Exclusive territorial jurisdiction for public authority plaintiffs in administrative disputes under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 30 ianuarie 2020

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Municipiul Zalău, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, a solicitat: anularea Deciziei nr. 111/05.10.2018 a Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice; anularea în parte a Adresei nr. x/30.08.2018 a Direcţiei Generale Programul Operaţional Regional şi a Notei de neconformitate nr. x/25.05.2018; obligarea la rambursarea sumei eligibile în valoare de 13.263,28 + 2520,02 RON cu TVA.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1. Hotărârea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa civilă nr. 4834 din data de 26.06.2019, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal s-a admis excepţia necompetenţei teritoriale şi s-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul Municipiul Zalău, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, în favoarea Tribunalului Sălaj, secţia contencios administrativ şi fiscal.

În considerentele acestei sentinţe s-a reţinut că din analiza prevederilor art. 130 alin. (2), art. 129 alin. (2) pct. 3 C. proc. civ., art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. b), art. 10 alin. (3) din Legea 554/2004, art. 2 alin. (1) lit. e) şi g) din O.U.G. nr. 66/2011 reiese că în contenciosul administrativ este dedus judecăţii raportul de drept administrativ ce se naşte între o autoritate publică şi o persoană vătămată, acestea având calitate procesuală.

Faţă de părţile contractului de finanţare nr. x/28.08.2017 şi în raport cu dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011, instanţa a constatat că în speţă nu Municipiul Zalău are calitatea de autoritate publică în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea 554/2004, acesta fiind beneficiarul contractului de finanţare, ci Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, care acţionează în regim de putere publică şi care, în virtutea competenţei legale de gestionare a fondurilor europene, a şi emis actele administrative contestate în prezenta cauză, Municipiul Zalău având calitatea de persoană vătămată.

S-a mai reţinut că, date fiind prevederile art. 10 alin. (3) din Legea 554/2004 şi cum autoritatea publică are calitatea de pârât, este competentă să soluţioneze cauza instanţa de la sediul reclamantei, întrucât, potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. g) din O.U.G. nr. 66/2011, beneficiar poate fi atât o persoană de drept public cât şi o persoană de drept privat.

Astfel, s-a apreciat că norma de competenţă de la art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este edictată în favoarea părţii din raportul juridic de drept material care nu are aceleaşi resurse pe care le are statul şi, deşi teza a II-a a acestui text de lege nu defineşte pârâtul, nu se poate presupune că textul se referă exclusiv la persoana fizică sau juridică de drept privat, întrucât raportul juridic administrativ poate presupune ca ambele părţi să fie reprezentante ale statului (lato sensu).

Prin urmare, a reţinut că în fapt, calitatea de persoană juridică de drept public are relevanţă procesuală din punctul de vedere al competenţei doar în situaţia în care această calitate dă naştere unui raport juridic de drept material dezechilibrat, în situaţia în care persoana juridică de drept public acţionează în regim de putere publică, deci cu puteri exorbitante, deoarece doar într-o astfel de situaţie se poate apăra interesul pârâtului prin judecarea procesului cât mai aproape de sediul/domiciliul acestuia, iar dacă configurarea raportului juridic de drept material nu presupune acţionarea în regim de putere publică a unei persoane juridice de drept public, raţiunea celei de doua teze încetează să mai existe.

Tribunalul Bucureşti a apreciat că persoana juridică de drept public sesizează instanţa de la sediul/domiciliul pârâtului doar în cazul în care acţionează ca o parte cu puteri exorbitante, respectiv în calitate de autoritate publică ce acţionează în regim de putere publică.

De asemenea, a reţinut că art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 nu reglementează de fapt situaţia în care reclamantul este o persoană juridică de drept public, care cheamă în judecată o autoritate publică cu care se află într-un raport juridic de drept material pe o poziţie inferioară.

Raţiunea stabilirii competenţei în favoarea persoanei fizice sau juridice de drept privat, indiferent dacă este reclamant sau pârât, conduce la concluzia că norma prevăzută în art. 10 alin. (3) trebuie să fie interpretată nu literal, ci în spiritul acesteia, numai într-o astfel de situaţie scopul legii putând fi atins. În plus, a subliniat că în situaţia în care reclamant ar fi fost o persoană fizică de drept privat ce contestă o decizie emisă de autoritatea de management în cadrul derulării unui contract de finanţare nerambursabilă, competenţa s-ar fi stabilit fără dubiu în favoarea instanţei de la sediul reclamantei, aceeaşi regulă fiind aplicabilă şi în cazul în care într-un raport juridic litigios identic, reclamantul este o persoană juridică de drept public, atâta timp cât acesta nu acţionează în regim de putere publică, ci într-o poziţie de inferioritate în raport cu autoritatea de management.

2.2. Hotărârea Tribunalului Sălaj, secţia civilă

Prin sentinţa civilă nr. 988/2019 din data de 29.11.2019, pronunţată în dosarul nr. x/2019, Tribunalul Sălaj, secţia civilă a admis excepţia necompetenţei teritoriale exclusive; a declinat competenţa de soluţionare a acţiunii formulate de reclamantul Municipiul Zalău, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, în favoarea Tribunalului Bucureşti, sens în care a constatat intervenit conflictul negativ de competenţă şi a dispus înaintarea dosarului către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pentru soluţionarea conflictului de competenţă.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut incidenţa normei de competenţă prevăzute de art. 10 alin. (3) din Legea 554/2004, precum şi normele definitorii prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea 554/2004 referitoare la autoritate publică, precum şi de art. 2 alin. (1) lit. e) din O.U.G. nr. 66/2011 referitoare la autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene.

