Inadmissibility of administrative challenge to national heritage ordinance for lack of challenged administrative act and failure to meet unconstitutionality exception requirements

Şedinţa publică din data de 14 octombrie 2019

Asupra cauzei de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal - veche, la data de 26.06.2018, sub nr. unic de dosar x/2018, reclamantele A. S.R.L. şi B. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Regia Autonomă de Distrubuţie şi Exploatare a Filmelor România Film, Sectorul 1 al Municipiului Bucureşti, Consiliul Local al Sectorului 1 al Municipiului Bucureşti şi Regia Autonomă de Distribuţie şi Exploatare a Filmelor România Film prin Administrator Judiciar SC "C." SPRL, au solicitat, în temeiul art. 1 alin. (7), art. 7 alin. (5) şi art. 9 din Legea nr. 554/2004, ca prin hotărârea ce se va pronunţa, să se constate:

a) inexistenţa imobilului D., ca cinematograf din patrimoniul cinematografiei naţionale, în sensul art. 3 alin. (1), pct. p din Ordonanţa nr. 39/2005.

b) inaplicabilitatea art. II din Ordonanţa nr. 7/2008, cu privire la imobilul D..

c) nelegalitatea dispoziţiilor din Ordonanţa nr. 39/2005, menţionate în Anexa nr. 1, poziţia 77.

Totodată, în temeiul art. 29 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, au invocat excepţia de neconstituţionalitate cu privire la dispoziţiile din Ordonanţa nr. 39/2005, menţionate în Anexa nr. 1, poziţia 77, prin indicarea D. ca fiind în fiinţă şi în proprietatea privată a statului, fiind încălcat dreptul de proprietate al reclamantelor, garantat de art. 44 din Constituţia României.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1091 din 20 martie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor din Ordonanţa nr. 39/2005, Anexa nr. 1, poziţia 77, ca fiind inadmisibilă.

A admis excepţia inadmisibilităţii cererii şi a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantele A. S.R.L. şi B., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Regia Autonomă de Distrubuţie şi Exploatare a Filmelor România Film, Sectorul 1 al Municipiului Bucureşti, Consiliul Local al Sectorului 1 al Municipiului Bucureşti, ca fiind inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1091 din 20 martie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamantele A. S.R.L. şi B. solicitând prin cererea de recurs, casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecarea fondului pentru fiecare capăt de cerere în parte, după sesizarea Curţii Constituţionale pentru soluţionarea excepţiei invocate în mod legal.

În drept, recurentele-reclamante A. S.R.L. şi B. au invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6, 7 şi 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-pârâtă a susţinut că soluţia de respingere ca inadmisibile a capetelor de cerere nr. x şi nr. 2 intră în directă contradicţie cu faptul că prima instanţă a constatat că este competentă general, material şi teritorial în soluţionarea cauzei.

În dezvoltarea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., recurenta-pârâtă a susţinut că instanţa de fond a invocat o autoritate de lucru judecat cu privire la considerentele Deciziei nr. 1901/14.06.2016, pronunţată în dosarul nr. x/2013, în care reclamantele din prezenta cauză nu au fost parte iar obiectul pricinii este esenţial distinct, astfel că hotărârea indicată nu are autoritate de lucru judecat în cauza de faţă, nu are putere probantă şi nu este obligatorie, instanţa de fond investită cu prezenta cerere având obligaţia să soluţioneze cererea de chemare în judecată conform probelor de la dosar.

În dezvoltarea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-pârâtă a invocat următoarele critici:

- capetele de cerere nr. x şi nr. 2 pot face obiectul unei acţiuni în contencios administrativ, deoarece vizează în mod nemijlocit şi are ca obiect constatarea unor situaţii de fapt şi de drept în directă legătură cu dreptul de proprietate al societăţii, nesocotit şi încălcat prin emiterea actului normativ neconstituţional;

- soluţia de respingere ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată în raport de capetele de cerere nr. x şi nr. 2 este nelegală faţă de dispoziţiile art. 5, art. 131, art. 152 C. proc. civ., precum şi în raport de dispoziţiile art. 8 şi art. 9 din Legea nr. 554/2004;

