Mayor's incompatibility finding annulled; school council membership invalid without local authority designation

Şedinţa publică din data de 31 octombrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/18.03.2016, prin care s-a reţinut starea de incompatibilitate între funcţia de primar al comunei Breasta şi cea de membru în Consiliul de administraţie al Şcolii Gimnaziale Breasta, în perioada 15.01.2013-26.06.2014.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 265 din 10 iunie 2016, a respins acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul, întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea cererii de recurs a arătat că instanţa nu a stabilit în concret, raportat la circumstanţele particulare ale cauzei, dacă prin activităţile efectiv desfăşurate de reclamant, în calitate de membru în consiliul de administraţie al şcolii, au fost afectate valorile protejate prin dispoziţiile legale, ci a reţinut incompatibilitatea printr-un filtru strict formal apreciind că legea nu condiţionează incompatibilitatea de exerciţiul concret al funcţiilor cumulate.

Recurentul a invocat Deciziile Curţii Constituţionale nr: 739/17.12.2014, 396/2013, 734/2014 şi 2/2015 potrivit cărora existenţa sau inexistenţa stării de incompatibilitate se face in concreto, raportat la elementele specifice fiecărei speţe, instanţa având îndatorirea de a stabili consecinţele reale ale activităţilor desfăşurate de persoana evaluată asupra valorilor protejate prin dispoziţiile legale incidente. Fără posibilitatea exercitării unui control judecătoresc deplin asupra elementelor de fapt şi de drept ale speţei, garanţia respectării drepturilor constituţionale dispare, deoarece activitatea autorităţii judiciare s-ar limita strict la constatarea unei stări de fapt privind cumulul de funcţii. Din această perspectivă, instanţa de fond nu a considerat necesară analiza activităţilor concrete prestate de reclamant, ceea ce reprezintă o consecinţă a aplicării greşite a legii.

A mai susţinut recurentul că prin sentinţă s-au respins, fără motivare, toate argumentele potrivit cărora singura distincţie dintre calitatea de primar şi cea de reprezentant al acestuia o constituie numai identitatea fizică a acestora. Prin art. I pct. 21 al O.U.G. nr. 49/2014 legiuitorul a urmărit şi a realizat îndreptarea incoerenţei legislative din art. 96 din Legea 1/2011, în sensul înlăturării din zona incompatibilităţilor a cumulului de funcţii de primar şi de membru în consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ preuniversitar confirmând teza conform căreia instituţia reprezentării subsumează o voinţă unică - a persoanei reprezentate, în numele şi pe seama căreia acţionează reprezentantul. Instanţa fondului a ignorat incidenţa prevederilor legale privind reprezentarea/mandatul. Simplul fapt că în perioada de referinţă legea a "tăcut" (în sensul că nu era menţionat expres primarul) nu înseamnă că judecătorul soluţiona un raport juridic dedus judecăţii potrivit competenţelor sale, în scopul aplicării dreptului în spiritul legii, cu atât mai mult cu cât omisiunea legislativă era evidentă, un raţionament de bun simţ fiind suficient pentru a constata că, de fapt, în abstract, între primar şi reprezentantul primarului nu exista nicio diferenţă din punctul de vedere al voinţei, ca element al actului juridic civil.

Singurul raţionament reţinut de instanţă cu privire la această apărare a fost acela că "aceste aspecte nu sunt în măsură să înlăture răspunderea primarului". Instanţa a evitat să facă interpretarea dispoziţiilor legale incidente în speţă, deşi potrivit art. 9 alin. (3) din noul C. civ. interpretarea legii de către instanţă se face numai în scopul aplicării ei în cazul dedus judecăţii.

4. Apărarea intimatei pârâte

Intimata pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat susţinând, în esenţă, că simpla deţinere a două calităţi prevăzute de lege este suficientă pentru a fi generată o stare de incompatibilitate, fără a fi nevoie de îndeplinirea altor condiţii, în acest sens fiind şi jurisprudenţa instanţei supreme.

Forma art. 96 alin. (2) din Legea 1/2011 menţionată de recurent este în vigoare începând cu iunie 2014, or perioada în care a fost constatată starea de incompatibilitate este 15.01.2013-26.06.2014.

Recurentul a formulat răspuns la întâmpinare prin care a solicitat admiterea recursului pentru motivele expuse în cererea de recurs.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivului de recurs invocat, a susţinerilor din întâmpinare şi a prevederilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat, faţă de următoarele considerente:

Prin raportul de evaluare nr. x/18.03.2016 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate s-a constatat starea de incompatibilitate în care s-a aflat reclamantul în perioada 15.01.2013-26.06.2014, decurgând din încălcarea art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea 161/2003 şi constând în deţinerea cumulată a calităţii de membru în Consiliul de Administraţie al Şcolii Gimnaziale Breasta şi a mandatului de ales local - primarul comunei Breasta.

