Jurisdiction assigned to Tribunal Court for public procurement contract dispute in negative conflict of competence

Şedinţa publică din data de 17 octombrie 2019

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 21.08.2018 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Educaţiei Naţionale şi B. S.A., anularea Contractului - cadru nr. 8913/05.04.2018, a Contractului subsecvent nr. 37/25.05.2018 şi a tuturor actelor subsecvente, repunerea în situaţia anterioară încheierii acestora în conformitate cu dispoziţiile art. 1254 alin. (3) şi art. 1639 - 1647 din C. civ., precum şi obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

La data de 13.12.2018, reclamanta a depus la dosar o cerere completatoare prin care a indicat ca temei de drept adiţional al anulării contractelor litigioase şi dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1. Hotărârea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa civilă nr. 177/21.01.2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2018, s-a admis excepţia necompetenţei materiale şi s-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

În considerentele sentinţei s-a reţinut că în speţă contractul - cadru pentru furnizarea manualelor şcolare pentru clasele I - VI nr. 8913/05.04.2018 a fost încheiat de Ministerul Educaţiei Naţionale, în calitate de autoritate contractantă, şi B. şi are ca temei art. 31 din Legea nr. 98/2016 şi că, faţă de prevederile art. 96 C. proc. civ., competenţa materială de primă instanţă a curţii de apel are caracter special şi de excepţie, în speţă operând norma de competenţă de la art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, ce are caracter special şi derogator în materie de competenţă materială şi care nu ţine cont de rangul autorităţii contractante.

De asemenea, a apreciat că aplicarea dispoziţiilor art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 este determinată de faptul că în cauza dedusă judecăţii este vorba despre un contract în sensul art. 3 din Legea nr. 101/2016 şi al art. 3 alin. (1) Legea nr. 98/2016 şi despre o autoritate publică în sensul art. 3 alin. (1) lit. b) raportat la art. 4 alin. (1) din Legea nr. 98/2016. Mai mult, a apreciat că şi temeiul indicat în partea introductivă a contractelor litigioase - art. 31 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, invocat şi de reclamantă, califică astfel de contracte ca fiind unele de achiziţie publică.

În acelaşi sens, a apreciat că nu este relevant în ceea ce priveşte competenţa materială de soluţionare a cauzei faptul că un contract/acord-cadru de genul celui litigios nu este atribuit în condiţiile Legii nr. 98/2016, întrucât art. 53 din Legea nr. 101/2016 nu îşi limitează domeniul de aplicare la categoria contractelor de achiziţie publică atribuite prin aplicarea procedurilor stabilite de Legea nr. 98/2016, ci prin intermediul noţiunii de contract de achiziţie publică/acord cadru, aşa cum este definit de art. 3 lit. c) din Legea nr. 101/2016 raportat la art. 3 alin. (1) din Legea nr. 98/2016. Astfel, a apreciat că nu trebuie confundat domeniul de aplicare al Legii nr. 101/2016 în materia procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţie publică, pe de o parte, şi în materia proceselor privind nulitatea şi anularea contractelor, pe de altă parte, apreciind că procesul de faţă nu intră sub incidenţa art. 1 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, ci în domeniul de aplicare al art. 1 alin. (2) teza finală din Legea nr. 101/2016.

Pe de altă parte, a considerat că nu este pertinentă referirea părţii reclamante la Directiva 89/665/CE, deoarece aceasta reglementează obligaţia statului membru UE de implementare în dreptul intern a unor mecanisme procesuale eficiente şi rapide privind controlul de legalitate asupra actelor autorităţii contractante în legătură cu procedurile de atribuire a unui contract de achiziţie publică şi eventuala acordare a unor despăgubiri în caz de anulare a respectivelor acte şi, deşi prin Legea nr. 101/2016 s-a transpus în dreptul intern respectiva Directivă, totuşi legiuitorul a reglementat prin aceasta şi alte aspecte pentru care nu avea vreo obligaţie de transpunere.

