Suspension of Audit Court damage recovery orders: insufficient preliminary proof to rebut administrative legality presumption

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 10 septembrie 2018, reclamanta Societatea Naţională Nuclearelectrica SA a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, suspendarea executării

- (i) pct. 5 al Încheierii nr. 29 din 31 iulie 2018 a Comisiei de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României prin care a fost respinsă contestaţia reclamantei nr. 8225 din 29 iunie 2018 împotriva măsurii dispuse la pct. II.13 al Deciziei nr. 5 din 8 iunie 2018

- (ii) pct. II.13 al Deciziei nr. 5 din 8 iunie 2018 emise de Curtea de Conturi a României-Departamentul IV pentru înlăturarea abaterii descrise la pct. 11 al deciziei, cu cheltuieli de judecată.

1.2. Soluţia primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 4169 din 17 octombrie 2018, Curtea de Apel Bucureşti a respins, ca inadmisibilă, cererea de suspendare a executării pct. 5 al încheierii nr. 29/31 iulie 2018 pronunţate de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României.

A respins, ca neîntemeiată, cererea formulată de reclamantă de suspendare a executării pct. II.13 din Decizia nr. 5/08 iunie 2018 emisă de Curtea de Conturi a României-Departamentul IV.

2. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., reclamanta a formulat recurs, solicitând admiterea recursului şi admiterea cererii de suspendare a executării măsurii dispuse de Curtea de Conturi la pct. II.13 din Decizia nr. 5 din 8 iunie 2018.

A susţinut recurenta-reclamantă Societatea Naţională Nuclearelectrica (SNN) că instanţa de fond a aplicat greşit dispoziţiile art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004 şi la art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, în mod eronat apreciind că, prin analiza motivelor de nelegalitate, ar antama fondul cauzei.

Instanţa trebuia să aibă în vedere efectele pe care actele administrative le produc în realitatea juridică, acte care nu corespund unor cerinţe minime de legalitate.

Astfel, măsura dispusă s-a bazat pe presupuneri şi nu pe o constatare clară şi fundamentată legal, încălcându-se dispoziţiile art. 180 din Regulamentul Curţii de Conturi, motiv de nelegalitate care necesită doar parcurgerea constatării abaterii de la pct. 9 din Decizia nr. 5/2018. O simplă presupunere nu poate îndeplini exigenţa impusă de pct. 180 din regulament.

De asemenea, actul administrativ atacat a fost emis cu încălcarea dispoziţiilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 şi ale Regulamentului Curţii de Conturi prin lipsa motivării în drept a abaterii de la legalitate menţionată în actele administrative, nefiind indicat articolul de lege care interzice folosirea de către SNN pentru interesul SNN a unor copiatoare care se afla în altă locaţie decât sediul SNN.

Nu se poate imagina săvârşirea unei fapte ilicite fără existenţa unui text de lege care prevede expres că acea faptă este prohibită de lege.

Obligaţia auditorilor publici externi de a indica în actele de control actele normative relevante şi încălcate nu este una pur formală, această obligaţie rezultând în mod expres din Regulamentul de organizare şi funcţionare al Curţii de Conturi cât şi în mod implicit din natura documentelor, în sensul că numai dacă se respectă această regulă se poate verifica, în procedurile jurisdicţionale de contestare, corectitudinea concluziilor şi se poate stabili legalitatea actului administrativ.

Astfel, în mod greşit, instanţa de fond a reţinut că actul administrativ a fost motivat în drept, deşi se recunoaşte că a fost o motivare formală.

A mai apreciat recurenta-reclamantă că actul administrativ a fost greşit motivat în drept, încălcându-se, astfel, dispoziţiile pct. 180 din regulament, împrejurare care conduce la inexistenţa unei abateri de la legalitate, deoarece nu s-a încheiat niciun contract de comodat sau contract de închiriere cu entităţile care au găzduit echipamentele.

În consecinţă, în lipsa unui temei legal care să interzică operaţiunile efectuate, acestea sunt legale. Numai în cazul încheierii unui contract de comodat sau de închiriere pentru echipamente cu entităţile publice, ar fi existat o abatere dacă societatea ar fi achitat serviciile prestate şi hârtia. Astfel, decizia Curţii de Conturi este nelegală întrucât nu cuprinde indicarea în concret a normei imperative prohibitive.