- cu privire la capătul 3 de cerere, soluţia instanţei de fond este în directă contradicţie cu soluţia de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate, în sensul că nu se poate reţine faptul că solicitarea "depăşeşte cadrul competenţelor atribuite instanţei", în condiţiile în care capătul 3 de cerere reprezintă însăşi excepţia de neconstituţionalitate, avută în vedere ca atare de instanţă şi care trebuia în mod evident soluţionată de instanţa de control constituţional;

- din probele administrate în cauză rezultă că bunul imobil D. nu există în fiinţă, pe amplasamentul acestuia fiind edificat un complex comercial de mai bine de 17 ani;

- cu privire la excepţia de neconstituţionalitate având ca obiect dispoziţiile din Ordonanţa nr. 39/2005, menţionate în Anexa nr. 1, poziţia 77, prin sentinţa civilă nr. 1246/15.04.2013, pronunţată de Judecătoria Sectorului 1 Bucureşti în dosarul nr. x/2013, a fost admisă acţiunea reclamanţilor SECTORUL 1 BUCUREŞTI şi CONSILIUL LOCAL AL SECTORULUI 1 BUCUREŞTI şi a fost obligată pârâta RADEF la "predarea bunurilor imobile nominalizate în Anexa nr. 1 a O.G. nr. 39/2005, respectiv D., Bd. x nr. 1".

4. Apărările formulate în cauză

Municipiul Bucureşti - Subdiviziunea Administrativ Teritorială Sector 1 şi Consiliul Local al Sectorului 1 Bucureşti au depus întâmpinare înregistrată la dosarul cauzei la data de 21 iunie 2019 prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate, ca fiind temeinică şi legală.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. În ceea ce priveşte soluţia asupra cererii de sesizare a Curţii Constituţionale, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantele A. S.R.L. şi B. este tardiv formulat, pentru următoarele considerente:

În conformitate cu dispoziţiile art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, hotărârea prin care instanţa respinge cererea de sesizare a Curţii Constituţionale poate fi atacată numai cu recurs la instanţa imediat superioară, în termen de 48 de ore de la pronunţare.

În cauza dedusă judecăţii, hotărârea prin care instanţa de fond a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţionale a fost pronunţată în data de 20.03.2019 iar cererea de recurs a fost predată recomandat la serviciul specializat de comunicare DPD la data de 25.03.2019, deşi termenul de declarare a recursului s-a împlinit la data de 22.03.2019 ora 24:00.

Faţă de acela reţinute, în baza dispoziţiilor art. 185 alin. (1) şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, în ceea ce priveşte soluţia asupra cererii de sesizare a Curţii Constituţionale, ca tardiv formulat.

2. Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantele A. S.R.L. şi B., cu privire la respingerea ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată, este nefondat, pentru următoarele considerente:

2.1. Cu privire la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că sentinţa atacată nu cuprinde motive contradictorii.

În conformitate cu dispoziţiile art. 131 alin. (1) C. proc. civ., la primul termen de judecată la care părţile sunt legal citate în faţa primei instanţe şi pot pune concluzii, judecătorul este obligat, din oficiu, să verifice şi să stabilească dacă instanţa sesizată este competentă general, material şi teritorial să judece pricina, consemnând în cuprinsul încheierii de şedinţă, care are caracter interlocutoriu, temeiurile de drept pentru care constată competenţa instanţei sesizate.

În baza dispoziţiilor art. 130 alin. (2) C. proc. civ., necompetenţa materială şi teritorială de ordine publică trebuie invocată de părţi ori de către judecător la primul termen de judecată la care părţile sunt legal citate în faţa primei instanţe şi pot pune concluzii.

În primul rând, Înalta Curte reţine că nu există contradicţie între constatarea competenţei materiale a unei instanţe în soluţionarea unei cereri, raportat la cadrul procesual stabilit de reclamant şi respingerea acestei cereri pentru neîndeplinirea unei condiţii de admisibilitate prevăzute de lege.

În al doilea rând, recurentele-reclamante nu au invocat excepţia necompetenţei materiale până la primul termen de judecată în faţa instanţei de fond, termen la care această instanţă şi-a verificat competenţa conform încheierii din data de 21.11.2019.

