Taxpayer Wins Suspension of Tax Recovery Order Citing Doubtful Legality and Imminent Harm

Şedinţa publică din data de 30 octombrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 29 martie 2018, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Compania Naţională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, a solicitat suspendarea executării Dispoziţiei obligatorii nr. 104115 din 21.03.2017, emisă de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anularea actului administrativ, ce face obiectul dosarului nr. x/2018, aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 3955 din 05 octombrie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile necompetenţei materiale, a autorităţii de lucru judecat provizorii şi inadmisibilităţii, a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta Compania Naţională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, ca neîntemeiată şi a respins cererea reclamantei de acordare a cheltuielilor de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 3955 din 05 octombrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta Compania Naţională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A., întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în principal, rejudecarea cauzei şi admiterea cererii de suspendare, iar în subsidiar, trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe.

În motivarea recursului, reclamanta a susţinut că hotărârea atacată a fost pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor art. 2 lit. ş) şi t), art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, apreciind că, în cauză sunt îndeplinite cerinţele cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă, astfel încât cererea de suspendare a executării actului administrativ fiscal este întemeiată.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, reclamanta a arătat că, deşi prin Decizia nr. 81/P/06.11.2017, emisă de intimatul-pârât Ministerul Finanţelor Publice, s-au revocat parţial măsurile din Dispoziţia obligatorie nr. 104115 din 21.03.2017, măsura nr. 4 a fost menţinută, astfel încât reclamanta trebuie să o ducă la îndeplinire, sub sancţiunea aplicării unei amenzi contravenţionale, conform art. 24 şi art. 25 din O.U.G. nr. 94/2011. În baza acestor texte de lege pot fi sancţionate atât persoanele care fac parte din conducerea societăţii, cât şi persoana juridică, ceea ce ar produce o perturbare gravă a activităţii societăţii.

Referitor la cazul bine justificat, reclamanta a arătat că Dispoziţia obligatorie iniţială, emisă sub nr. x/07.06.2016, a fost desfiinţată prin Decizia nr. 11/P/06.03.2017, dispunându-se, totodată, emiterea unei noi dispoziţii. În acest context a fost emisă Dispoziţia obligatorie nr. 104115 din 21.03.2017, a cărei suspendare se solicită în prezenta cauză.

Ulterior, Decizia nr. 11/P/06.03.2017 a fost anulată de către Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 5140/12.12.2017, pronunţată în dosarul nr. x/2017, împrejurare care, susţine recurenta, este de natură a afecta prezumţia de legalitate a Dispoziţiei obligatorii nr. 104115 din 21.03.2017. În cauză este aplicabil principiul anulării actului subsecvent, ca urmare a anulării actului principal, principiu ale cărui efecte se răsfrâng şi asupra cererii de suspendare a executării actului administrativ fiscal.

De asemenea, recurenta-reclamantă a invocat soluţiile pronunţate de Tribunalul Ilfov în dosarele nr. x/2016 şi nr. y/2016, prin care au fost anulate procesele-verbale de sancţionare contravenţională a reclamantei nr. x/29.12.2015 şi nr. y/29.12.2015.

O altă împrejurare de natură a crea o îndoială serioasă asupra legalităţii Dispoziţiei obligatorii nr. 104115 din 21.03.2017 o reprezintă anularea parţială a acestei dispoziţii, pe cale administrativă, prin Decizia nr. 81/P/06.11.2017, emisă de autoritatea administrativă ierarhic superioară.

Totodată, recurenta-reclamantă a arătat că sunt îndeplinite şi condiţiile privitoare la vremelnicia măsurii suspendării executării actului administrativ fiscal şi la neformularea unor cereri de suspendare succesive identice.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 22 aprilie 2019, intimatul-pârât Ministerul Finanţelor Publice a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susţinând că reclamanta nu a dovedit existenţa cazului bine justificat şi a pagubei iminente, conform art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, sentinţa civilă nr. 5140/12.12.2017, pronunţată în dosarul nr. x/2017 de către Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, nu are caracter definitiv, astfel încât nu poate constitui dovada unui caz bine justificat. Mai mult, arată intimatul-reclamant, prin această hotărâre a fost respins, ca inadmisibil, capătul de cerere privitor la anularea Dispoziţiei obligatorii nr. 102117/07.06.2016, astfel încât instanţa de judecată nu s-a pronunţat asupra legalităţii acestei dispoziţii şi a raportului de inspecţie fiscală care a stat la baza emiterii sale.