A mai susţinut recurenta că actul administrativ atacat a fost emis cu încălcarea prevederilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, neputând exista o măsură de recuperare a unui presupus prejudiciu, neexistând, în realitate, o abatere de la legalitate.

Instanţa de fond a omis să analizeze partea a doua a măsurii, care se referă la stabilirea întinderii prejudiciului şi recuperarea acestuia. În plan procesual, implementarea măsurii dispuse de Curtea de Conturi se poate transpune prin promovarea unei acţiuni de atragere a răspunderii civile delictuale de către SNN împotriva persoanelor responsabile. Limitarea efectelor executării măsurii numai la verificarea derulării acordului cadru constituie o premisă eronată pe care instanţa de fond şi-a motivat hotărârea, încălcând normele de drept material aplicabile în speţă.

Referitor la inadmisibilitatea cererii de suspendare, a arătat recurenta-reclamantă că pct. 223 din Regulamentul de organizare şi funcţionare al Curţii de Conturi prevede expres că încheierea este supusă anulării în considerarea complexităţii acestui document care conţine toate motivele de fapt, de drept şi argumentele Curţii de Conturi ce au stat la baza soluţiei din încheiere.

Astfel, încheierea produce efecte şi este supus exercitării controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, a arătat recurenta-reclamantă că, în urma controlului efectuat de Curtea de Conturi s-a stabilit un prejudiciu cert de 64.975 RON inclusiv TVA.

Obligativitatea societăţii de a aduce la îndeplinire măsurile dispuse este incontestabilă, iar implementarea măsurilor va conduce la promovarea unor acţiuni pentru atragerea răspunderii civile delictuale împotriva acţionarului majoritar, Statul Român prin Ministerul Energiei, împotriva Politehnicii Bucureşti sau împotriva persoanelor responsabile din cadrul societăţii care au participat la derularea contractului cu ROEL pentru a se solicita contravaloarea serviciilor considerate ca fiind plătite în mod nelegal, inclusiv dobânda legală.

Acest lucru va genera o perturbare a activităţii SNN, întrucât salariaţii care vor fi vizaţi de acţiunea de răspundere civilă delictuală vor fi intimidaţi şi activitatea lor profesională va avea de suferit şi, implicit, şi SNN.

Totodată, obligarea societăţii de a înregistra în contabilitate sumele stabilite cu titlu de prejudiciu ca urmare a abaterii contestate, recuperarea acestora în condiţiile legii nu implică corectarea rezultatelor contabile înregistrate, ci are conotaţii fiscale privind determinarea eventualelor diferenţe cuvenite bugetului de stat, inclusiv a dividendelor cuvenite acţionarului unic şi crearea unui gol de trezorerie prin virarea acestora pe destinaţiile legale, inclusiv accesoriile aferente până la data plăţii

În plus, suspendarea actelor administrativ-fiscale nu produce nicio pagubă Curţii de Conturi şi permite instanţei de fond să aprecieze asupra temeiniciei cererii de suspendare.

3. Apărările intimatei-pârâte

Intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, apreciind că hotărârea de fond a fost dată cu aplicarea corectă a art. 14 - 15 din Legea nr. 554/2004.

4. Decizia instanţei de recurs

4.1. Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentă, care se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, reţinând în acest sens, în acord cu instanţa de fond, că analiza sumară a motivelor de nelegalitate invocate cu privire la actul a cărui suspendare s-a solicitat în cauză nu oferă indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate de care se bucură respectivul act, în cazul particular supus evaluării.

4.2. Preliminar, Înalta Curte apreciază că este corectă soluţia primei instanţe de respingere, ca inadmisibilă, a cererii de suspendare a executării pct. 5 al Încheierii nr. 29 din 31 iulie 2018 pronunţate de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României, avându-se în vedere că actul care produce efecte susceptibile a fi suspendate este Decizia nr. 5 din 8 iunie 2018.

