Eligibility of advance payment for services in EU-funded projects: irrelevance of payment date versus reimbursement request date and absence of budgetary prejudice

Şedinţa publică din data de 30 octombrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 30 iulie 2013, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Ministerul Economiei, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, a solicitat:

- anularea Deciziei nr. 57 din 09.07.2013, emisă de pârât, prin care a fost respinsă contestaţia formulată împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 15.05.2013;

- suspendarea executării debitului contestat, reprezentând cuantumul creanţei bugetare în valoare de 41.650 RON, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

1.2. Prin încheierea din 06 noiembrie 2013, instanţa de fond a dispus rectificarea citativului şi citarea în cauză, în calitate de reclamant, a Departamentului pentru Întreprinderi Mici şi Mijlocii, Mediu de Afaceri şi Turism.

1.3. Prin încheierea din 15 ianuarie 2014, instanţa de fond a respins cererea de suspendare a executării actului administrativ contestat, ca neîntemeiată.

1.4. Prin încheierea din 09 aprilie 2014, a fost respinsă, ca inadmisibilă, cererea de chemare în garanţie formulată de reclamantul Departamentul pentru Întreprinderi Mici şi Mijlocii, Mediu de Afaceri şi Turism împotriva Societăţii A. S.R.L., înregistrată la dosarul cauzei la data de 15 ianuarie 2014.

Totodată, prima instanţă a dispus suspendarea judecării cauzei, până la soluţionarea recursului declarat de reclamant împotriva soluţiei de respingere a cererii de chemare în garanţie, ca inadmisibilă.

1.5. Cauza a fost repusă pe rol prin încheierea din data de 24 octombrie 2016, având în vedere că, prin decizia civilă nr. 1053 din 05 aprilie 2016, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul Departamentul pentru Întreprinderi Mici şi Mijlocii, Mediu de Afaceri şi Turism împotriva încheierii din 09 aprilie 2014, prin care a fost respinsă, ca inadmisibilă, cererea de chemare în garanţie formulată împotriva Societăţii A. S.R.L.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 3290 din 31 octombrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantul Departamentul pentru Întreprinderi Mici şi Mijlocii, Mediu de Afaceri şi Turism, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice şi a anulat Decizia de soluţionare a contestaţiei nr. 57/09.07.2013, precum şi Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/15.05.2013, cu consecinţa înlăturării obligaţiei de plată a creanţei bugetare stabilită în sarcina reclamantului.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 3290 din 31 octombrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene (în prezent Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice), întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului, pârâtul a arătat că neregula reţinută prin procesul-verbal sancţionator a constat în achitarea, de către reclamant, a preţului integral al contractului nr. x/29.10.2010, în avans, fără ca serviciul contractat să fi fost prestat integral. Deşi instanţa de fond a constatat că nu erau îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 52 alin. (7) din Legea nr. 500/2002, pentru efectuarea de către reclamant a plăţii în avans, în mod contradictoriu a apreciat că au fost respectate dispoziţiile art. 52 alin. (5) şi (6) din acelaşi act normativ.

Recurentul-pârât a criticat argumentul primei instanţe, referitor la momentul la care se apreciază caracterul eligibil al cheltuielii, recurentul apreciind că acesta se raportează la data realizării cheltuielilor neeligibile şi nu la data depunerii cererii de rambursare.

A arătat pârâtul că, potrivit art. 6 din contractul de finanţare, cheltuielile efectuate de beneficiar sunt eligibile conform condiţiilor stabilite de H.G. nr. 759/2007. În raport de prevederile art. 2 alin. (1) din această hotărâre de guvern, ordinea de efectuare a operaţiunilor în perioada contractuală este următoarea: prestarea serviciilor, recepţia, facturarea, plata, iar în cauză această ordine nu a fost respectată, mai exact s-a procedat la o prestare şi recepţie parţială, urmată de facturarea şi plata integrală a preţului contractual, recepţia serviciilor fiind realizată după expirarea perioadei contractuale.

