Application of 2011 emergency decree to EU fund irregularities and financial corrections: non-retroactivity and proportionality under EU law

Şedinţa publică din data de 29 octombrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin acţiunea în contencios-administrativ înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj la data de 07.01.2016, reclamanta Universitatea de Medicină şi Farmacie "Iuliu Haţieganu", în contradictoriu cu pârâta Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane" - Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice, a solicitat instanţei:

- în principal, anularea Deciziei OIPOSDRU - MECŞ nr. OI/1029/ES din data de 26.06.2015, prin care s-a respins contestaţia nr. 01/5111/SJCSN/26.05.2015 pe care a formulat-o împotriva Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul Obiectivului Convergenţă nr. OI/3238/SJCSN/07.04.2015, încheiată de pârâta Direcţia OIPOSDRU -MECŞ, prin care s-a stabilit existenţa unei creanţe bugetare rezultate din aplicarea corecţiei financiare în cuantum de 627.070,84 RON, la care se adaugă 153.568,37 RON TVA, cu consecinţa, anularii Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul Obiectivului Convergenţă nr. OI/3238/SJCSN/07.04.2015 privitoare la Proiectul x cu titlul "MEDICALIS - Management Educaţional şi învăţământ de calitate în Societatea Informaţională", cod SMIS 21770; obligarea paratei la restituirea sumei de 780.639,21 RON, compusa din 627.070,84 RON - creanţă bugetară rezultată din aplicarea corecţiei financiare şi 153.568,37 RON TVA, ca efect al anularii titlului de creanţa constând în Nota de constatare a neregulilor si de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/07.04.2015, în baza art. 117 alin. (1) lit. d) din O.G. nr. 92/2003 - Codul de procedură fiscală.

- în subsidiar a solicitat reindividualizarea corecţiei financiare aplicate, în sensul reducerii acesteia la 5% din valoarea contractului de furnizare nr. x din data de 16.06.2011, în măsura în care se va constata legalitatea Deciziei OIPOSDRU - MECŞ nr. OI/1029/ES din data de 26.06.2015, cu plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 215 din 06 iulie 2016, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal admis cererea formulată de reclamanta Universitatea de Medicină şi Farmacie "Iuliu Haţieganu", în contradictoriu cu pârâta Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane" - Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice, a dispus anularea deciziei nr. 10/1029/ES/26.06.2015 şi a notei de constatare nr. x/07.04.2015 şi a obligat pârâta să restituire reclamantei suma de 780.639,21 RON rezultată din aplicarea corecţiei financiare.

Prin aceeaşi sentinţă a obligat pârâta să achite reclamantei suma de 5.000 RON, cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 215 din 06 iulie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâta Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane" - Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice, solicitând instanţei admiterea recursului, modificarea în tot a hotărârii recurate, în sensul respingerii cererii formulate de reclamantă, ca fiind neîntemeiată.

În susţinerea cererii de recurs, recurenta-pârâtă a criticat sentinţa recurată apreciind că aceasta a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material.

În critica sentinţei recurate, recurenta apreciază că instanţa de fond a reţinut în mod greşit faptul că autoritatea publică pârâtă s-a aflat în culpă referitor la aspectul întemeierii activităţii de control pe o normă legală cu privire la care ştia că este neconstituţională.

În susţinerea acestei opinii recurenta a afirmat că prin decizia nr. 66 din 26 februarie 2015 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) şi art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, precum şi a celor ale punctului 2 subpunctul 2.3 din Anexa la O.U.G. nr. 66/2011, în forma anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 47/2014 pentru modificarea şi completarea O.U.G. nr. 66/2011, pronunţată de către Curtea Constituţională a României, s-au statuat prin pct. 33 următoarele:

"calificarea neregulii şi stabilirea creanţelor bugetare se face în temeiul actului normativ în vigoare la data săvârşirii neregulii potrivit principiului tempus regit actum, aşadar fără a se putea combina dispoziţiile de drept substanţial din O.G. nr. 79/2003 cu cele ale O.U.G. nr. 66/2011, în vreme ce procedura urmată de organele de control este cea reglementată prin actul normativ în vizoare la data efectuării controlului."