Instanţa de fond a respins acţiunea reţinând că rezultă din decizia nr. 9/15.01.2013 a Directorului Şcolii Gimnaziale Breasta faptul că în componenţa consiliului de administraţie al unităţii de învăţământ gimnazial a fost desemnat, pentru anul şcolar 2012-2013, reclamantul A., în calitate de reprezentant al primăriei; de asemenea, pentru anul şcolar 2013-2014, a fost desemnat reclamantul în aceeaşi calitate, prin decizia 119/07.10.2013 a Directorului Şcolii Gimnaziale Breasta. Pentru anul şcolar 2014-2015 a fost desemnată o altă persoană, prin decizia 130/07.11.2014, dar începând cu data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014, astfel cum se reţine în cuprinsul raportului de evaluare, prin prevederile art. I pct. 21 din O.U.G. nr. 49/2014, ce modifică art. 96 din Legea 1/2011, se permite desemnarea în cadrul consiliului de administraţie al unităţii de învăţământ, a primarului sau a unui reprezentant al primarului.

În considerentele sentinţei recurate se mai reţine că, deşi reclamantul susţine că nu a avut cunoştinţă despre faptul desemnării sale în cadrul consiliului de administraţie al unităţii de învăţământ preuniversitar, la dosar a fost depusă copia procesului-verbal al şedinţei consiliului de administraţie din data de 11.03.2013, din care rezultă prezenţa sa la şedinţa din acea dată.

De asemenea, instanţa a menţionat că în perioada reţinută de inspectorul de integritate erau aplicabile dispoziţiile Ordinului nr. 4925/2005 ce impuneau, prin art. 8, desemnarea reprezentantului primarului, de către primar, iar prin art. 10 impuneau directorului unităţii de învăţământ convocarea scrisă, cu respectarea termenului de 48 ore până la începerea şedinţei, a membrilor consiliului de administraţie (dispoziţii ulterior preluate în Ordinul 4619/2014 privind aprobarea metodologiei de organizare şi funcţionare a consiliilor de administraţie, în cadrul unităţilor de învăţământ preuniversitar).

Simpla coexistenţă a funcţiei de primar sau viceprimar cu funcţiile şi calităţile enumerate expres în art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea 161/2003, printre care şi aceea de membru al consiliului de administraţie la instituţiile publice, conduce la încălcarea regimului incompatibilităţilor, fără a fi condiţionată respectiva incompatibilitate de exerciţiul concret al acestora.

În condiţiile în care pe întreg intervalul pentru care este reţinută starea de incompatibilitate (15.01.2013-26.06.2014) art. 96 din Legea 1/2011 a rămas neschimbat, iar legiuitorul nu a nuanţat aplicarea normelor art. I pct. 21 din O.U.G. nr. 49/2014 pentru situaţii juridice născute anterior, dar ale căror efecte juridice nenăscute pot fi guvernate de un act normativ ulterior ce înlătură practic, interdicţia de cumul de funcţii/calităţi şi care permite primarului să intre în componenţa consiliului de administraţie al unei unităţi de învăţământ preuniversitar, reclamantul nu poate pretinde să-i fie analizată conduita prin raportare la norme viitoare, inexistente în perioada supusă evaluării, care prevăd posibilitatea includerii în consiliul de administraţie nu numai a reprezentantului primarului, ci şi a primarului.

Înalta Curte constată că soluţia de respingere a acţiunii prin care reclamantul a solicitat anularea raportului de evaluare a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în condiţiile în care nu există un act administrativ al autorităţii publice locale prin care reclamantul să fi fost desemnat, în calitate de reprezentant al acelei autorităţi publice, ca membru în consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ preuniversitar - Şcoala Gimnazială Breasta.

Potrivit art. 87 alin 1 lit. d) din Legea nr. 161/2003, funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie ori cenzor sau orice funcţie de conducere ori de execuţie la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile autonome de interes naţional sau local, la companiile şi societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice.

Conform art. 96 alin. (1) şi (2) lit. b) din Legea 1/2011, în forma în vigoare pe întreg intervalul de timp în care este constatată starea de incompatibilitate a reclamantului (15.01.2013-26.06.2014), unităţile de învăţământ preuniversitar cu personalitate juridică sunt conduse de consiliile de administraţie, de directori şi directori adjuncţi, iar în cazul în care consiliul de administraţie este format din 9 membri, dintre aceştia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanţi ai consiliului local şi 2 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul şi directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă.

Instanţa de fond a reţinut că la dosar au fost depuse deciziile Directorului Şcolii Gimnaziale Breasta nr: 9/15.01.2013 şi 119/07.10.2013, din care rezultă faptul că în componenţa consiliului de administraţie al unităţii de învăţământ gimnazial a fost desemnat, pentru anii şcolari 2012-2013 şi 2013-2014, reclamantul A., în calitate de reprezentant al primăriei.