Intimatul-pârât a apreciat că instanţa de fond a reţinut, în mod corect, împrejurarea că actul administrativ fiscal a cărui suspendare se solicită în cauză a fost supus controlului ierarhic administrativ, prin intermediul Deciziei nr. 81/2017, care a menţinut măsura nr. 4 din dispoziţie, consolidând, astfel, aparenţa de legalitate a actului administrativ în discuţie.

În ceea ce priveşte soluţiile pronunţate de Tribunalul Ilfov cu privire la sancţiunile contravenţionale aplicate reclamantei, anularea proceselor-verbale nu influenţează aparenţa de legalitate a Dispoziţiei obligatorii nr. 104115 din 21.03.2017, întrucât procesele-verbale priveau celelalte măsuri din cuprinsul dispoziţiei, care nu fac obiectul prezentei cauze.

Referitor la cerinţa pagubei iminente, intimatul-pârât a susţinut că reclamanta nu a făcut dovada îndeplinirii acestei condiţii, prezentând doar simple afirmaţii şi prezumţii.

4.2. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 02 mai 2019, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susţinând că reclamanta nu a dovedit existenţa cazului bine justificat şi a pagubei iminente, conform art. 14 din Legea nr. 554/2004 şi reluând, în esenţă, apărările formulate în faţa instanţei de fond.

Astfel, din perspectiva condiţiei cazului bine justificat, intimata-pârâtă a susţinut că argumentele reclamantei nu pot crea o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ fiscal, motivele de nelegalitate invocate necesitând o analiză aprofundată a situaţiei de fapt şi de drept, ceea ce echivalează cu prejudicierea fondului.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, intimata-pârâtă a susţinut că reclamanta nu a făcut dovada unui prejudiciu material viitor şi previzibil, pe care l-ar putea suferi în cazul în care nu ar fi admisă cererea de suspendare a executării actului administrativ fiscal.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Compania Naţională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A. este fondat, pentru următoarele considerente:

Criticile formulate de recurenta-reclamantă cu privire la greşita interpretare de către instanţa de fond a prevederilor art. 14, coroborate cu art. 15 din Legea nr. 554/2004 sunt întemeiate, în cauză fiind îndeplinite, cumulativ, cerinţele legale necesare admiterii cererii de suspendare a executării actului administrativ.

Reclamanta Compania Naţională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, prin care a solicitat suspendarea executării Dispoziţiei obligatorii nr. 104115 din 21.03.2017, emisă de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.", iar potrivit art. 15 alin. (1) din aceeaşi lege:

"Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14 şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat.(...)".

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantei (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

În cauză, contrar opiniei primei instanţe, Înalta Curte apreciază că există elemente care conturează îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, argumentele reclamantei privitoare la efectele anulării, pe cale judiciară, a actului administrativ fiscal care a stat la baza emiterii Dispoziţiei obligatorii nr. 104115 din 21.03.2017, reprezentând o împrejurare de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii dispoziţiei.

Înalta Curte va avea în vedere faptul că dispoziţia a cărei suspendare se solicită în prezenta cauză, a fost emisă în temeiul Deciziei Ministerului Finanţelor Publice nr. 11/P/06.03.2017, prin care s-a dispus desfiinţarea Dispoziţiei obligatorii nr. 102117/2016 şi emiterea de către Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili a unei noi decizii obligatorii, prin care temeiul de drept pentru dispunerea eventualelor măsuri să fie indicat în conformitate cu cerinţele impuse de lege şi, totodată, să fie concretizat în motivul de fapt.

Decizia nr. 11/P/06.03.2017, emisă de intimatul-pârât Ministerul Finanţelor Publice, a fost desfiinţată prin sentinţa civilă nr. 5140/12.12.2017, pronunţată în dosarul nr. x/2017 de către Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, fiind, astfel, anulat actul administrativ fiscal care a constituit temeiul emiterii Dispoziţiei obligatorii nr. 104115 din 21.03.2017, ce face obiectul prezentei cauze. Chiar dacă această sentinţă nu are caracter definitiv (împotriva sa fiind exercitată calea de atac a recursului de către pârâţi), soluţia pronunţată constituie un criteriu în verificarea cazului bine justificat, întrucât generează îndoieli serioase şi rezonabile cu privire la legalitatea actului administrativ dedus judecăţii.

