Recovery of pre-2013 state-funded road works debt: inapplicability of O.U.G. 28/2013 to obligations arising under HG 577/1997 prior to its entry into force

Şedinţa publică din data de 16 octombrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea formulată la data de 08.05.2017 reclamanta UNITATEA ADMINISTRATIV TERITORIALĂ - COMUNA LETCA NOUĂ în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL DEZVOLTĂRII REGIONALE ŞI ADMINISTRAŢIEI PUBLICE, a solicitat instanţei de contencios administrativ:

- obligarea paratului la plata sumei de 1.229.158,89 RON reprezentând lucrări la realizarea investiţiei modernizare drumuri de interes local din comuna Letca Noua, judeţul Giurgiu;

- obligarea paratului la plata sumei de 817.061,64 RON actualizata la data plaţii, reprezentând penalităţi de întârziere la plata debitului in cuantum de 1.229.158,89 RON, dispuse prin sentinţa civila definitiva nr. 426/28.10.2015 pronunţata de Tribunalul Giurgiu, in dosarul nr. x/2015, având ca obiect"acţiune in anulare ordonanţa de plată - încheiere pronunţata la data de 30.04.2015 de Tribunalul Giurgiu, in dosarul nr. x/2014".

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 2659 din data de 27 iunie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială - Comuna Letca Nouă, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, şi cu intervenientul forţat Consiliul Judeţean Giurgiu, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei civile nr. 2659 din data de 27 iunie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială - Comuna Letca Nouă.

Sentinţa civila nr. 2659/27 iunie 2017 este nelegala pentru motivele de nelegalitate prevăzute de 488 alin. (1) pct. 5 si pct. 8 C. proc. civ.

Cu privire la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta arată că la data de 15.06.2017 a depus cerere precizatoare a cererii de chemare in judecata privind actuala denumire a paratului in cauza in prezent, Ministerul Dezvoltării Regionale Administraţiei Publice si Fondurilor Europene (MDRAPFE) in loc de Ministerul Dezvoltării Regionale si Administraţiei Publice (MDRAP) denumit la momentul introducerii cererii de chemare in judecata.

La termenul de judecata din data de 20 iunie 2017, instanţa de fond, contrar dispoziţiilor art. 22 alin. (6) C. proc. civ., nu a pus in discuţie aceasta cerere, aspect ce conduce ia imposibilitatea instanţei de recurs de a exercita controlul de legalitate asupra acesteia, impunandu-se clarificarea situaţiei in baza pricipiului disponibilităţii, cu consecinţa admiterii recursului.

Cu privire la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., motivarea instanţei de fond este cuprinsa exclusiv in patru fraze din pagina 4 a hotărârii recurate in care se retine in esenţa ca, in ipoteza in care recurenta nu a făcut referire la îndeplinirea condiţiilor formale prevăzute de actele normative mai sus enunţate care oricum, nu erau in vigoare la momentul 2012, nu mai avea dreptul de a solicita de la paratul in cauza suma de bani ce incuba spre plata acestuia si pe cale de consecinţă, nici dreptul de a beneficia de drumuri comunale.

Contractul de lucrări nr. x a fost încheiat la data de 05.03.2012.

Potrivit art. 5 din contractul enunţat mai sus:"pretul convenit pentru îndeplinirea contractului platibil executantului de către achizitor conform graficului de plaţi este de 6.439.570,03 RON - TVA. PLATA SE VA FACE PRIN ALOCĂRI PERIODICE DE LA MDRT, PRIN PROGRAMUL INIŢIAT DE H.G. nr. 577/1997.

Potrivit art. 2 din H.G. nr. 577/1997, Ministerul Lucrărilor Publice si Amenajării Teritoriului, antecesorul MDRAP coordonează realizarea programului si fundamentează împreuna cu consiliile judetene necesarul anual de fonduri de la bugetul de sfat, in conformitate cu priorităţile prevăzute în program, care se nominalizează distinct pe judeţe, în anexa la legea anuala de aprobare a bugetului de stat.