De asemenea, a reţinut norma de la art. 2 alin. (1) lit. g) din O.U.G. nr. 66/2011, ce defineşte calitatea de beneficiar.

Din analiza acestor prevederi a reţinut că, în cazul persoanei fizice şi persoanei juridice de drept privat, competenţa este stabilită în favoarea acestora, indiferent dacă au calitate de reclamant sau pârât, dispoziţie întemeiată pe criteriul dezechilibrului de putere în cadrul raportului juridic de drept administrativ şi implicit pe ocrotirea părţii dezavantajate faţă de autoritatea publică, iar pentru ipoteza în care reclamantul este o autoritate publică, instituţie publică sau asimilată, în raport cu altă autoritate publică, art. 10 din Legea nr. 554/2004 nu aduce vreo distincţie, astfel că, în lipsa unor prevederi speciale, se aplică regula privind domiciliul sau sediul pârâtului.

S-a mai reţinut că dacă în cazul persoanelor fizice şi persoanelor juridice de drept privat se justifică edictarea normei de competenţă în favoarea părţii din raportul juridic de drept material care nu are aceleaşi resurse pe care le are statul, această justificare nu mai subzistă în cazul în care ambele părţi sunt autorităţi publice, având aceleaşi resurse, interpretare care poate susţine lipsa oricărei distincţii în alin. (3) al art. 10 din Legea nr. 554/2004, în ceea ce priveşte stabilirea competenţei în cazul în care reclamant este o autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora.

II. Decizia ÎCCJ pronunţată în regulator de competenţă.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sesizată cu stabilirea regulatorului de competenţă, în conformitate cu dispoziţiile art. 135 din C. proc. civ., republicat, analizând obiectul cauzei deduse judecăţii şi dispoziţiile legale incidente, va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, pentru considerentele ce urmează:

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Înalta Curte constată că, în cauză ne aflăm în faţa unui conflict negativ de competenţă tipic, întrucât dispoziţiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., republicat, dispun că există conflict de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Problema de drept care a generat conflictul negativ de competenţă priveşte norma de drept aplicabilă situaţiei deduse judecăţii, din perspectiva competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei.

Reclamantul Municipiul Zalău a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice: anularea Deciziei nr. 111/05.10.2018 a Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice; anularea în parte a Adresei nr. x/30.08.2018 a Direcţiei Generale Programul Operaţional Regional şi a Notei de neconformitate nr. x/25.05.2018; obligarea la rambursarea sumei eligibile în valoare de 13.263,28 + 2520,02 RON cu TVA.

Înalta Curte reţine că potrivit art. 10 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data sesizării instanţei, respectiv 18.03.2019:

"(3) Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului.

(4) Competenţa teritorială de soluţionare a cauzei se va respecta şi atunci când acţiunea se introduce în numele reclamantului de orice persoană de drept public sau privat, indiferent de calitatea acestuia din proces."

Din perspectiva aplicării în timp a noii reglementări cuprinse în art. 10 din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 212/2018, fiind vorba despre o normă de procedură, pentru determinarea instanţei competente din punct de vedere teritorial să soluţioneze cauza, sunt relevante prevederile art. 24 din C. proc. civ., potrivit cărora "dispoziţiile legii noi de procedură se aplică numai proceselor şi executărilor silite începute după intrarea acesteia în vigoare".

În consecinţă, în cauză sunt incidente prevederile art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, modificate prin Legea nr. 212/2018, în raport cu data introducerii cererii de chemare în judecată - 18.03.2019.

Astfel, textul de lege menţionat instituie o competenţă teritorială exclusivă, stabilind că, în situaţia în care reclamantul din cauză este o autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora, se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului, în speţă sediul pârâtului fiind pe raza Municipiului Bucureşti.

În speţă, Înalta Curte observă că norma cuprinsă în art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 212/2018 nu instituie nicio distincţie în funcţie de litigiu ori de calitatea pârâtului chemat în judecată, ci elementul esenţial în determinarea competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei îl reprezintă calitatea reclamantului.

În consecinţă, interpretarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal nu poate fi primită, textul de lege fiind clar în această privinţă, în sensul că reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său, iar reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului, indiferent de calitatea pârâtului.

Or, câtă vreme legiuitorului nu instituie vreo distincţie în stabilirea competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei în raport cu calitatea pârâtului, ci distincţia se face doar în funcţie de calitatea reclamantului, orice altă interpretare în raport cu alte aspecte, ce exced textului de lege aplicabil, nu poate dobândi efecte juridice, cu atât mai mult cu cât competenţa teritorială la care se referă art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este una exclusivă, de la care nici părţile şi nici instanţa nu pot deroga.

Mai mult, norma de competenţă în discuţie este menită a facilita accesul la justiţie al reclamantului, respectiv al persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa soluţionării cauzei privind pe reclamantul Municipiul Zalău, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 30 ianuarie 2020.