În ceea ce priveşte invocarea excepţiei de necompetenţă materială de către pârâta B., a constatat că aceasta s-a făcut peste termenul legal instituit de art. 130 alin. (2) C. proc. civ.

2.2. Hotărârea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa civilă nr. 2369/2019 din data de 04.04.2019, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a acţiunii formulate de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, B. şi Ministerul Educaţiei Naţionale, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, sens în care a constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a dispus înaintarea dosarului la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării conflictului negativ de competenţă.

Pentru a pronunţa această hotărâre, tribunalul a reţinut dispoziţiile art. 8 alin. (2) şi art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precum şi pe cele ale art. 2 alin. (1) lit. c) indice 1 din Legea nr. 554/2004, apreciind că pentru determinarea competenţei materiale a instanţei de contencios administrativ se impun a fi avute în vedere dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar nu reglementările speciale care privesc categoria contractelor de achiziţii publice, cu atât mai mult cu cât obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor, conform art. 9 alin. (2) C. proc. civ., reclamanta prezentând în mod expres temeiul juridic pe care şi-a întemeiat acţiunea, judecătorul cauzei neputând proceda la schimbarea temeiului de drept al acţiunii introductive de instanţă şi nici la încadrarea procesuală a problematicii deduse judecăţii în categoria specială a litigiilor care se soluţionează în baza Legii nr. 101/2016.

II. Decizia ÎCCJ pronunţată în regulator de competenţă.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sesizată cu stabilirea regulatorului de competenţă, în conformitate cu dispoziţiile art. 135 din C. proc. civ., republicat, analizând obiectul cauzei deduse judecăţii şi dispoziţiile legale incidente, va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, pentru considerentele ce urmează:

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Înalta Curte constată că, în cauză ne aflăm în faţa unui conflict negativ de competenţă tipic, întrucât dispoziţiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., republicat, dispun că există conflict de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Problema de drept care a generat conflictul negativ de competenţă priveşte norma de drept aplicabilă situaţiei deduse judecăţii, din perspectiva competenţei materiale de soluţionare a cauzei.

Reclamanta S.C. A. S.R.L. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Educaţiei Naţionale şi B. S.A., anularea Contractului - cadru nr. 8913/05.04.2018, a Contractului subsecvent nr. 37/25.05.2018 şi a tuturor actelor subsecvente, precum şi repunerea în situaţia anterioară încheierii acestora în conformitate cu dispoziţiile art. 1254 alin. (3) şi art. 1639 - 1647 din C. civ.

Din examinarea cererii de chemare în judecată şi a înscrisurilor doveditoare, se constată că pretenţiile reclamantei sunt generate de contractul - cadru pentru furnizarea manualelor şcolare pentru clasele I - VI nr. 8913/05.04.2018, care a fost încheiat de Ministerul Educaţiei Naţionale, în calitate de autoritate contractantă, şi B. şi de contracte subsecvente încheiate între aceleaşi părţi.

Contractele mai sus menţionate au fost încheiate în temeiul art. 31 din Legea nr. 98/2016, act normativ ce nu reglementează competenţa instanţelor judecătoreşti de soluţionare a litigiilor având ca obiect executarea contractelor de achiziţie publică, această competenţă fiind consacrată legislativ prin Legea nr. 101/2016 din 19 mai 2016.

Astfel, potrivit art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor:

"Procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante, prin complete specializate în achiziţii publice."

Această normă legală instituie, aşadar, o competenţă materială şi teritorială exclusivă în favoarea instanţei de la sediul autorităţii contractante, iar calificarea dată de reclamant acţiunii formulate şi indicarea unui anumit temei juridic nu înlătură aplicarea normelor de competenţă anterior indicate.

Cum în speţă autoritatea contractantă, respectiv Ministerul Educaţiei Naţionale are sediul în Municipiul Bucureşti, rezultă că prezenta cauză este în primă instanţă de competenţa Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal.

