Whether insolvency alone constitutes a fiscal irregularity justifying recovery of EU funds without proof of beneficiary fault

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 8 martie 2016, sub nr. x/2016, reclamanta A. SRL prin administrator judiciar, în contradictoriu cu Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale (AFIR), a solicitat anularea Deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 965 din 11 ianuarie 2016, anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 2 decembrie 2015 şi înregistrat sub numărul 45791 din 8 decembrie 2015 şi obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 162 din 28 septembrie 2016, Curtea de Apel Iaşi a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. SRL prin administrator judiciar, în contradictoriu cu Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi, în consecinţă, a dispus anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 8 decembrie 2015 şi a Deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 965 din 11 ianuarie 2016.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 162 din 28 septembrie 2016, pronunţată de instanţa de fond a declarat recurs pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

Recurenta apreciază că sentinţa a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material respectiv a dispoziţiilor art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011, a H.G. nr. 224/2008 şi a Ghidului Solicitantului în ceea ce priveşte condiţiile de acordare a fondurilor nerambursabile prin FEADR, motiv de recurs ce se circumscrie dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.:

În acest sens arată că, un prim motiv de recurs vizează reţinerea instanţei în sensul că "în mod nejustificat considera parata ca starea de insolvenţa a reclamantei reprezintă în sine un motiv suficient pentru constatarea existentei unei nereguli", reţinere pe care o apreciază ca fiind netemeinică şi nelegală

Astfel, insolvenţa este acea stare a patrimoniului debitorului care se caracterizează prin insuficienţa fondurilor băneşti disponibile pentru plata datoriilor certe, lichide şi exigibile. Aceasta stare de fapt rezultă din extrasul Sentinţei nr. 789 din 23 aprilie 2015 în Dosarul nr. x/2015 aflat pe rolul Tribunalul Iaşi, prin care instanţa a dispus deschiderii procedurii insolvenţei la cererea unui creditor. Odată cu deschiderea procedurii de insolvenţă la S.C. A. SRL, condiţiile de selectare şi criteriile de eligibilitate nu mai sunt îndeplinite.

Pentru a accesa finanţarea nerambursabilă SC A. SRL a previzionat, încă din faza de Cerere de Finanţare, că va avea performanţe economice care să îi permită îndeplinirea tuturor criteriilor de eligibilitate. În baza memoriului justificativ şi a planului de afaceri pe care beneficiarul l-a depus la dosarul Cererii de Finanţare, acestuia i s-a acordat un punctaj prin care a fost declarat eligibil şi selectat în detrimentul altor solicitanţi.

Prin intrarea în starea de insolvenţă beneficiarul nu se mai afla în progres economic ci este în declin economic în situaţia încălcării criteriilor de eligibilitate, situaţie care îl obligă la restituirea întregii finanţări de care a beneficiat în cadrul contractului de finanţare.

Prin urmare, de la data intrării în insolvenţă, beneficiarul SC A. SRL nu mai respectă regulile de finanţare impuse şi asumate de beneficiar, respectiv nu mai îndeplineşte criteriile de eligibilitate care trebuie menţinute pe toată durata de valabilitate a contractului de finanţare, acela de a nu intra în insolvenţă/faliment.

Mai mult, SC A. SRL nu mai respectă prevederile Fisei Tehnice a Măsurii 121 din PNDR 2007 - 2013 referitoare la "Descrierea tipului de beneficiari" conform cărora "Un beneficiar care a îndeplinit condiţiile de eligibilitate şi de selecţie prevăzute în aceasta fisa este considerat ca îndeplineşte condiţiile prevăzute la art. 51, alin. (3) din Regulamentul (CE) nr. 1974/2006".

Menţionează ca art. 51, alin. (3) din Regulamentul (CE) nr. 1974/2006 prevede următoarele:

"(3) Fondurile investesc sau furnizează garanţii întreprinderilor la înfiinţarea acestora, la demararea sau extinderea lor, numai în activitatea pe care gestionarii fondului le considera parţial viabile. Evaluarea viabilităţii economice tine seama de toate sursele de venit ale întreprinderilor în cauza. Fondurile nu pot investi, nici furniza garanţii întreprinderilor aflate în dificultate în sensul orientărilor comunitare privind ajutoarele de stat pentru salvarea sau restructurarea întreprinderilor aflate în dificultate".