Deoarece O.U.G. nr. 66/2011 a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 461 din 30 iunie 2011, iar potrivit menţiunilor cuprinse în Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare reiese că verificarea soldată cu reţinerea neregulilor s-a desfăşurat în intervalul 25.06.2014 - 12.02.2015, este evident că la momentul intrării în vigoare a noului act normativ, nu se afla în desfăşurare nicio operaţiune de stabilire a creanţelor bugetare în sarcina OIPOSDRU MENCŞ.

Recurenta a mai arătat că aplicarea prevederilor noului act normativ a fost realizată în virtutea normei tranzitorii sus arătate, astfel că nu se poate aprecia că în cauză a fost încălcat principiul neretroactivităţii legii civile, de natură a atrage nulitatea actului de constatare, ci, dimpotrivă, stabilirea unor posibile nereguli s-a realizat în mod just prin raportare la legislaţia în vigoare la momentul verificării, respectiv art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011.

In consecinţă, în speţă, procedura urmată de organele de control trebuia să fie cea reglementată prin actul normativ în vigoare la data efectuării controlului, respectiv O.U.G. nr. 66/2011.

4. Apărarea formulată în cauză

Intimata-reclamantă Universitatea de Medicină şi Farmacie "Iuliu Haţieganu" a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, în principal ca tardiv formulat, iar în subsidiar ca nefondat cu consecinţa menţinerii sentinţei recurate ca fiind legală.

În ceea ce priveşte excepţia tardivităţii invocată prin întâmpinare, intimata-reclamantă a renunţat la susţinerea ei în şedinţa publică.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia din 31 octombrie 2018, Înalta Curte, constatând că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ. a stabilit termen pentru judecata pe fond a recursului.

În motivarea acestei rezoluţii s-au avut în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Analizând legalitatea sentinţei atacate prin prisma criticilor formulate, în raport cu actele şi lucrările dosarului şi dispoziţiile procedurale şi materiale incidente cauzei, Înalta Curte constată că recursul este întemeiat, în limitele şi pentru considerentele ce urmează.

În speţă, Înalta Curte constată că intimata-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat anularea anularea Deciziei OIPOSDRU - MECŞ nr. OI/1029/ES din data de 26.06.2015, prin care s-a respins contestaţia nr. 01/5111/SJCSN/26.05.2015 pe care a formulat-o împotriva Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul Obiectivului Convergenţă nr. OI/3238/SJCSN/07.04.2015.

Prin Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul Obiectivului Convergenţă nr. OI/3238/SJCSN/07.04.2015 s-a stabilit în sarcina reclamantei o corecţie financiară de 683.818,20 RON la care se adaugă suma de 164.116,37 RON cu titlu de T.V.A. Împotriva acestei notei de constatare, reclamanta a formulat contestaţie administrativă soluţionată în sensul respingerii prin decizia OIPOSDRU - MECŞ nr. OI/1029/ES din 26.06.2015 .

În pronunţarea soluţiei de admitere a cererii de chemare în judecată, prima instanţă a reţinut că verificarea legalităţii modului de cheltuire a fondurilor alocate a fost generată de sesizarea formulată de către un grup de angajaţi ai U.M.F. din data de 06.12.2013, împrejurare ce a generat întocmirea înscrisului reprezentând "suspiciunea de neregulă" înregistrat în 11.02.2013 .

Instanţa de fond în pronunţarea acestei soluţii a fost de acord cu poziţia reclamantei care a invocat aplicabilitatea în speţă a Deciziei nr. 66/2015 a Curţii Constituţionale referitoare la neconstituţionalitatea dispoziţiile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011.

Cu privire la aplicabilitatea Deciziei nr. 66/2015 a Curţii Constituţionale, instanţa de fond a reţinut că achiziţia publică în cauză a fost generată prin anunţul publicat în SEAP nr. 115081/05.02.2011 şi în consecinţă aceasta a reţinut că, O.G. nr. 66/2011 a intrat în vigoare la data de 30.06.2011, ca urmare a publicării sale în Monitorul Oficial nr. 461/30.06.2011, astfel că în speţă, activitatea de prevenire, constatare şi sancţionare a neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene trebuia a fi realizată de către organul constatator în condiţiile O.G. nr. 79/2003 şi nu în cele ale O.U.G. nr. 66/2011.

