Judicial review of judicial inspection closure resolutions: exclusion of pre-litigation requirement following constitutional unconstitutionality of definitiveity clause

Şedinţa publică din data de 16 octombrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Potrivit art. 499 C. proc. civ., "prin derogare de la prevederile art. 425 alin. (1) lit. b), hotărârea instanţei de recurs va cuprinde în considerente numai motivele de casare invocate şi analiza acestora, arătându-se de ce s-au admis ori, după caz, s-au respins. În cazul în care recursul se respinge fără a fi cercetat în fond ori se anulează sau se constată perimarea lui, hotărârea de recurs va cuprinde numai motivarea soluţiei fără a se evoca şi analiza motivelor de casare".

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 07 iunie 2016, sub nr. x/2016, reclamanţii A., B. şi A., în contradictoriu cu pârâta INSPECŢIA JUDICIARĂ, au solicitat desfiinţarea Rezoluţiei din data de 13 mai 2016, emisă de Inspecţia Judiciară- Direcţia de Inspecţie Judiciară pentru Judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, şi trimiterea dosarului pentru continuarea procedurii disciplinare.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 3077/2016 din 17 octombrie 2016, pronunţată în dosarul nr. x/2016, a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins cererea formulată de reclamanţii A., B. şi A., în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Judiciară, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs, reclamanţii A., B. şi A., întemeiat în drept pe prevederile pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., solicitând admiterea recursului şi a se dispune în consecinţă.

În susţinerea recursului lor, recurenţii- reclamanţi apreciază, în esenţă, că instanţa de judecată a aplicat greşit prevederile legale incidente în cauză şi în mod total nefondat le-a respins cererea, ca inadmisibilă, arătând că aprecierea Curţii, cum că Rezoluţia emisă în temeiul art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004 este definitivă, nu are temei legal, deoarece, susţin aceştia, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 397 din 3 iulie 2014, publicată în Montorul Oficial nr. 529 din 16 iulie 2014, s-a admis excepţia de neconstituţionalitate a sintagmei "rezoluţia de clasare este definitivă" din cuprinsul art. 45 alin. (4) lit. b) din lege, constatându-se că aceasta este neconstituţională în ipoteza prevăzută de textul de lege arătat, şi, astfel, şi-a încetat efectele juridice în data de 31 august 2014, întrucât legiuitorul nu a intervenit pentru modificarea prevederilor atacate.

Întrucât rezoluţia de clasare în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004 nu mai este definitivă, aceasta trebuie să fie supusă examenului inspectorului şef. Rezoluţia a parcurs procedura confirmării prevăzută de legea specială şi, în consecinţă, consideră recurenţii- reclamanţi, aveau deschisă calea să se adreseze direct instanţei.

Mai mult, recurenţii- reclamanţi au evocat cele statuate prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1266 din 24.11.2015, care arată fără putinţă de tăgadă că niciuna din Secţiile C.S.M. nu poate soluţiona plângerile împotriva rezoluţiilor de clasare ale Inspecţiei Judiciare, hotărâre care a fost menţionată şi în răspunsul lor la întâmpinare, dar Curtea nu a luat-o în considerare şi nu a făcut nicio referire la aceasta.

Concluzionând, conform Deciziei Curţii Constituţionale nr. 397 din 3 iulie 2014, cât şi Hotărârii Plenului C.S.M. nr. 1266 din 24.11.2015, recurenţii- reclamanţi au arătat că, rezultă indubitabil faptul că nu trebuiau să parcurgă procedura prealabilă şi aveau deschisă direct calea contestării actului la instanţa de judecată.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata- pârâtă INSPECŢIA JUDICIARĂ a formulat întâmpinare, la data de 14 martie 2017, prin care a solicitat respingerea recursului şi menţinerea hotărârii atacate, ca fiind legală şi temeinică.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia din 30 octombrie 2018 a completului învestit cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 16 octombrie 2019, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Analizând recursul formulat, prin prisma motivelor invocate şi a temeiului de drept indicat, precum şi din perspectiva obiectului şi a normelor legale incidente, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte constată că acesta este fondat, urmând a fi admis, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

În speţă, recurenţii- reclamanţi A., B. şi A. au învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune vizând examinarea legalităţii Rezoluţiei de clasare nr. 2191/IJ/1249/DIJ/2016 din 13.05.2016, prin care s-a dispus, în temeiul dispoziţiilor art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, clasarea sesizării formulate de reclamanţi, privind efectuarea de verificări sub aspectul modului de soluţionare a dosarului nr. x/2014 în faza judecăţii în apel, înregistrat pe rolul Tribunalului Timiş.

Instanţa de fond a respins cererea, ca inadmisibilă, constatând, în esenţă, că reclamanţii nu au făcut dovada parcurgerii procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 şi că legea specială, Legea nr. 317/2014, nu conţine nicio prevedere derogatorie cu privire la procedura prealabilă în cazul deciziei de clasare.