În condiţiile în care obiectul contractului de finanţare îl reprezintă acordarea unei finanţări publice nerambursabile (parte de la bugetul de stat, parte de la bugetul Comisiei Europene), acest fapt determină aplicarea unor reguli stricte în ceea ce priveşte realizarea proiectului propus spre finanţare, reguli a căror respectare trebuie verificată de către însuşi beneficiar.

Această obligaţie rezultă chiar din redactarea art. 11 alin. (3) "încetarea contractului" din Anexa I la contract care dispune:

"11 alin. (3) În cazul constatării unei nereguli cu privire la încheierea ori executarea contractului, inclusiv în cazul în care beneficiarul este declarat în stare de incapacitate de plată sau a fost declanşată procedura insolvenţei, precum şi în situaţia în care Autoritatea Contractantă constată că cele declarate pe proprie răspundere de beneficiar, prin reprezentanţii săi, nu corespund realităţii sau documentele/autorizaţiile/avizele depuse în vederea obţinerii finanţării nerambursabile sunt constatate ca fiind neadevărate/false/incomplete/expirate/inexacte/nu corespund realităţii, Autoritatea Contractantă poate înceta valabilitatea Contractului, de plin drept, printr-o notificare scrisă adresată beneficiarului, fără punere în întârziere, fără nicio altă formalitate şi fără intervenţia instanţei judecătoreşti".

Învederează instanţei de recurs că aceste obligaţii contractuale au fost omise de instanţa de fond care înţelege doar a se limita la definiţia nereguli, fără a face o coroborare cu prevederile art. 11 alin. (3) din Anexa I la contractul de finanţare, nereţinând faptul că încă de la semnarea contractului de finanţare beneficiara şi-a asumat faptul că autoritatea contractantă va proceda la emiterea de titluri executorii în situaţia constatării unei nereguli atunci când "beneficiarul este declarat în stare de incapacitate de plată sau a fost declanşată procedura insolvenţei" împotriva acestuia.

În plus, faptul că insolvenţa este o neregulă rezultă dintr-o simplă analiză a dispoziţiilor art. 36 din Legea nr. 85/2014 din care rezultă faptul că autoritatea contractantă este obligată să demareze activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare prevăzută de ordonanţă de urgenţă pentru sumele acordate în cadrul contractului, pentru beneficiarii faţă de care s-a dispus măsura deschiderii procedurii de insolvenţa.

Aşadar, intrarea în stare de insolvenţa a beneficiarului de fonduri prin PNDR precum şi înstrăinarea bunurilor ce fac obiectul proiectului finanţat (achiziţionate, construite, modernizate) reprezintă neregulă, fiind stipulată cu stricteţe sancţiunea de declarare ca neeligibilă a cheltuielilor aferente şi declanşarea procedurii de constituire şi recuperare de debit potrivit legislaţiei aplicabile creanţelor bugetare

Pe de altă parte, recurenta arată că şi în situaţia în care s-ar derula procedura de reorganizare, poate avea loc o eventuală înstrăinare a bunurilor ce fac obiectul proiectului finanţat, înstrăinare ce reprezintă neregulă, respectiv încălcări ale clauzelor contractuale şi ale legii speciale în domeniu, fiind stipulată sancţiunea de declarare ca neeligibilă a cheltuielilor aferente şi declanşarea procedurii de constituire şi recuperare debit potrivit legislaţiei aplicabile creanţelor bugetare.

Este suficientă o schimbare a situaţiei financiare a proiectului asumat de beneficiarul fondurilor europene, respectiv deschiderea procedurii generale a insolvenţei asupra beneficiarului, pentru ca instituţia să procedeze la demararea procedurilor de recuperare a ajutorului financiar acordat.

Aşadar beneficiara a intrat în insolvenţă ca urmare a încetării de plăţi rezultând clar încălcarea contractului de finanţare, pe perioada de valabilitate a acestuia, respectiv a încălcării criteriilor de eligibilitate şi de selecţie asumate la momentul depunerii cererii de finanţare, A.F.I.R. a considerat în mod temeinic şi legal că suma decontată SC A. SRL neeligibilă.

