Jurisdictional conflict in administrative litigation over interpretation of "domicile" vs. "residence" for exclusive territorial competence

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1). Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 07 decembrie 2018, sub nr. x/2018, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâtul INSPECTORATUL GENERAL AL POLIŢIEI ROMÂNE, solicitând instanţei ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa, să dispună: anularea actului administrativ "Ordinul Ministrului Afacerilor Interne nr. II/1802" din data de 22.06.2018, care a intrat în vigoare la data de 29.06.2018; anularea în parte a actului administrativ "Dispoziţia Inspectorului General al Poliţiei Române nr. x" din data de 09.08.2018 şi obligarea pârâtului Inspectoratul General al Poliţiei Române să emită un nou act administrativ de acordare a gradului profesional conform vechimii în specialitatea studiilor absolvite, avute la data de 29.06.2018, conform prevederilor din Anexa 6 a O.M.A.I. 140/2016, privind activitatea de management resurse umane în unităţile de poliţie ale M.A.I., respectiv, încadrarea în funcţia corespunzătoare gradului.

2) Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1). Prin Sentinţa civilă nr. 1691 din 13 martie 2019, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia de necompetenţă teritorială şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române, către Tribunalul Vrancea.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Tribunalul Bucureşti a evocat prevederile legale de la art. 36 alin. (1) din Legea nr. 304/2004 şi art. 10 din Legea nr. 554/2004 - alin. (3) şi a reţinut, în esenţă, că, prin stabilirea regulii art. 10 din Legea 554/2004, derogatorie de la regula comuna a competentei teritoriale stabilita în C. proc. civ., potrivit căreia cererea se face la instanţa domiciliului paratului, s-a urmărit protejarea reclamantului, prin oferirea beneficiului legal de a alege dintre cele doua instanţe deopotrivă competente pe cea situata la domiciliul (sediul) sau, în măsura în care o asemenea opţiune este de natura a-i servi mai bine interesele.

Cum prin Legea nr. 554/2004 sunt prevăzute reguli speciale cu privire la competenta teritoriala, a considerat instanţa că nu se poate face trimitere la dispoziţiile dreptului comun în materie procesuală pentru a se justifica competenţa unei alte instanţe de acelaşi grad decât instanţa de la domiciliul (sediul) reclamantului sau cea de la domiciliul (sediul) pârâtului.

Constatând că în prezentul litigiu, reclamantul are domiciliul în Focşani, judeţul Vrancea, faţă de dispoziţiile arătate mai sus, în baza art. 129, 132 din C. proc. civ., raportat la art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, a admis excepţia de necompetenţă teritorială exclusivă şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei către Tribunalul Vrancea.

2.2). La data de 24 mai 2019, cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Vrancea, secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ fiscal, iar prin Sentinţa civilă nr. 310/2019 din 28 iunie 2019, s-a admis excepţia necompetenţei teritoriale a Tribunalului Vrancea, invocată de instanţă din oficiu; s-a declinat competenţa de soluţionare a cererii de chemare în judecată formulată de reclamant A., în contradictoriu cu pârât Inspectoratul General al Poliţiei Române, având ca obiect litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr. 188/1999), în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal; s-a constatat ivit conflictul negativ de competenţă; potrivit art. 134 din C. proc. civ., s-a suspendat judecata pricinii şi s-a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în vederea soluţionării conflictului negativ de competenţă.

Pentru a se pronunţa astfel, instanţa a reţinut, în esenţă, că, din analiza dispoziţiilor art. 109 din Legea nr. 188/1999 şi ale art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 212/2018, publicată în Monitorul Oficial nr. 658/30.07.2018, rezultă că în cazul cererilor de chemare în judecată formulate de persoane fizice ori persoane juridice de drept privat, competenţa exclusivă de soluţionare a cererii este în căderea instanţei de la domiciliul sau sediul reclamantului.

Conform cărţii de identitate a reclamantului, la data formulării cererii acesta avea domiciliul legal în municipiul Focşani, iar reşedinţa era stabilită în municipiul Bucureşti, în aceste condiţii considerând că se pune problema identificării instanţei competente.

În acest sens, Tribunalul Vrancea a reţinut că, potrivit dispoziţiilor art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, completarea cu dreptul comun, "(1) Dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile C. civ. şi cu cele ale C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.". Rezultă, astfel, că prevederile Legii nr. 554/2004 se completează sub aspectul legii procesuale cu dispoziţiile C. proc. civ.

Or, în materia competenţei teritoriale, instanţa a apreciat că dispoziţiile art. 107 şi următoarele au fost interpretate în sensul că prin domiciliul procesual al părţii se înţelege locul unde aceasta locuieşte în mod efectiv, iar nu domiciliul legal în sensul reglementat de prevederile art. 91 din C. proc. civ.

Astfel, s-a reţinut, în condiţiile în care reclamantul îşi desfăşoară activitatea în cadrul pârâtului Inspectoratul General al Poliţiei Române - Direcţia Financiară şi locuia la data formulării cererii în circumscripţia Tribunalului Bucureşti, rezultă că instanţa competentă să soluţioneze cererea este Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal.