Totodată, repartizarea pe comune a sumelor de la bugetul de stat se face de către consiliul judeţean împreuna cu direcţia generala a finanţelor publice si controlul financiar de stat din subordinea Ministerului Finanţelor, după consultarea primarilor si a reprezentanţilor consiliilor locale si cu respectarea priorităţilor înscrise in program.

Ca atare, MDRT (antecesorul MDRAP) avea obligaţia transferării către consiliile judeţene lunar, prin ordin de plata, a sumelor de bani necesare pentru realizarea lucrărilor ca urmare a comunicării de către acestea a listelor cu obiectivele in derulare urmând ca acestea din urma sa vireze la randu-le consiliilor locale sumele de bani pentru obiectivele nominalizate in liste.

Astfel cum se recunoaşte si prin întâmpinarea depusa de către paratul MDRAP, in anul 2012 a fost transferata către Consiliul judeţean Giurgiu suma de 16.669.760,09 RON din care, către comuna Letca Noua, suma de 4.427.200,09 RON.

Din suma de 4,427.290,09 RON, pentru obiectivul drumuri de interes local, conform contract lucrări nr. x/2017 a fost transferata suma de 4.200.000 RON desi situaţiile de lucrări întocmite în anul 2012 cuprindeau inclusiv debitul in valoare de 1.229.158,89 RON la plata căruia a fost obligată comuna ulterior, prin titlul executoriu, sentinţa civila nr. 426/2015, pronunţată de Tribunalul Giurgiu.

În atare situaţie, este vorba de fapte realizate in întregime înainte de intrarea in vigoare a O.U.G. nr. 28/2013.

Cu atât mai mult este eronata aprecierea instanţei de fond referitoare la neindeplinirea de către reclamantă a condiţiilor formale prevăzute de actele normative pe care si-a întemeiat hotărârea, în condiţiile in care, potrivit dispoziţiilor mai sus enunţate, paratului in cauza îi incuba obligaţia de plata, din bugetul public, a lucrărilor obiectivului la care s-a angajat prin dispoziţiile H.G. nr. 577/1997, fiind in discuţie lucrări realizate in anul 2012 si achitate parţial de către paratul MDRAP in acelaşi an.

4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinarea depusă, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a solicitat, în principal, anularea recursului pentru lipsa motivării întrucât recurentul a reluat motivele prezentate în faţa primei instanţe, iar în subsidiar solicită respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 31 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 16 octombrie 2019.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului-pârât, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat.

Faţă de motivarea cererii de recurs, Înalta Curte reţine că excepţia nulităţii, invocată de către intimat prin întâmpinare, se impune a fi respinsă, criticile formulate de către parte cu privire la sentinţa atacată putând fi circumscrise prevederilor art. 488 C. proc. civ.

Un prim motiv de recurs invocat de către recurenta reclamantă, în temeiul căruia aceasta a solicitat casarea deciziei recurate, vizează motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 5 (când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii).

Este vorba aşadar despre neregularităţi de ordin procedural şi care sunt sancţionate cu nulitatea de art. 174 C. proc. civ., dispoziţiile având caracter general, constituind dreptul comun în materia nulităţii actelor de procedură, întrucât includ toate încălcările normelor de procedură.

Sub imperiul motivului de recurs prevăzut de art. 488 pct. 5 C. proc. civ. se pot include mai multe neregularităţi de ordin procedural, încadrabile în cazurile care particularizează actul de procedură cu privire la care se susţine că a fost nelegal îndeplinit.

Recurenta reclamantă susţine neîntemeiat, raportat la incidenţa art. 488 pct. 5 C. proc. civ., că instanţa de fond a omis să pună în discuţie cererea precizatoare depusă la termenul din 20.06.2017, prin care a indicat denumirea corectă (actuală) a pârâtului -MDRAPFE, în loc de MDRAP.

Înalta Curte apreciază că simpla schimbare a denumirii uneia dintre părţi, intervenită pe parcursul procesului, nu este de natură să modifice cadrul procesual ci doar să impună anumite ajustări ale actelor de procedură, în privinţa modificărilor de formă semnalate.