Menţionează că scopul unui proiect finanţat prin fonduri nerambursabile este acela de a fi producător de venituri, de a crea şi menţine locuri de muncă în mediul rural, astfel că intrarea în insolvenţă a unui beneficiar atrage în mod clar nedemonstrarea viabilitatea economico-financiară, respectiv nu atinge obiectivele pentru care s-a acordat ajutorul financiar nerambursabil prin Program FEADR, împotriva beneficiarului fiind deschisă procedura de insolvenţă, încălcându-se prevederile legale şi contractuale asumate, s-a constatat că sumele plătite până la momentul controlului au fost achitate necuvenit.

Potrivit declaraţiilor ataşate cererii de finanţare, debitorul s-a angajat să desfăşoare proiectul pe proprie răspundere, cu maximum de profesionalism, eficienţă şi vigilenţă în conformitate cu cele mai bune practici în domeniu conform art. 1 din Anexa I - Prevederi Generale din contract, iar începerea procedurii de insolvenţă contravine condiţiilor care au stat la baza finanţării, nemaifiind îndeplinite criteriile de eligibilitate prevăzute în contractul dintre părţi, cu atât mai mult cu cât beneficiarul nu trebuia să înregistreze pierderi financiare sau datorii restante la bugetul de stat şi bugetele locale, aspect nereţinut şi de instanţa de fond.

Aşadar, trebuie ţinut cont de faptul că măsura deschiderii insolvenţei a intervenit ca urmare a obligaţiilor fiscale cumulate de reclamantă.

Aşa cum a arătat şi în faţa instanţei de fond, insolvenţa este consecinţa unui şir de nereguli respectiv, încălcarea prevederilor contractului de finanţare şi ale prevederilor PNDR 2007 - 2013, Măsura 121, prin nerespectarea condiţiilor de eligibilitate, motiv pentru care se impune restituirea sumelor plătite de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale în cadrul contractului de finanţare.

Un alt motiv de recurs vizează reţinerea instanţei în sensul că ... "este necesara îndeplinirea unor condiţii cumulative pentru a constata ca suntem în situaţia unei nereguli. Or autoritatea publica pârâtă nu a invocat şi nu a probat îndeplinirea acestor condiţii".

Recuperarea prejudiciului stabilit în sarcina reclamantei este obligatorie pentru derularea PNDR prin FEADR în condiţiile impuse de Comunitate, prin actele normative emise de aceasta şi ratificate de Guvernul României, precum şi pentru o judicioasă şi legală gestionare a fondurilor alocate de Comunitate.

Potrivit art. 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, "neregularitate" înseamnă orice încălcare a unei dispoziţii a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general.

În acelaşi sens sunt şi prevederile art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 care defineşte "Neregula".

Totodată, au fost încălcate dispoziţiile art. 16 alin. (1) şi (3) "Nereguli, sume necuvenite şi restituirea finanţării" din Anexa I (Prevederi Generale) a contractului de finanţare. Încetarea investiţiei finanţate prin PNDR 2007 - 2013, respectiv nefolosirea obiectivelor finanţate conform scopului destinat, cu eventuala înstrăinare a bunurilor finanţate în cadrul FEADR reprezintă nereguli - încălcări ale clauzelor contractului de finanţare şi ale legii speciale în domeniu, pentru acestea fiind stipulată sancţiunea de declarare ca neeligibilă a cheltuielilor aferente şi declanşarea procedurii de constituire şi recuperare de debit potrivit legislaţiei aplicabile creanţelor bugetare, aşa cum rezultă din dispoziţiile contractuale mai sus menţionate.

Prejudiciul produs se materializează în afectarea intereselor financiare ale Uniunii, iar prin adoptarea diverselor reglementări în materia gestionării fondurilor europene, intenţia legiuitorului a fost să se asigure ca cheltuielile efectuate de Uniunea Europeană în contextul fondurilor structurale să fie strict limitate la agenţii care respectă normele de drept al Uniunii şi să nu fie utilizate pentru a finanţa activităţi care sunt contrare acestuia. În acest sens, recurenta invocă mai multe hotărâri ale CJUE potrivit cărora, statele membre au obligaţia să ia măsurile necesare pentru verificarea faptului că acţiunile finanţate din fondurile finanţate cu contribuţia Uniunii au fost desfăşurate corect, pentru prevenirea şi cercetarea neregulilor şi pentru recuperarea fondurilor pierdute ca urmare a unui abuz sau a unei neglijenţe.