4.3. Pe fondul cererii de suspendare a deciziei Curţii de Conturi, Înalta Curte reţine că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliului Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea nr. 554/2004 prevede în art. 14 şi 15 atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, îndeplinirea cumulativă a condiţiei existenţei unui caz bine justificat şi a iminenţei unei pagube, conform definiţiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din acelaşi act normativ.

Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

4.4. Pe de altă parte, din dispoziţiile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepţională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).

Îndeplinirea celor două condiţii este verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanţă.

4.5. Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În jurisprudenţa sa, Înalta Curte a reţinut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind, exempli gratia, emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare) etc.

4.6. În prezenta cauză nu se regăseşte niciuna din aceste "împrejurări vădite", argumentele recurentei-reclamante neavând capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ.

Înalta Curte reţine că nu este suficient ca reclamanta să afirme existenţa unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii, evidente, care fără o cercetare aprofundată să permită formarea unui dubiu asupra legalităţii actului.

Aceste indicii de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu uşurinţă la nivelul aparenţelor.

Or, susţinerile recurentei-reclamante din acţiune şi reiterate în recurs, expuse la pct. 2 al prezentei decizii - încălcarea unor dispoziţii ale Regulamentului Curţii de Conturi; încălcarea art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992; aşa-zisa nemotivare a deciziei emise de Curtea de Conturi, pe de o parte, şi/sau greşita motivare a acesteia, pe de altă parte; stabilirea întinderii prejudiciului - reprezintă veritabile critici de nelegalitate care se analizează în cadrul acţiunii în anulare, ce nu pot fi subsumate condiţiei cazului bine justificat, întrucât acceptarea unui asemenea raţionament ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului care priveşte examinarea legalităţii actului administrativ-fiscal atacat.

Prima instanţă a analizat aspectele invocate în limitele învestirii sale, în raport cu obiectul acţiunii şi cu aplicarea corectă a normelor de drept material, considerentele instanţei de fond nemaifiind reluate de instanţa de control judiciar, neputându-se reţine incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

De altfel, instanţa de control judiciar constată că susţinerile recurentei-reclamante formulate în cuprinsul cererii de suspendare sunt identice cu cele formulate prin cererea de anulare a actelor administrative contestate (depusă la dosar fond).

4.7. Prin urmare, Înalta Curte apreciază că susţinerile recurentei-reclamante excedează analizei instanţei şi nu sunt capabile să dovedească îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, verificarea acestor aspecte presupunând administrarea unui probatoriu complex.

Or, în cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei, de aceea nici probatoriului administrat pentru stabilirea existenţei unor indicii de răsturnare a prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanţă nu li se pot pretinde amploarea şi profunzimea probelor şi raţionamentelor pe care se fundamentează o soluţie pronunţată cu privire la acţiunea în anularea actului.

4.8. Nu în ultimul rând, Înalta Curte reţine că acţiunea în anulare formulată de reclamantă, prin Sentinţa civilă nr. 1730 din 14 mai 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă în parte, numai în ceea ce priveşte măsura de stabilire a prejudiciului aferent utilizării echipamentelor şi doar începând cu data începerii lucrărilor Comisiei de negociere a Proiectului Unităţile 3 şi 4 de la Cernavodă.

Această sentinţă constituie un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi a efectuării unei evaluări aprofundate, posibilitate pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

4.9. În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie, a prevenirii unei pagubei iminente, după cum a reţinut şi prima instanţă nu se mai impune a fi analizată, ambele condiţii trebuind să fie îndeplinite cumulativ.

Cu toate acestea, Înalta Curte apreciază că aspectele invocate de recurenta-reclamantă în dovedirea acestei condiţii (faptul că salariaţii ar fi intimidaţi şi, astfel, activitatea lor profesională ar avea de suferit; obligarea la înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite cu titlu de prejudiciu) nu sunt apte să dovedească îndeplinirea acestei condiţii.

4.10. Soluţia instanţei de recurs

Toate considerentele expuse, converg către concluzia că soluţia pronunţată de instanţa de fond este legală, motiv pentru care recursul declarat în cauză va fi respins ca nefondat, în temeiul art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 şi al art. 496 alin. (1) din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de Nuclearelectrica SA împotriva Sentinţei nr. 4169 din 17 octombrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 24 octombrie 2019.

GGC - LM