Recurentul-pârât a susţinut că instanţa de fond a reţinut în mod eronat inexistenţa unei nereguli şi a prejudiciului, contrar prevederilor art. 8 alin. (12) şi (13) din contractul de finanţare, ale art. 2 alin. (1) lit. c) şi d) din H.G. nr. 759/2007 şi ale art. 2.7 din Regulamentului CE 1083/2006, întrucât existenţa prejudiciul rezultă din neeligibilitatea cheltuielilor efectuate.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant Departamentul pentru Întreprinderi Mici şi Mijlocii, Mediu de Afaceri şi Turism (în prezent Ministerul pentru Mediul de Afaceri, Comerţ şi Antreprenoriat) nu a depus întâmpinare la dosarul instanţei de recurs.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice este nefondat, pentru următoarele considerente:

Chestiunea de drept supusă analizei în speţă priveşte încadrarea în noţiunea de "neregulă", în sensul art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, a faptei reţinute în sarcina reclamantului de către autoritatea de control, constând în achitarea preţului integral al contractului de prestări servicii nr. x/29.10.2010, în avans, fără ca serviciul contractat să fi fost prestat integral la data plăţii.

Pentru a stabili caracterul eligibil/neeligibil al sumei menţionate, trebuie avute în vedere atât obligaţiile contractuale, cât şi dispoziţiile legale incidente, precum şi definiţia noţiunii de neregulă, care, potrivit art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, constă în orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit.

Potrivit art. 6 din Contractul de finanţare nr. x/08.04.2009: "Cheltuielile efectuate de Beneficiar sunt eligibile conform condiţiilor stabilite prin Hotărârea Guvernului nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor prin programele operaţionale, cu modificările şi completările ulterioare şi prin Ordinul ministrului internelor şi reformei administrative nr. 453/2008 şi al ministrului economiei şi finanţelor nr. 1407/2008 privind aprobarea cheltuielilor eligibile pentru PO DCA".

Dispoziţiile art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007 enumeră condiţiile ce trebuie îndeplinite cumulativ ca o cheltuială efectuată de beneficiari, în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale, să fie considerată eligibilă, respectiv:

a) să fie efectiv plătită de către beneficiar, între 1 ianuarie 2007 şi 31 decembrie 2015, dacă autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru şi în numele acesteia, nu decide altfel prin contractul de finanţare/decizia/ordinul de finanţare;

b) să fie însoţită de facturi, în conformitate cu prevederile legislaţiei naţionale, sau de alte documente contabile cu valoare probatorie, echivalentă facturilor, pe baza cărora cheltuielile să poată fi auditate şi identificate;

c) să fie în conformitate cu prevederile deciziei/ordinului de finanţare sau ale contractului de finanţare, încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru şi în numele acesteia, pentru aprobarea operaţiunii, cu respectarea art. 54 alin. (5) şi art. 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1.083/2006;

d) să fie conformă cu prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare.

Prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/15.05.2013, s-a concluzionat în sensul că efectuarea voluntară a plăţii integrale a contractului încalcă prevederile art. 52 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 500/2002 şi cele ale art. 2 alin. (1) lit. c) şi d) din H.G. nr. 759/2007.

Astfel, recurentul-pârât a susţinut, prin raportare la data efectuării cheltuielii, că reclamanta nu a respectat condiţiile menţionate la lit. c) şi d) ale art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007, având în vedere că serviciul de audit contractat cu Societatea A. S.R.L. nu era prestat integral, fiind realizată doar o recepţie parţială, iar recepţia finală a fost realizată ulterior achitării preţului contractual. Însă, reţine Înalta Curte, această situaţie nu este de natură a conduce la concluzia caracterului neeligibil al cheltuielii, în condiţiile în care, la data depunerii cererii de rambursare, serviciul de audit fusese prestat integral, fiind realizată recepţia finală a serviciului de audit contractat.