Nefolosirea obiectivelor finanţate conform scopului destinat, cu eventuala înstrăinare a bunurilor finanţate în cadrul FEADR reprezintă nereguli - încălcări ale clauzelor contractului de finanţare şi ale legii speciale în domeniu, pentru acestea fiind stipulată sancţiunea de declarare ca neeligibilă a cheltuielilor aferente şi declanşarea procedurii de constituire şi recuperare de debit potrivit legislaţiei aplicabile creanţelor bugetare, aşa cum rezultă din dispoziţiile contractuale mai sus menţionate.

Concluzionează că producerea unei nereguli în utilizarea fondurilor europene. acţionează cu prioritate clauza de salvgardare a bugetului UE, fără să fie necesară existenţa unui prejudiciu concret asupra bugetului UE iar obligaţia de recuperare a fondurilor nerambursabile intervine automat, la constatarea neregulilor sau fraudelor, fără a fi necesară demonstrarea vreunui prejudiciu, singura condiţie impusă fiind aceea de a se stabili în sarcina beneficiarei o neregulă în derularea contractului de finanţare, ca urmare a unei acţiuni culpabile a beneficiarei.

Un alt motiv de recurs vizează reţinerea instanţei în sensul că "autorităţile competente cu gestionarea fondurilor europene, în activitatea lor de control în baza art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011, nu pot considera ab initio că intrarea în insolvenţă este o nerespectare a dispoziţiilor contractuale care atrage de plano reţinerea comiterii unei abateri", motivare pe care o apreciază ca fiind neîntemeiată.

În acest sens, recurenta consideră că, deşi instanţa de fond reţine Decizia nr. 342 din 24 septembrie 2013 pronunţată de Curtea Constituţională, totuşi apreciază că obligaţia de stabilire a creanţelor în sarcina beneficiarei este doar o activitate subsecventă deşi prin această decizie a fost respinsă ca neîntemeiată excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011, şi se menţine măsura de constatare a neregulilor aşa cum sunt impuse de art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011.

În plus, instanţa de fond a reţinut în mod eronat că prevederile art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011 stabilesc două obligaţii distincte în sarcina autorităţii contractante, de demarare a activităţii de constatare şi de stabilire a creanţelor bugetare deşi, dintr-o simplă analiză a textului de lege rezultă că prin acesta se impun trei condiţii imperative ce trebuie îndeplinite în mod cumulativ, iar nu aleatoriu, respectiv:

- Constatarea existenţei stării de insolvenţă a beneficiarului, în temeiul Legii nr. 85/2014;

- Demararea activităţii de control de constatare a nereguli de insolvenţă;

- Stabilirea creanţelor bugetare pentru sumele acordate în cadrul contractului.

Învederează instanţei că obligaţia instituţiei de a proceda la recuperarea sumelor acordate beneficiarilor care nu respectă criteriilor de eligibilitate asumate prin cererea de finanţare rezultă din art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011.

Aşadar, instituţia este obligată să procedeze la recuperarea sumelor acordate beneficiarilor culpabili de nerespectarea clauzelor contractuale asumate, insolvenţă reprezentând neregulă, iar fondurile provenite din contribuţia comunitară nerecuperate de la beneficiarii culpabili ajungând să greveze bugetul României.

O altă critică vizează reţinerea instanţei de fond în sensul că "Nici trimiterile făcute la dispoziţiile art. 11 din Anexa I CI. I a contractului nu pot fi primite în condiţiile în care astfel de clauze sunt nule de drept potrivit disp. art. 123 din Legea nr. 85/2014" şi o apreciază ca fiind netemeinică şi nelegală întrucât, în speţă nu s-a dispus măsura încetării contractului de finanţare având în vedere interdicţia impusă de Legea nr. 85/2014 în sensul că se vor considera menţinute la data deschiderii procedurii contractele în derulare.

Totuşi, prin procesul-verbal contestat, cap. 8, reclamanta a fost avertizată că în cazul în care faţă de aceasta se va dispune intrarea în faliment, şi se va ridica interdicţia încetării contractului de finanţare şi atunci A.F.l.R. va avea posibilitatea încetării contractului de finanţare asumat de beneficiară.