Prima instanţă a reţinut că, reclamantei i s-a respins contestaţia administrativă prin decizia din data de 26.06.2015, în condiţiile în care la acea dată Decizia nr. 66/2015 a Curţii Constituţionale era publicată în Monitorul Oficial încă din data de 07.04.2015, fiind cunoscut, cu caracter public, aspectul referitor la neconstituţionalitatea normei legale în discuţie.

În raport de această situaţie de fapt, instanţa de fond a apreciat că nu se poate reţine că s-ar aplica cu caracter retroactiv Decizia nr. 66/2015 a Curţii Constituţionale, autoritatea publică pârâtă fiind în culpă referitor la aspectul întemeierii activităţii de control pe o normă legală cu privire la care ştia că este neconstituţională.

În acord cu susţinerile recurentei-pârâte şi contrar interpretării dată de prima instanţă, în cauză sunt incidente prevederile O.U.G. nr. 66/2011, întrucât, aplicabilitatea normei în discuţie este atrasă de data la care se desfăşoară activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, nefiind vorba despre o aplicare retroactivă a legii.

Astfel, instanţa de control judiciar reţine că din perspectiva calificării faptelor ca nereguli, nu există un conflict de legi în timp.

Este adevărat că, prin decizia nr. 66/26.02.2015, Curtea Constituţională a declarat neconstituţionale prevederile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora dispoziţiile acestei ordonanţe se aplică pentru "activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare care sunt în desfăşurare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă se finalizează şi se valorifică cu aplicarea prevederilor O.G. nr. 79/2003".

Curtea Constituţională a avut în vedere două diferenţe de reglementare de drept substanţial, respectiv cea privitoare la definirea neregulii şi cea privitoare la implementarea principiului proporţionalităţii, prin aplicarea corecţiilor/reducerilor financiare aferente proiectelor finanţate din fonduri europene şi bani sau fonduri publice naţionale aferente acestora, în caz de nerespectare a reglementărilor privind achiziţiile. Astfel, a constatat că, sub aspectul definirii neregulii, prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai severe faţă de prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, în sensul că se referă şi la potenţialitatea prejudicierii bugetului Uniunii Europene şi/sau fondurilor publice naţionale aferente acestora, printr-o sumă plătită necuvenit. Or, O.G. nr. 79/2003 a definit neregula ca abaterea care prejudiciază bugetul Uniunii Europene.

Sub aspectul corecţiilor/reducerilor aplicabile în cazul constatării neregulilor, s-a apreciat că dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai favorabile decât cele ale O.G. nr. 79/2003, implementând principiul proporţionalităţii.

Aceste considerente ale Curţii Constituţionale, care au condus la declararea neconstituţionalităţii prevederilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, se bazează pe o analiză comparativă a celor două reglementări naţionale succesive. Totuşi, dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, sub imperiul cărora s-a încheiat contractul de finanţare şi a avut loc acţiunea beneficiarului finanţării considerată neregulă, trebuie interpretate în conformitate cu prevederile regulamentelor europene în vigoare, care au acelaşi obiect de reglementare, respectiv Regulamentul nr. 2988/95 al Consiliului şi Regulamentul nr. 1083/2006 al Consiliului.

Interpretarea conformă impune concluzia că neregula reprezintă orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general. Această definire a neregulii, care se raportează şi la prejudiciul potenţial, este confirmată de examinarea contextului normativ în care se înscrie, în special, art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, precum şi obiectivul urmărit prin acest regulament.

Rezultă, din aceste considerente, că acţiunile beneficiarului finanţării, socotite nereguli în aplicarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, constituie nereguli şi sub imperiul reglementării anterioare, interpretarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003 conformă cu regulamentele anterior citate determinând inexistenţa unei diferenţe între reglementările naţionale succesive şi, pe cale de consecinţă, inexistenţa unui conflict de legi în timp.