Înalta Curte constată că în preambulul celor două decizii este menţionat, printre alte reglementări care au stat la baza emiterii deciziilor, Ordinul nr. 4925/2005 al ministrului educaţiei şi cercetării, prin care a fost aprobat Regulamentul de organizare şi funcţionare a unităţilor de învăţământ preuniversitar, respectiv art. 19 lit. d), conform căruia în realizarea funcţiei de conducere, directorul are următoarele atribuţii: d) emite decizii şi note de serviciu care vizează realizarea obiectivelor politicii educaţionale şi de dezvoltare instituţională.

Aceste dispoziţii, dar şi celelalte prevederi ale ordinului în discuţie şi ale Legii 1/2011 menţionate, de asemenea, ca temei al emiterii celor două decizii, nu reglementează printre atribuţiile directorului unei unităţi de învăţământ preuniversitar pe aceea de desemnare ca membru în consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ a reprezentantului unei autorităţi publice locale.

Nu se poate considera că, în realizarea obiectivelor politicii educaţionale şi de dezvoltare instituţională, directorul şcolii poate emite decizii prin care să stabilească cine să reprezinte primarul şi consiliul local în consiliul de administraţie al şcolii, fiind evident că desemnarea ca membru în consiliul de administraţie al şcolii a unei persoane, în calitate de reprezentant al unei autorităţi publice locale, nu se poate face decât printr-un act emis de autoritatea pe care persoana respectivă urmează să o reprezinte în consiliul de administraţie.

De altfel, prima instanţă a făcut referire în considerentele sentinţei la dispoziţiile Ordinului nr. 4925/2005 ce impuneau, arată instanţa, prin art. 8, desemnarea reprezentantului primarului, de către primar, dar nu a dat eficienţă juridică acestei reglementări apreciind că deciziile emise de Directorul Şcolii Gimnaziale Breasta, anterior amintite, fac dovada desemnării reclamantului în consiliul de administraţie al şcolii.

Un alt argument reţinut de prima instanţă se referă la procesul-verbal din 11.03.2013 al şedinţei Consiliului de Administraţie al Şcolii Gimnaziale Breasta, din care rezultă prezenţa reclamantului la şedinţa de la acea dată, acesta semnând respectivul proces-verbal.

Înalta Curte constată că, într-adevăr, în procesul-verbal depus în copie la dosarul de fond se menţionează prezenţa reclamantului la această şedinţă a consiliului de administraţie, semnând acest înscris la rubrica "membri". Instanţa de control judiciar apreciază însă, că acest fapt nu este de natură să justifice reţinerea stării de incompatibilitate a reclamantului, din moment ce nu este îndeplinită condiţia legală pentru existenţa acestei incompatibilităţi, şi anume aceea de deţinere a calităţii de membru în consiliul de administraţie al şcolii, concomitent cu funcţia de primar. În consecinţă, simpla participare a primarului la şedinţa consiliului de administraţie al şcolii nu atestă calitatea lui de membru al acestui consiliu, atât timp cât nu a fost desemnat ca reprezentant printr-un act administrativ al autorităţii publice locale despre care se susţine în raportul de evaluare că este reprezentată de reclamant. Deţinerea calităţii de membru în consiliul de administraţie al şcolii, ca reprezentant al autorităţii publice locale, rezultă din actul administrativ de desemnare în această calitate de către respectiva autoritate, astfel că în lipsa acestui act administrativ nu este îndeplinită condiţia cerută de lege pentru existenţa stării de incompatibilitate reglementate de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea 161/2003.

Având în vedere aceste argumente nu se mai impune analizarea susţinerilor părţilor referitoare la modificarea art. 96 din Legea 1/2011, prin O.U.G. nr. 49/2014, respectiv dacă aceasta era sau nu aplicabilă reclamantului, în raport cu perioada supusă evaluării. Examinarea acestor susţineri era necesară în ipoteza în care din probatoriul administrat rezulta că reclamantul a fost desemnat în calitate de reprezentant al primarului ca membru în consiliul de administraţie al şcolii. Cum deciziile Directorului Şcolii Gimnaziale Breasta, depuse la dosar, nu fac dovada acestei desemnări câtă vreme directorul şcolii nu avea o asemenea atribuţie nici potrivit legii educaţiei naţionale şi nici potrivit Regulamentului de organizare şi funcţionare a unităţilor de învăţământ preuniversitar, raportul de evaluare întocmit de Agenţia Naţionala de Integritate, prin care se constată starea de incompatibilitate a reclamantului constând în încălcarea disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea 161/2003 este lovit de nulitate.

Fată de aceste considerente, se reţine că sentinţa a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, rejudecând, va admite acţiunea şi va anula Raportul de evaluare nr. x/18.03.2016 emis de Agenţia Naţională de Integritate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de A. împotriva sentinţei nr. 265 din 10 iunie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând:

Admite acţiunea.

Anulează Raportul de evaluare nr. x/18.03.2016 emis de Agenţia Naţională de Integritate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 31 octombrie 2019.