De asemenea, se mai critică şi faptul că, instanţa de fond a reţinut în mod netemeinic şi nelegal că "împrejurarea ca nu a comunicat autorităţii contractante în 2010 situaţia de insolvenţă nu este o neregulă de natură a atrage consecinţe financiare, cât timp planul de afaceri nu s-a modificat, cât timp pârâta avea la rândul lor obligaţia de a verifica periodic stadiul de implementare a proiectului, starea de insolvenţă fiind o procedura uşor determinabilă datorită publicităţii sale". Instanţa de fond ignorând prevederile art. 14 alin. (3) din Anexa I la contract care dispune astfel: "Beneficiarul trebuie să notifice Autoritatea Contractantă la apariţia oricărei modificări survenite în derularea proiectului/'

În acelaşi sens este şi art. 2 alin. (2) din Anexa I la Contractul cadru care dispunea că: "Beneficiarul are obligaţia să furnizeze orice alte informaţii de natură tehnică sau financiară solicitate de Autoritatea Contractantă".

Având în vedere prevederile contractuale mai sus menţionate rezultă că la data intrării în insolvenţă debitorul era obligat să notifice A.F.I.R. despre interveni rea acestei situaţii, cu atât mai mult cu cât de la data intrării în starea de insolvenţă beneficiarul SC A. SRL nu mai respectă regulile de finanţare impuse şi asumate de beneficiar, respectiv nu mai îndeplineşte unul dintre criteriile de eligibilitate şi selecţie care trebuie menţinut pe toată durata de valabilitate a contractului de finanţare - acela de a nu intra în insolvenţă.

Aşadar, obligaţia de a notifica autoritatea contractantă cade în sarcina beneficiarei, iar faptul că A.F.I.R. a verificat stadiul de implementare rezultă chiar din emiterea procesului-verbal contestat prin care s-a reţinut că s-a luat act în mod individual (în urma unor demersuri proprii) de faptul că Tribunalul Iaşi a pronunţat deschiderea procedurii generale a insolvenţei împotriva debitoarei.

Aşa fiind, consideră că emiterea procesului-verbal de constatare contestat, titlu de creanţă executoriu, potrivit O.U.G. nr. 66/2011 şi Normelor Metodologice de aplicare, aprobate prin H.G. nr. 875/2011, nu este consecinţa voinţei unilaterale a A.F.I.R. ci rezultatul conduitei defectuoase a reclamantei în derularea contractului de finanţare, care nu a respectat obligaţiile pe care şi le-a asumat prin semnarea acestui contract.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă A. SRL prin administrator judiciar B. a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Apreciază corectă opinia instanţei de fond care reţine că în activitatea lor de control în baza art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011 nu pot considera ab initio că intrarea în insolvenţă este o nerespectare a dispoziţiilor contractuale care atrag de plano reţinerea comiterii unei abateri. Mai mult decât atât, judecătorul explică diferenţele dintre insolvenţă şi insolvabilitate şi constată că pentru reţinerea unei nereguli, pârâta ar fi trebuit să identifice, în procedura de control, că intrarea în insolvenţă a reclamantei se datorează reclamantei, chiar şi prin neglijenţa acesteia, aceasta deoarece definiţia neregulii impune care încălcarea contractuală să se datoreze acţiunii sau omisiunii beneficiarului. Insolvenţa nu este neregulă pentru că nu se circumscrie definiţiei date neregulii prin O.U.G. nr. 66/2011, care face trimitere la o abatere de la legalitate determinat de o acţiune sau inacţiune a beneficiarului. Coroborând această normă cu prevederile Legii nr. 85/2014 care definesc insolvenţa ca o stare a patrimoniului ce se caracterizează prin insuficienţa fondurilor băneşti disponibile pentru plata datoriilor (fără nici o referire la abatere de la legalitate sau de o culpă a societăţii), se ajunge la concluzia rezonabilă că insolvenţa nu poate fi o neregulă pur şi simplu, ea putând avea ca şi cauze un complex de factori obiectivi ce subiectivi, ce nu întotdeauna pot fi imputaţi societăţii debitoare.

Insolvenţa nu reprezintă o abatere, o încălcare a unei norme legale, nu constituie o faptă ilicită, ci este pur şi simplu o situaţie economică dificilă în care o anumită societate comercială se poate afla la un moment dat. Or, o situaţie economică, o stare a debitoarei ce se datorează unor factor obiectivi nu poate fi calificată ca şi abatere. Mai mult decât atât, intrarea în insolvenţa nu echivalează cu o stopare a activităţii, ci se poate finaliza prin reorganizare, adică prin continuarea activităţii şi menţinerea nealterată a obiectului contractului de finanţare.