În privinţa expirării menţiunii privind reşedinţa reclamantului, Tribunalul a reţinut că, potrivit art. 107 alin. (2), schimbarea domiciliului ulterior sesizării instanţei nu atrage modificarea competenţei de soluţionare a cauzei, pentru identitate de raţiune impunându-se respectarea acestei reguli şi în privinţa cazului în care competenţa este dată de domiciliul sau sediul reclamantului.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra regulatorului de competenţă

Analizând actele şi lucrările dosarului, constatând că, în cauză, există un conflict negativ de competenţă, în sensul art. 133 alin. (2) din Noul C. proc. civ., ivit între cele două instanţe care s-au declarat deopotrivă necompetente teritorial să judece pricina, Înalta Curte va pronunţa regulatorul de competenţă în raport cu obiectul cauzei, precum şi cu dispoziţiile legale incidente, stabilind competenţa soluţionării acesteia în favoarea Tribunalului Bucureşti, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data introducerii cererii de chemare în judecată:

"Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului."

Aşadar, ulterior modificărilor aduse Legii nr. 554/2004 prin dispoziţiile Legii nr. 212/2018, textul de lege prevede o competenţă teritorială exclusivă în favoarea instanţei de contencios administrativ şi fiscal de la domiciliul reclamantului persoană fizică, situaţie reţinută în mod corect de ambele instanţe aflate în conflict. Problema care a generat conflictul negativ de competenţă priveşte înţelesul noţiunii de "domiciliu", în sens procedural şi a diferenţei juridice dintre această noţiune şi aceea de "reşedinţă", precum şi a efectului pe care această distincţie îl produce asupra competenţei instanţei de judecată.

Potrivit art. 87 din C. civ., prin domiciliu se înţelege locul unde persoana fizică declară că are locuinţa principală, iar reşedinţa este locul unde persoana fizică are locuinţa secundară.

Deşi dispoziţiile art. 107 şi următoarele din C. proc. civ. nu arată, în mod expres, ce se înţelege prin domiciliul părţilor, prezintă relevanţă prevederile art. 155 pct. 6 din C. proc. civ., care stipulează că, prin locul citării se înţelege domiciliul persoanei fizice, iar în cazul în care aceasta nu locuieşte la domiciliu, citarea se va face la reşedinţa cunoscută ori la locul ales de aceasta.

Aplicând aceste dispoziţii legale la speţa de faţă, Înalta Curte reţine că, deşi noţiunile de "domiciliu" şi "reşedinţă" nu se suprapun din punct de vedere al evidenţei populaţiei, această distincţie nu este relevantă în procedura civilă, unde utilizarea alternativă a celor două sintagme urmăreşte să asigure legalitatea procedurii de citare, respectiv înştiinţarea corespunzătoare a părţilor aflate în litigiu, cu privire la existenţa şi obiectul pricinii. Noţiunea de domiciliu, care interesează în sens procedural, se identifică cu noţiunea de domiciliu de fapt, în cazul de faţă cu reşedinţa reclamantului, iar în raport de locuinţa statornică a părţii se stabileşte atât legalitatea procedurii de citare, cât şi instanţa competentă să soluţioneze pricina.

O interpretare contrară ar conduce, în speţă, la atribuirea competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea unei instanţe în circumscripţia căreia reclamantul nu domiciliază în fapt, aspect de natură a invalida voinţa legiuitorului, care, prin modificarea prevederilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, a urmărit să asigure reclamantului accesul facil la instanţa de judecată aflată în circumscripţia teritorială în care locuieşte.

Din actele dosarului rezultă, într-adevăr, că reclamantul A. are domiciliul în judeţul Vrancea, însă, la momentul sesizării instanţei, avea reşedinţa în municipiul Bucureşti, aceasta fiind locuinţa statornică, în raport de care se stabileşte competenţa teritorială a instanţei de contencios administrativ.

În acest sens, Înalta Curte aminteşte că art. 107 alin. (2) din C. proc. civ. constituie o consacrare expresă a regulii potrivit căreia, " (2) Instanţa rămâne competentă să judece procesul chiar dacă, ulterior sesizării, pârâtul îşi schimbă domiciliul sau sediul.".

Aşadar, pentru stabilirea competenţei teritoriale prezintă interes domiciliul sau reşedinţa pe care partea o avea în momentul sesizării instanţei, astfel încât, schimbarea ulterioară a acesteia nu influenţează competenţa.

În consecinţă, în condiţiile art. 133 pct. 2, art. 135 alin. (1) şi alin. (4) din C. proc. civ., văzând şi dispoziţiile art. 107 alin. (2) din C. proc. civ. Înalta Curte constată că instanţa competentă să soluţioneze prezenta cauză este Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal.

Temeiul legal al soluţiei

Pentru considerentele arătate mai sus, în aplicarea prevederilor art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte urmează a stabili competenţa teritorială de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Tribunalului Bucureşti.

Văzând şi dispoziţiile art. 135 din C. proc. civ.,

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul A. şi pe pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 16 octombrie 2019.

GGC - OB