Sunt neîntemeiate criticile pârâtului privitoare la momentul la care se apreciază caracterul eligibil sau neeligibil al cheltuielii solicitate la rambursare, instanţa de fond reţinând în mod corect că acest moment coincide cu depunerea cererii de rambursare, iar pârâtul nu a indicat vreo dispoziţie legală sau contractuală contrară. Înalta Curte va avea în vedere dispoziţiile art. 52 alin. (5) din Legea nr. 500/2002, potrivit cărora instrumentele de plată trebuie să fie însoţite de documente justificative care să certifice, printre altele, recepţia bunurilor şi executarea serviciilor, textul de lege prevăzând, aşadar, condiţia ca, la data depunerii cererii de rambursare, iar nu la data efectuării cheltuielii, să fi fost finalizată recepţia bunurilor/serviciilor ce face obiectul finanţării.

Înalta Curte reţine că, la data depunerii cererii de rambursare nr. x/995.951/31.01.2011, astfel cum a fost modificată prin cererea nr. x/02.03.2011, intimatul-reclamant a prezentat Procesul-verbal de predare primire nr. x/10.01.2011, prin care auditorul Societatea A. S.R.L. a predat beneficiarului raportul de audit final . Aşadar, obligaţiile contractuale ale auditorului erau îndeplinite în totalitate la data la care beneficiarul a solicitat rambursarea cheltuielilor de la autoritatea finanţatoare, serviciul fiind prestat şi preţul contractual achitat, conform prevederilor art. 52 alin. (5) din Legea nr. 500/2002.

Este reală susţinerea pârâtului în sensul că, în cuprinsul contractului de finanţare nu există prevederi care să permită efectuarea de plăţi în avans, după cum, de altfel, a reţinut şi instanţa de fond, inclusiv prin raportare la condiţiile prevăzute de art. 52 alin. (7) din Legea nr. 500/2002, dar aceste argumente nu au relevanţă în raport de momentul la care se apreciază caracterul eligibil al plăţii, respectiv data depunerii cererii de rambursare, moment la care erau îndeplinite toate condiţiile prevăzute de H.G. nr. 759/2007, fiind respectate prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare.

Chiar şi în ipoteza în care s-ar aprecia că momentul la care se stabileşte caracterul eligibil al cheltuielii este cel al plăţii, nu cel al formulării cererii de rambursare, Înalta Curte reţine că neregula invocată de recurentul-pârât are un caracter pur formal, în lipsa oricărui element de natură a demonstra existenţa unui prejudiciu sau potenţialitatea unui prejudiciu la adresa bugetului donator, astfel încât măsura aplicării corecţiei financiare apare ca fiind excesivă şi nerezonabilă. De altfel, în cuprinsul motivelor de recurs, pârâtul a susţinut ideea prejudiciului doar prin raportare la calificarea faptei reţinută în sarcina reclamantului ca reprezentând neregulă, fără a indica, concret, consecinţele de ordin financiar generate sau care ar putea fi generate de plata în avans a preţului serviciului de audit.

Aceste considerente sunt aplicabile, mutatis mutandis, şi în ceea ce priveşte argumentul pârâtului privind recepţionarea serviciilor după expirarea perioadei contractuale, respectiv în data de 10.01.2011 (contractul de finanţare prevăzând ca dată limită de predare a raportului de audit data de 07.01.2011), atât timp cât pârâtul nu a dovedit producerea vreunui prejudiciu ca urmare a predării raportului cu o întârziere de trei zile.

În concluzie, cheltuiala efectuată de intimatul-reclamant nu poate fi considerată neeligibilă, atât timp cât plata preţului contractual, chiar şi în avans, s-a dovedit a fi fost efectuată în scopul realizării proiectului, serviciul de audit fiind prestat şi recepţionat integral de către beneficiar, neputând fi decelat un prejudiciu determinat de plata anterioară recepţionării serviciului ori de întârzierea cu câteva zile a predării raportului de audit. Nefiind îndeplinite condiţiile cumulative prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, concluzia instanţei de fond, în sensul nelegalităţii actelor administrative atacate, este corectă, motive pentru care instanţa de control judiciar va menţine soluţia de anulare a deciziei şi procesului-verbal contestate.

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice împotriva sentinţei civile nr. 3290 din 31 octombrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 30 octombrie 2019.