În cazul de faţă, ajungerea societăţii SC A. SRL nu se datorează conduitei debitoarei, procedura insolvenţei fiind deschisă la cerere creditorului C. SRL. Mai mult decât atât, există motive concrete pentru a considera că SC A. SRL poate fi supusă cu succes unei proceduri de reorganizare, care să aibă ca şi consecinţă reintroducerea societăţii debitoare în circuitul comercial, cu atât mai mult cu cât scriptic, societatea deţine active considerabile. Nicăieri în cuprinsul procesului-verbal nu se face referire măcar la cauzele intrării societăţii în insolvenţă, cu atât mai puţin la raportul de cauzalitate dintre conduita societăţii debitoare şi ajungerea societăţii în stare de insolvenţă.

Susţinerile recurentei referitoare la respingerea excepţiei de neconstituţionalitate prin Decizia nr. 342/2013 nu relevă altceva decât faptul că recurenta nu a înţeles pe deplin raţionamentul perfect logic al judecătorului fondului.

Aşa cum rezultă din toate punctele de vedere expuse de recurentă (chiar prin prezentul recurs), aceasta a constatat deschiderea procedurii insolvenţei şi a decis că această situaţie economică reprezintă o neregulă, fără a preciza însă dacă este vreo culpă a debitoarei şi fără a proba în ce ar consta o atare culpă.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia din 29 octombrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 18 septembrie 2019, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a apărărilor din întâmpinare, Înalta Curte constată că nu există motive pentru reformarea acesteia.

Instanţa de fond a aplicat judicios dispoziţiile de drept substanţial, considerentele prezentate justificând soluţia adoptată.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Problema de drept care se ridică în cauza de faţă este aceea dacă, în speţă, intrarea în insolvenţă a beneficiarului finanţării reprezintă ca atare o încălcare a prevederilor contractuale şi dacă acesta a fost sancţionat exclusiv pentru declanşarea procedurii de insolvenţă.

Recurenta a susţinut că intrarea beneficiarului de fonduri nerambursabile în procedura de insolvenţă reprezintă o încălcare a contractului de finanţare, prin faptul că beneficiarul nu poate face dovada îndeplinirii planului de afaceri, iar declaraţiile pe proprie răspundere, în sensul că nu se află sub incidenţa legii insolvenţei şi că se obligă să respecte acest criteriu de eligibilitate şi selecţie priveau toată durata de valabilitate a contractului de finanţare. În plus, beneficiarul avea obligaţia de a respecta toate criteriile de eligibilitate asumate, respectiv: Criteriul de Eligibilitate General EG 2 ("Beneficiarul trebuie să demonstreze viabilitatea investiţiei"); Criteriul de Eligibilitate General EG 4 ("Micro-întreprinderea trebuie să nu fie în dificultate").

Prima instanţă a reţinut că procesul-verbal a fost emis exclusiv pe considerentul deschiderii procedurii, fără a se analiza cauzele intrării în insolvenţă; în contractul de finanţare încheiat între părţi nu s-a prevăzut explicit că declanşarea procedurii insolvenţei faţă de reclamantă constituie neregulă şi determină retragerea finanţării; prin procesul-verbal contestat au fost reţinute dispoziţiile art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011, concluzia pârâtei fiind că deschiderea procedurii insolvenţei constituie în sine o neregulă, nefiind necesară întrunirea altor condiţii.

Înalta Curte constată că, din cuprinsul Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 8 decembrie 2015 şi Decizia nr. 965 din 11 ianuarie 2016 de soluţionare a contestaţiei, rezultă că motivul de fapt care a stat la baza emiterii acestor acte administrative îl constituie deschiderea procedurii generale de insolvenţă în privinţa beneficiarului societatea A. SRL.

Autoritatea publică pârâtă a concluzionat că societatea reclamantă a intrat sub incidenţa Legii nr. 85/2006, ceea ce constituie o neregulă, conform prevederilor art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011, motiv pentru care a demarat procedura de recuperare a ajutorului financiar nerambursabil acordat în baza contractului de finanţare.

Contrar susţinerilor recurentei şi în acord cu opinia exprimată de judecătorul fondului, instanţa de control judiciar apreciază că pârâta a aplicat în mod greşit dispoziţiile art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011, întrucât simpla deschidere a procedurii insolvenţei în privinţa reclamantei nu reprezintă în sine o neregulă, care determină automat restituirea ajutorului financiar nerambursabil acordat societăţii.