Înalta Curte va avea în vedere jurisprudenţa europeană în materie, respectiv cauza T-184/01 R, IMS Health Inc. şi Comisia CE, prin care s-a reţinut că cerinţa cazului bine justificat este îndeplinită atunci când se relevă existenţa "cel puţin a unei dispute serioase cu privire la corectitudinea fundamentului legal al deciziei atacate", iar în cauza de faţă a fost invocat un motiv de nelegalitate a dispoziţiei obligatorii referitor la emiterea acesteia în temeiul unui act administrativ fiscal, afectat, la rândul său, de vicii de legalitate. Prezumţia de legalitate a dispoziţiei obligatorii, ca act juridic subsecvent Deciziei nr. 11/P/06.03.2017, este îndoielnică în cazul în care actul principal a fost anulat de instanţa de contencios administrativ (chiar dacă doar într-o primă fază procesuală), fiind înlăturată măsura referitoare la emiterea unei noi dispoziţii obligatorii, iar anularea produce efecte retroactive, de la data emiterii actului anulat.

Apărările formulate de intimaţii-pârâţi cu privire la valabilitatea Dispoziţiei obligatorii nr. 102117/2016 şi a Raportului de inspecţie fiscală nr. x/02.06.2016 vor fi înlăturate, întrucât, deşi Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca inadmisibilă, cererea de anulare a acestei dispoziţii, soluţia nu se reflectă în planul examinării prezumţiei de legalitate a Dispoziţiei obligatorii nr. 104115/21.03.2017, întrucât această din urmă dispoziţie a fost emisă în baza Deciziei nr. 11/P/06.03.2017, care a fost anulată de instanţa de judecată, iar nu în temeiul Dispoziţiei obligatorii nr. 102117/2016 şi a raportului de inspecţie fiscală premergător.

Referitor la cea de a doua condiţie prevăzută de lege, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Înalta Curte constată că cererea de suspendare a executării Dispoziţiei obligatorii nr. 104115/21.03.2017 priveşte măsura nr. 4 din acest act (măsurile de la pct. 1-3 fiind desfiinţate în procedura administrativă, prin Decizia nr. 81/P/06.11.2017), prin care reclamanta este obligată să identifice persoanele răspunzătoare pentru nerespectarea regulilor privind execuţia bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 2013, cu privire la depăşirea câştigului mediu lunar pe salariat (RON/persoană) influenţat de bonificaţiile şi bonusurile în RON şi sau în natură şi să recupereze de la aceste persoane sumele acordate nelegal în cuantum de 2.857.125 RON, reprezentând bonusuri acordate nejustificat.

Raportat la obligaţia stabilită în sarcina reclamantei prin măsura a cărei suspendare se solicită, Înalta Curte apreciază, contrar celor reţinute de instanţa de fond, că prin caracterul amplu al verificărilor impuse de organul de control, punerea în executare a actului administrativ atacat, anterior exercitării controlului de legalitate de către instanţa de judecată, ar perturba grav activitatea reclamantei, obligând la demararea unor proceduri de ordin administrativ şi/sau judiciar, cu costuri materiale şi de resurse umane considerabile. Pe de altă parte, prin nepunerea în executare a măsurilor dispuse de pârâtă, reclamanta se supune riscului aplicării unor sancţiuni contravenţionale, conform art. 24 raportat la art. 25 din O.U.G. nr. 94/2011, constând în amenzi într-un cuantum considerabil.

Totodată, Înalta Curte va respinge argumentele intimaţilor-pârâţi privitoare la argumentarea echivocă şi ipotetică a prejudiciului, reţinând că prezumarea unor consecinţe viitoare produse de actul administrativ fiscal contestat asupra activităţii reclamantei, nu echivalează cu o susţinere ipotetică, lipsită de suport probator, raportată la o pagubă viitoare şi incertă, ci se înscrie în activitatea de analizare a caracterului previzibil al prejudiciului, astfel cum dispun dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauză au fost dovedite atât condiţia cazului bine justificat, cât şi condiţia iminenţei pagubei, astfel încât sentinţa recurată este nelegală, fiind pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor art. 14 şi art. 2 lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004, aspect de natură a atrage casarea hotărârii de fond şi reformarea soluţiei primei instanţe.

Pentru considerentele expuse, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta Compania Naţională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A., va casa sentinţa atacată şi, în rejudecare, va admite cererea de suspendare formulată de reclamanta Compania Naţională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A., dispunând suspendarea executării Dispoziţiei obligatorii nr. 104115 din 21.03.2017, emisă de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anularea actului administrativ, ce face obiectul dosarului nr. x/2018

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Compania Naţională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A. împotriva sentinţei civile nr. 3955 din 05 octombrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Admite cererea de suspendare formulată de reclamanta Compania Naţională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili.

Dispune suspendarea executării Dispoziţiei obligatorii nr. 104115 din 21.03.2017, emisă de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anularea actului administrativ, ce face obiectul dosarului nr. x/2018, aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 30 octombrie 2019.