În al treilea rând, recurentele nu au formulat recurs împotriva acestei încheieri, deşi, potrivit dispoziţiilor art. 494 raportat la dispoziţiile art. 466 alin. (4) C. proc. civ., împotriva încheierilor premergătoare se poate face recurs odată cu fondul, afară de cazul când legea dispune altfel.

Pentru aceste motive, nu se poate reţine nici încălcarea de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 5 şi art. 152 C. proc. civ.

2.2. Cu privire la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., Înalta Curte constată că instanţa de fond nu a invocat autoritatea de lucru judecat cu privire la considerentele Deciziei nr. 1901/14.06.2016 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul nr. x/2013, respingerea acţiunii ca inadmisibilă având ca temei neîndeplinirea unei condiţii de admisibilitate prevăzute de lege şi nu admiterea excepţiei autorităţii de lucru judecat.

2.3. Cu privire la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că sentinţa atacată nu a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

În conformitate cu dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, forma în vigoare la data introducerii acţiunii la instanţa de fond:

"(…)

Art. 8 - Obiectul acţiunii judiciare

(1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

(11) Persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.

(12) Prin derogare de la dispoziţiile alin. (1), acţiunile întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autorităţii pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operaţiune administrativă, sub sancţiunea penalităţilor de întârziere sau a amenzii, prevăzute la art. 24 alin. (2).

(2) Instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea şi încetarea contractului administrativ.

(3) La soluţionarea litigiilor prevăzute la alin. (2) se are în vedere regula după care principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului priorităţii interesului public.

Art. 9 - Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului

(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă.

(2) Instanţa de contencios administrativ, dacă apreciază că excepţia îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 29 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituţională şi suspendă soluţionarea cauzei pe fond.

(3) După pronunţarea Curţii Constituţionale, instanţa de contencios administrativ repune cauza pe rol şi dă termen, cu citarea părţilor. Dacă ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată neconstituţională, instanţa soluţionează fondul cauzei; în caz contrar, acţiunea se respinge ca inadmisibilă.

(4) În situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, acţiunea poate fi introdusă direct la instanţa de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I.

(5) Acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative (…)".

Din interpretarea acestor dispoziţii legale rezultă că una din condiţiile de admisibilitate a unei acţiuni în contencios administrativ este contestarea unui act administrativ, fie în forma tipică (actul administrativ unilateral, cu caracter individual sau normativ), fie în formele asimilate (refuzul autorităţii publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, inclusiv refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim, respectiv contractul administrativ). De asemenea, se poate solicita acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile produse prin emiterea unui act administrativ în ipoteza existenţei unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea împotriva unui act administrativ, tipic sau asimilat.

Instanţa de fond a reţinut în mod corect că această condiţie de admisibilitate nu este îndeplinită în cazul capetelor de cerere nr. x şi nr. 2, deoarece acestea au ca obiect "constatarea inexistenţei imobilului D." şi, respectiv, "inaplicabilitatea art. II din Ordonanţa nr. 7/2008", nefiind contestate acte administrative, în forma tipică sau în formele asimilate.

În ceea ce priveşte capătul 3 de cerere, având ca obiect "nelegalitatea dispoziţiilor din Ordonanţa nr. 39/2005, menţionate în Anexa nr. 1 poziţia 77", acesta nu este admisibil în temeiul prevederilor art. 9 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în conformitate cu care persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă.

Acţiunea formulată în temeiul dispoziţiilor art. 9 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 poate avea ca obiect contestarea unui act administrativ, în forma tipică sau în formele asimilate, emis în baza unor ordonanţe ale Guvernului sau acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste ordonanţe.

În concluzie, în mod legal instanţa de fond a admis excepţia inadmisibilităţii cererii şi a respins, ca inadmisibilă, cererea de chemare în judecată formulată de reclamante.

Pentru aceste considerente, reţinând că nu au fost identificate motive de reformare a sentinţei potrivit dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6, pct. 7 şi pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în baza dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantele A. S.R.L. şi B. împotriva sentinţei nr. 1091 din 20 martie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în ceea ce priveşte soluţia asupra cererii de sesizare a Curţii Constituţionale, ca tardiv formulat.

Respinge recursul formulat de reclamantele A. S.R.L. şi B. împotriva sentinţei nr. 1091 din 20 martie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 14 octombrie 2019.