În considerentele sentinţei s-a reţinut că, în ce priveşte efectele Deciziei Curţii Constituţionale a României nr. 397/2014, întrucât nu a operat o modificare legislativă în termenul prevăzut de art. 31 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, textul art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004 a devenit lipsit de efecte în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din Lege, însă accesul la instanţa de contencios administrativ este reglementat în condiţiile dreptului comun, reprezentat de Legea nr. 554/2004.

Având în vedere calificarea pe care prima instanţă a dat-o demersului judiciar al reclamanţilor, pe care l-a încadrat în prevederile generale ale Legii nr. 554/2004, Înalta Curte constată că recursul este admisibil, în temeiul art. 20 din actul normativ menţionat.

Verificând sentinţa recurată, prin prisma cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., căruia se circumscriu criticile de nelegalitate formulate de recurenţi vizând modalitatea de soluţionare a excepţiei inadmisibilităţii cererii, iară nu motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat, Înalta Curte reţine următoarele:

Potrivit art. 47 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată,

"Art. 47. (1) În cazul în care sesizarea s-a făcut potrivit art. 45 alin. (2), inspectorul judiciar poate dispune, prin rezoluţie scrisă şi motivată:

a) admiterea sesizării, prin exercitarea acţiunii disciplinare şi sesizarea secţiei corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii;

b) clasarea sesizării, în cazul în care aceasta nu este semnată, nu conţine datele de identificare ale autorului sau indicii cu privire la identificarea situaţiei de fapt care a determinat sesizarea, precum şi în cazul prevăzut la art. 45 alin. (4) lit. b); rezoluţia de clasare este definitivă;

c) respingerea sesizării, în cazul în care se constată, în urma efectuării cercetării disciplinare, că nu sunt îndeplinite condiţiile pentru exercitarea acţiunii.

(2) În cazul prevăzut la alin. (1) lit. b), se poate face o nouă sesizare, cu respectarea condiţiilor prevăzute de lege.

(3)Rezoluţia inspectorului judiciar este supusă confirmării inspectorului-şef. Inspectorul-şef poate dispune completarea cercetării disciplinare de către inspectorul judiciar. Completarea se efectuează de către inspectorul judiciar în termen de cel mult 30 de zile de la data când a fost dispusă de către inspectorul-şef.

(4) Rezoluţia inspectorului judiciar poate fi infirmată de inspectorul-şef, în scris şi motivat, acesta putând dispune, prin rezoluţie scrisă şi motivată, una din soluţiile prevăzute la alin. (1) lit. a) sau c).

(5) Rezoluţia de respingere a sesizării prevăzută la alin. (1) lit. c) şi alin. (4) poate fi contestată de persoana care a formulat sesizarea la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, în termen de 15 zile de la comunicare, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile.

(6) Soluţiile pe care le poate pronunţa secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti sunt:

a) respingerea contestaţiei;

b) admiterea contestaţiei şi desfiinţarea rezoluţiei inspectorului judiciar sau, după caz, a inspectorului-şef şi trimiterea dosarului pentru continuarea procedurii disciplinare.

(7) Hotărârea secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti este irevocabilă."

În ceea ce priveşte soluţia recurată, Înalta Curte reţine că, în condiţiile în care sintagma "rezoluţia de clasare este definitivă" din cuprinsul art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii a fost declarată neconstituţională în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din aceeaşi lege şi luând în considerare specificul actelor emise în procedura disciplinară privind pe magistraţi precum şi lipsa unei reglementări care să pună legea în acord cu decizia Curţii Constituţionale, devine aplicabil principiul prevăzut de art. 5 alin. (3) din C. proc. civ., referitor la judecarea pricinilor potrivit dispoziţiilor edictate pentru instituţia juridică cea mai apropiată, în speţă, a regimului juridic aplicabil acţiunii exercitate împotriva rezoluţiei de respingere a sesizării, conform art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată.

În considerentele deciziei sus- citate, instanţa constituţională a arătat că, potrivit art. 6 alin. (1) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil a cauzei sale, de către o instanţă independentă şi imparţială, care va hotărî asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil.

A evocat jurisprudenţa sa anterioară, exemplificată prin Decizia nr. 953 din 19 decembrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2007, care a statuat în sensul că principiul constituţional instituit de art. 21 din legea fundamentală, privind accesul liber la justiţie, include şi posibilitatea oricărei persoane de a se adresa direct şi nemijlocit instanţelor de judecată pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime. Ca urmare, existenţa oricărui impediment administrativ, care nu are o justificare obiectivă sau raţională şi care ar putea să nege acest drept al persoanei, încalcă, în mod flagrant, prevederile art. 21 alin. (1)-(3) din Constituţie.