Se constată că intimatul nu a invocat vreo vătămare a intereselor sale legitime prin această omisiune a instanţei şi nici nu a contrazis în vreun fel susţinerile reclamantei recurente în privinţa actualei sale denumiri.

De altfel, în faţa instanţei de recurs actele de procedură au fost întocmite cu luarea în considerare a denumirii actuale a pârâtului intimat astfel că nu se impune casarea, sub acest aspect, a hotărârii pronunţate.

Poate fi reţinută în schimb incidenţa motivului de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ. potrivit căruia nelegalitatea unei hotărâri poate fi cerută atunci când hotărârea pronunţată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu aplicarea greşită a legii.

Starea de fapt dedusă judecăţii vizează următoarele:

În programul iniţiat de H.G. nr. 577/1997 privind reabilitarea, modernizarea si/sau asfaltarea drumurilor de interes judeţean si local a fost inclusa si lucrarea privind drumurile de interes local din comuna Letca Noua, judetului Giurgiu.

În acest sens, in temeiul O.U.G. nr. 34/2006, intre Comuna Letca Noua (Primăria Letca Noua) si S.C. A. a fost încheiat contractul de lucrări nr. x/05.03.2012.

Potrivit dispoziţiilor art. 5 din contract, preţul convenit, platibil executantului de către achizitor, este de 6.439.570,03 RON + TVA. Plata se va face prin alocări periodice de la MDRT prin programul iniţiat de H.G. nr. 577/1997.

Paratul a virat in cursul anului 2012, prin intermediul Consiliului Judeţean Giurgiu, conform contractului de finanţare incheiat cu acesta din urma, suma de 4.200.000 RON inclusiv TVA urmând a se vira pentru finalizarea lucrării suma de 3.785.066,83 RON din care suma de 1.229.158,89 RON lucrări efectuate in anul 2012 si neachitate.

La data de 19.11.2013, executantul A. S.R.L. a emis spre plata comunei factura nr. x in valoare de 637.062,85 RON si la data de 09.12.2013 factura nr. x in valoare de 592.096,04 RON, facturi care nu au fost achitate ca urmare a nealocarii sumei totale de bani de către parat.

Pentru debitele restante, prin sentinţa civila nr. 426/28.10.2015, definitivă pronunţata in dosarul nr. x/2015 de Tribunalul Giurgiu, s-a admis cererea in formulata de A., ordonandu-i-se recurentei efectuarea către acesta a plaţii sumelor de 1.229.158,89 iei contravaloare lucrări si 817.061,64 RON, penalităţi de întârziere actualizate la data plaţii prin încheierea din data de 15 iunie 2016, pronunţata de aceeaşi instanta,Tribunalul Giugiu .

Sentinţa civila nr. 426/2015 a Tribunalului Giurgiu a fost pusa in executare de către creditor în dosarul de executare nr. 19/2016 al BEJ B., judeţul Giurgiu.

Demersurile întreprinse in vederea obţinerii de la parat a sumei de bani la plata căreia a fost obligată comuna au rămas fără rezultat, susţinându-se ca solicitarea de finanţare nu a fost întocmita conform modelului prevăzut de anexa 3 din O.U.G. nr. 28/2013.

Instanţa de fond a respins acţiunea, apreciind ca pentru soluţionarea cauzei prezintă relevanta textele din O.U.G. nr. 28/2013:

art. 9 (1): in termen de 30 de zile de la aprobarea bugetului de stat, beneficiarii programului transmit MDRAP necesarul de sume pentru finalizarea obiectivelor de investiţii in continuare si pentru obiectivele incluse in program pentru amil in curs si estimările pentru următorii ani, in funcţie de graficul de execuţie precum si propunerile de obiective noi de investiţii propuse a fi incluse in program, după caz".

..art. 14(1) "începând cu data intrării in vigoare a prezentei ordonanţe, se preiau in cadrul programului toate obiectivele de investiţii in continuare care au fost finanţate de la bugetul de stat in baza prevederilor H.G. nr. 577/1997 pentru aprobarea programului privind reabilitarea, modernizarea si/sau asfaltarea drumurilor de interes judeţean si de interes local, alimentarea cu apa, canalizarea si epurarea apelor uzate la sate, precum si in unităţile administrative teritoriale cu resurse turistice, republicata cu modificările si completările ulterioare."

