarilor conţinute în Statutul Corpului Diplomatic şi Consular al României. Membrii acestui Corp sunt, în principal, diplomaţii de carieră şi au un statut specific, conferit de atribuţiile şi răspunderile ce le revin pentru înfăptuirea politicii externe a României, potrivit prevederilor legale. Aşadar, este întemeiată apărarea recurentului-pârât în sensul că rechemarea din calitatea de consul general este o caracteristică a acestei categorii pe care persoana în cauză şi-o asumă la momentul în care accede în funcţie; ca atare, aflându-se într-o astfel de situaţie, nu se poate pretinde vătămarea în dreptul de natură să determine necesitatea suspendării efectelor actului administrativ litigios.

În motivarea îndeplinirii condiţiei analizate, recurentul-reclamant invocă faptul că, prin punerea în executare a actului administrativ contestat, în sensul rechemării sale din calitatea de Consul General, se produce dezorganizare la nivelul Consulatului General al României la Milano, mai ales în contextul desfăşurării alegerilor pentru Preşedintele României.

Înalta Curte nu poate primi această susţinere, în condiţiile în care buna funcţionare a activităţii la Consulatul General al României la Milano a fost asigurată prin numirea unui nou consul general, prin art. 3 din hotărârea criticată, care va asigura continuitatea activităţii la nivelul instituţiei, inclusiv în ceea ce priveşte organizarea alegerilor ce urmează a se desfăşura.

Aserţiunile recurentului-reclamant în sensul că noul consul general ar putea întâmpina dificultăţi la preluarea mandatului nu pot fi primite, în condiţiile în care dreptul de apreciere asupra competenţei profesionale revine Guvernului, la propunerea Ministrului Afacerilor Externe.

În consecinţă, criticile prezentate în cadrul memoriului de recurs promovat de recurentul-reclamant, subsumate motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sunt nefondate. Însă, critica prezentată în recursul incident este fondată.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepţia inadmisibilităţii recursul incident, va respinge recursul formulat de reclamant, ca nefondat; totodată, instanţa va admite recursul incident formulat de pârât şi va înlătura considerentele din sentinţa atacată în ceea ce priveşte existenţa cazului bine justificat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia inadmisibilităţii recursului incident.

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva Sentinţei civile nr. 463 din 18 septembrie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Admite recursul incident formulat de pârâtul Guvernul României împotriva considerentelor aceleiaşi sentinţe.

Înlătură considerentele din sentinţa atacată în ceea ce priveşte existenţa cazului bine justificat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 31 octombrie 2019.

GGC - LM