De altfel, în cazul concret al prezentei speţe, încălcările pe care organul de control le-a constatat în sarcina reclamantului şi le-a încadrat în noţiunea de "neregulă", din punct de vedere al dreptului substanţial, sunt reglementate de prevederile H.G. nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică din O.U.G. nr. 34/2006, astfel cum acest aspect este menţionat şi în actul administrativ de control atacat în litigiu.

Totodată, Înalta Curte reţine, în acord şi cu prevederile deciziei Curţii Constituţionale, că dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011 sunt aplicabile în speţă, şi din perspectiva stabilirii corecţiilor financiare, fiind mai favorabile celor reglementate de O.G nr. 79/2003, în acest sens pronunţându-se şi CJUE.

Cu referire la susţinerea aplicării retroactive a O.U.G. nr. 66/2011, Înalta Curte reţine considerentele obligatorii ale Hotărârii Curţii de Justiţie a Uniunii Europene (CJUE) din 26.05.2016, dată în cauzele reunite C-260/14 şi C-261/14, prin care, chiar într-o atare chestiune s-a statuat după cum urmează:

"principiile securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecţii financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziţii în materia atribuirii unor contracte de achiziţii publice, cu condiţia să fie vorba despre aplicarea unor reglementări noi la efectele viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competenţa instanţei de trimitere, care trebuie să ţină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale".

În considerentele aceleiaşi hotărâri, CJUE a amintit jurisprudenţa sa constantă şi anume, Hotărârea din 03.09.2015, C-89/14, prin care s-a interpretat art. 14 din Regulamentul (CCE) nr. 659/1999 al Consiliului, în sensul că aplicarea unor dobânzi compuse recuperării unui ajutor de stat este compatibilă cu normele europene, deşi decizia prin care acest ajutor a fost declarat incompatibil cu piaţa comună şi prin care s-a dispus recuperarea lui a fost adoptată şi notificată statului membru în cauză, înainte de intrarea în vigoare a regulamentului menţionat.

Cât priveşte natura juridică a corecţiei aplicate, în conformitate cu prevederile Regulamentului nr. 2988/95 şi jurisprudenţa CJUE în cauzele conexate C-260/14 şi C-261/14, Înalta Curte reţine că aplicarea acestei corecţii nu constituie o sancţiune, ci o măsură administrativă dispusă ca o consecinţă a constatării că nu au fost respectate condiţiile necesare pentru obţinerea avantajului care rezultă din reglementarea Uniunii, ceea ce face ca avantajul primit să fie nedatorat.

În lumina jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Uniunii europene, indicată mai sus, instanţa de control judiciar constată că, prima instanţă, prin sentinţa pronunţată, a reţinut, în mod greşit, că procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare este nelegal din perspectiva încălcării principiului neretroactivităţii legii civile.

În speţă, instanţa de recurs, reţine că la momentul efectuării controlului, desfăşurat în perioada 25.06.2014 - 12.02.2015, art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 nu era declarat neconstituţional, considerente pentru care pârâta a efectuat un control în virtutea limitelor legale cu care era învestită la acea dată.

Înalta Curte având în vedere că prima instanţă a reţinut în considerentele sentinţei recurate doar argumentul privitor la neconstituţionalitatea art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, fără a analiza pretenţiile deduse judecăţii prin raportare la respectarea principiului proporţionalităţii şi a celorlalte principii promovate de Tratatul CE în stabilirea corecţiei financiare, dar şi deoarece nu a procedat la o cerecetare amănunţită a fondului cauzei, apreciază că se impune casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

În concluzie, Înalta Curte constată că sentinţa este casabilă din perspectiva motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, considerente pentru care va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, în temeiul art. 480 alin. (3), coroborat cu art. 497 şi 498 alin. (2) din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta DIRECŢIA ORGANISMUL INTERMEDIAR PENTRU PROGRAMUL OPERAŢIONAL SECTORIAL "DEZVOLTAREA RESURSELOR UMANE" - MINISTERUL EDUCAŢIEI ŞI CERCETĂRII ŞTIINŢIFICE împotriva sentinţei civile nr. 215 din 6 iulie 2016 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare instanţei de fond.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 octombrie 2019.