Se arată că reclamanta nu face nici o referire la îndeplinirea condiţiilor formale prevăzute de actele normative citate ci face doar menţiuni la o nota de fundamentare întocmita in anul 2016, care nu îndeplineşte condiţiile legale cerute de O.U.G. nr. 28/2013 si de Normele Metodologice emise in aplicarea acesteia.

Ceea ce este important de subliniat în speţă este că încheierea contractului de lucrări s-a realizat la data de 05.03.2012, parţial lucrările s-au finalizat in anul 2012, au fost întocmite situaţii de lucrări in anul 2012 ce cuprindeau inclusiv debitul in valoare de 1.229.158,89 RON la plata căruia a fost obligată comuna ulterior, prin titlul executoriu, sentinţa civila nr. 426/2015, pronunţată de Tribunalul Giurgiu.

În continuare, centralizarea acestor situaţii de lucrări s-a făcut de către Consiliul Judeţean Giurgiu în acelaşi an, 2012 iar virarea de către parat a sumei de 4.200.000 RON, plată parţială s-a realizat tot in anul 2012.

Corect sesizează recurenta că O.U.G. nr. 28/2013 nu poate sa aducă atingere naşterii, modificării sau stingerii raporturilor juridice născute anterior intrării sale în vigoare, chiar dacă legea nouă ar aduce modificări, de formă sau de substanţă, modalităţii de derulare a unor astfel de contracte.

Scopul O.U.G. nr. 28/2013 nu a fost acela de a condiţiona/restricţiona recunoaşterea dreptului recurentei de a beneficia de facilităţi pentru obiectivul inclus in programul iniţiat de parat prin H.G. nr. 577/1997 si cu atât mai puţin nu s-a urmărit sistarea unor astfel de lucrări.

Potrivit art. 12 alin. (2) din O.U.G. nr. 28/2013:" În situaţiile in care Ministerul Dezvoltării Regionale si Administraţiei Publice nu si-a onorat in anii precedenţi obligaţiile de plata prevăzute in contractele de finanţare, din lipsa creditelor bugetare iar plata lucrărilor a fost din bugetele locale, se pot transfera in anul curent si sumele aferente cheltuielilor efectuate si decontate de beneficiari".

Conform art. 14: "Începând cu data intrării in vigoare a prezentei ordonanţe se preiau in cadrul programului toate obiectivele aflate in execuţie care au fost finanţate de la bugetul de stat in baza H.G. nr. 577/1997".

De altfel, prin adresa nr. x/29.05.2013 înregistrata la MDRAP sub nr. x/29.05.2013 -dosar fond, reclamanta a solicitat pârâtului includerea lucrării, Modernizare drumuri de interes local, în Programul naţional de dezvoltare locală, aprobat prin O.U.G. nr. 28/2013, contrar celor reţinute de către instanţa de fond.

7. Temeiurile de drept ale soluţiei pronunţate în recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., art. 20 din L.554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Letca Nouă împotriva sentinţei nr. 2659 din 27 iunie 2017, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2016.

Va casa sentinţa recurată şi rejudecând:

Va admite cererea de chemare în judecare formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Letca Nouă în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene şi va obliga pârâtul la plata sumei de 1.229.158,89 RON reprezentând lucrări şi a sumei de 817.061,64 RON actualizată la data plăţii, reprezentând penalităţi de întârziere.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-pârât.

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Letca Nouă împotriva sentinţei nr. 2659 din 27 iunie 2017, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2016.

Casează sentinţa recurată şi rejudecând:

Admite cererea de chemare în judecare formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Letca Nouă în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene.

Obligă pârâtul la plata sumei de 1.229.158,89 RON reprezentând lucrări şi a sumei de 817.061,64 RON actualizată la data plăţii, reprezentând penalităţi de întârziere.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 octombrie 2019.