Curtea Constituţională a mai constatat că, în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, inspectorul judiciar face o cercetare a fondului sesizării pentru a constata dacă există sau nu indicii cu privire la săvârşirea unei abateri disciplinare. Or, în această situaţie, textul de lege criticat, potrivit căruia rezoluţia de clasare este definitivă şi, deci, exclusă controlului judiciar, încalcă accesul liber la justiţie, drept fundamental consacrat atât de Constituţie, cât şi de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, partea interesată fiind lipsită de accesul la o instanţă judecătorească. Dacă în primele 3 ipoteze reglementate de art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004, respectiv atunci când sesizarea nu este semnată, nu conţine datele de identificare ale autorului sesizării sau indicii cu privire la identificarea situaţiei de fapt, caracterul definitiv al soluţiei clasării este legitimat prin aceea că aceasta nu are un caracter irefragabil deoarece persoana interesată poate face o nouă sesizare cu respectarea condiţiilor prevăzute, aşa cum a decis instanţa de contencios constituţional în jurisprudenţa sa (a se vedea în acest sens Decizia nr. 487 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 66 din 27 ianuarie 2014), în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) se dispune asupra fondului sesizării, astfel că este absolut necesară asigurarea accesului la justiţie prin posibilitatea atacării soluţiei la instanţa judecătorească.

Aşadar, în cazul rezoluţiei de clasare a sesizării, deşi s-a declarat neconstituţionalitatea sintagmei "rezoluţia de clasare este definitivă", reţinându-se că partea este lipsită de accesul la o instanţă judecătorească, textul de lege nu a fost modificat şi pus în acord cu cele statuate de instanţa de control constituţional, iar soluţia privind obligativitatea parcurgerii acestei proceduri anterior introducerii acţiunii apare ca fiind excesivă şi formală.

Ulterior pronunţării instanţei de contencios constituţional, în jurisprudenţă au fost exprimate opinii diferite cu privire la regimul juridic al căilor de atac formulate împotriva rezoluţiilor de clasare emise de Inspecţia Judiciară, unele instanţe apreciind că rezoluţiile vor fi atacate în condiţiile reglementate de dispoziţiile dreptului comun (Legea nr. 554/2004), cum a reţinut şi instanţa de fond în speţa de faţă, alte instanţe opinând pentru aplicarea regimului juridic prevăzut de Legea nr. 317/2004, referitor la rezoluţiile de respingere a sesizărilor adresate Inspecţiei Judiciare.

Urmare acestor interpretări contrare, exercitând rolul său principal de unificator de jurisprudenţă, Înalta Curte, prin Soluţia de principiu adoptată la data de 13 februarie 2017 de secţia de contencios administrativ şi fiscal, a stabilit că:

"Rezoluţia de clasare a sesizării pronunţată de Consiliul Superior al Magistraturii - Direcţia de Inspecţie Judiciară în temeiul dispoziţiilor art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, poate fi contestată, în faţa instanţei de contencios administrativ, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile."

Pentru a dispune în acest sens, secţia de contencios administrativ şi fiscal a avut în vedere aplicarea principiului prevăzut de art. 5 alin. (3) din C. proc. civ., referitor la judecarea pricinilor potrivit dispoziţiilor edictate pentru instituţia juridică asemănătoare (cea mai apropiată), respectiv conform regimului juridic aplicabil acţiunii exercitate împotriva rezoluţiei de respingere a sesizării (art. 47 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii), şi nu potrivit dispoziţiilor Legii nr. 554/2004.

De asemenea, Înalta Curte mai reţine că alin. (5) al art. 47 din Legea nr. 317/2004, în forma în vigoare de la data sesizării instanţei de fond, prevedea că rezoluţia de respingere a sesizării poate fi contestată la Curtea de Apel Bucureşti, în termen de 15 zile de la comunicare, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile, textul reglementând o procedură referitoare la rezoluţia de respingere a sesizării în legătură cu răspunderea disciplinară a magistratului.

Prin urmare, în raport cu cele reţinute de Curtea Constituţională în decizia amintită şi faţă de prevederile legale referitoare la rezoluţia de respingere a sesizării (care se poate da când, în urma efectuării cercetării disciplinare, nu sunt îndeplinite condiţiile pentru exercitarea acţiunii şi în cazul căreia nu este necesară îndeplinirea procedurii prealabile), Înalta Curte apreciază că rezoluţia de clasare a sesizării disciplinare emisă în temeiul dispoziţiilor art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, în forma de la data sesizării instanţei de fond, poate fi contestată fără îndeplinirea unei proceduri prealabile.

Aceasta este şi interpretarea cristalizată la nivelul secţiei de contencios administrativ a Înaltei Curţi (exempli gratia, Deciziile nr. 75/2017, nr. 549/2017, nr. 1168/2017 şi 1267/2018) şi adoptată cu titlu de principiu, pentru unificarea practicii judiciare, în şedinţa Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din data de 13 februarie 2017.

Aşa fiind, Înalta Curte apreciază că soluţia instanţei de fond, prin care s-a reţinut a fi necesară formularea unei plângeri prealabile împotriva Rezoluţiei de clasare nr. 2191/IJ/1249/DIJ/2016, emisă de Inspecţia Judiciară, este nelegală şi, reţinând că prima instanţă a apreciat în mod eronat cu privire la inadmisibilitatea acţiunii, va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza instanţei de fond pentru continuarea judecăţii.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, reţinându-se că în mod eronat s-a apreciat, de către instanţa de fond, cu privire la inadmisibilitatea acţiunii, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) şi (2) şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte, va admite recursul, va casa sentinţa recurată, şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanţii A., B. şi A. împotriva sentinţei civile nr. 3077/2016 din 17 octombrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 16 octombrie 2019.