În mod corect a reţinut Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal că însuşi temeiul indicat în partea introductivă a contractelor litigioase - art. 31 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, invocat şi de reclamantă, califică astfel de contracte ca fiind unele de "achiziţie publică", întrucât textul legal indicat arată că "Prezenta lege nu se aplică contractelor de achiziţie publică/acordurilor-cadru atribuite de o autoritate contractantă unei persoane juridice de drept privat sau de drept public în cazul în care sunt îndeplinite cumulativ următoarele condiţii: (…)", putându-se aprecia că art. 31 din Lege califică un astfel de contract ca fiind de achiziţie publică.

De asemenea, tot în mod corect s-a reţinut că un contract de achiziţie publică atribuit prin procedurile stabilite de art. 68 din Legea nr. 98/2016 nu epuizează conţinutul noţiunii de contract de achiziţie publică, aşa cum este acesta definit de art. 3 din Legea nr. 98/2016, ci constituie doar o specie a sa, întrucât de esenţa noţiunii în discuţie nu este modalitatea de atribuire, ci sunt forma sa scrisă, calitatea părţilor, obiectul şi regimul său oneros, iar Legea nr. 101/2016 nu distinge sub aspectul domeniului său de aplicare şi din perspectiva procedurii de atribuire a contractului, în sensul limitării incidenţei normei sale de competenţă materială doar la contracte de achiziţie publică atribuite prin proceduri desfăşurate în condiţiile Legii nr. 98/2016, ci priveşte procese privind anularea contractelor de achiziţie publică lato sensu.

Înalta Curte apreciază că nu pot fi reţinute susţinerile Tribunalului Bucureşti în sensul aplicării normelor de competenţă statuate prin art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, deoarece acestea reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, în speţă dreptul special fiind reprezentat de dispoziţiile Legii nr. 101/2016, care se aplică cu prioritate în virtutea principiului de drept conform căruia specialul derogă de la general, astfel încât ori de câte ori există prevederi derogatorii prevăzute în legi speciale incidente în cauză, acestea din urmă au întâietate.

În acelaşi sens s-a pronunţat şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 33/2008, dată în soluţionarea unui recurs în interesul legii, prin care s-a statuat:

"Concursul dintre legea specială şi legea generală se rezolvă în favoarea legii speciale, conform principiului specialia generalibus derogant, chiar dacă acesta nu este prevăzut expres în legea specială."

De asemenea, Înalta Curte constată că Tribunalul Bucureşti nu a ţinut cont de prevederile art. 22 alin. (4) C. proc. civ., potrivit cărora "Judecătorul dă sau restabileşte calificarea juridică a actelor şi faptelor deduse judecăţii, chiar dacă părţile le-au dat o altă denumire (...)", apreciind în mod eronat contrariul. Astfel, interpretarea în sensul că judecătorul nu poate schimba denumirea sau temeiul juridic poate fi dată doar în situaţia de excepţie prevăzută de dispoziţiile art. 22 alin. (5) C. proc. civ., respectiv când există un acord expres al părţilor cu privire la drepturi de care acestea, potrivit legii, pot dispune, şi prin care au stabilit calificarea juridică şi motivele de drept asupra cărora au înţeles să limiteze dezbaterile, dacă astfel nu se încalcă drepturile sau interesele legitime ale altora.

Or, nu aceasta este situaţia din speţa de faţă, în care părţile nu au încheiat un asemenea acord expres şi în condiţiile în care este vorba despre o competenţă materială exclusivă, în privinţa căreia părţile nu au căderea să dispună.

Prin urmare, Înalta Curte constată că în speţă, competenţa de soluţionare a cauzei aparţine Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare în primă instanţă a cauzei privind pe reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, B. şi Ministerul Educaţiei Naţionale, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa soluţionării cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 octombrie 2019.