Conform prev. art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011, prin derogare de la dispoziţiile art. 36 şi art. 86 alin. (1) din Legea nr. 85/2006 privind procedura insolvenţei, cu modificările şi completările ulterioare, în termen de 15 zile de la data luării la cunoştinţă a hotărârii judecătoreşti prin care s-a dispus deschiderea procedurii de insolvenţă a unui beneficiar, autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene sunt obligate să demareze activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare prevăzută de prezenta ordonanţă de urgenţă pentru sumele acordate în cadrul contractului/acordului/deciziei de finanţare din fonduri europene şi/sau din fonduri publice naţionale aferente acestora.

Înalta Curte constată că dispoziţiile art. 36 din Ordonanţa de urgenţă Guvernului nr. 66/2011 obligă autorităţile competente în gestionarea fondurilor europene să demareze activitatea de:

a) constatare a neregulilor;

b) stabilire a creanţelor bugetare pentru sumele acordate în cadrul contractului/acordului/deciziei de finanţare din fonduri europene şi/sau din fonduri publice naţionale aferente acestora.

Premiza demarării acestei activităţi o constituie intrarea în insolvenţă a beneficiarului finanţării.

Aşadar, prima obligaţie a autorităţilor cu competenţe în gestionarea fondurilor europene este aceea de a începe activitatea de constatare a eventualelor nereguli apărute în derularea contractului, fără a prezuma că intrarea în insolvenţă reprezintă de plano o neregulă care a prejudiciat bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora. A doua obligaţie a autorităţilor competente în gestionarea fondurilor europene este aceea de stabilire a creanţelor bugetare rezultate din neregulile constatate, fiind, deci, o activitate subsecventă constatării unor nereguli.

În consecinţă, prevederile art. 36 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 reglementează obligaţii ale autorităţilor cu competenţe în gestionarea fondurilor europene şi procedura de urmat pentru identificarea unor astfel de nereguli în cazul beneficiarilor pentru care s-a dispus deschiderea procedurii de insolvenţă.

De altfel, aşa cum rezultă şi din Decizia nr. 342/2013, considerente reiterate şi în Decizia nr. 195/2015 a Curţii Constituţionale, recurenta pârâta trebuia să analizeze în concret dacă în activitatea beneficiarului contractului s-au înregistrat nereguli de natură să prejudicieze bugetul Uniunii Europene, distinct de simplul fapt al deschiderii procedurii insolvenţei, şi care, eventual, au condus la intrarea în insolvenţă.

Într-adevăr, prin cele două decizii Curtea Constituţional a respins excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 36 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, însă considerentele acestora se impun. Înalta Curte constată că recurenta, în criticile sale, îşi însuşeşte doar dispozitivul Deciziei nr. 342/2013, fără să aducă vreun argument împotriva celor reţinute de instanţa de fond şi reproducând din motivarea deciziei doar chestiuni adiacente speţei. Pe de altă parte, însăşi criticile subsumate celui de-al treilea motiv de recurs vizează considerentele Deciziei nr. 342/2013 şi reţinute întocmai de către instanţa de fond.

Astfel, contrar susţinerilor recurentei, prin Decizia nr. 342/2013 Curtea Constituţională a constatat compatibilitatea art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011 cu prevederile Constituţiei motivând că, prima obligaţie a autorităţilor cu competenţe în gestionarea fondurilor europene este aceea de a începe activitatea de constatare a eventualelor nereguli apărute în derularea contractului, fără a prezuma că intrarea în insolvenţă reprezintă de plano o neregulă care a prejudiciat bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora. A doua obligaţie a autorităţilor competente în gestionarea fondurilor europene este aceea de stabilire a creanţelor bugetare rezultate din neregulile constatate, fiind, deci, o activitate subsecventă constatării unor nereguli, şi fiind evident că nu pot fi imputate sumele acordate în cadrul contractului fără ca beneficiarul să nu aibă nicio culpă la intrarea în insolvenţă.

Totodată, Curtea Constituţională a mai reţinut că, orice acţiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli şi al stabilirii creanţelor bugetare rezultate din nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporţionalităţii, ţinându-se seama de natura şi de gravitatea neregulii constatate, precum şi de amploarea şi de implicaţiile financiare ale acesteia, iar instanţa de judecată este chemată să analizeze în concret dacă în activitatea beneficiarului contractului s-au înregistrat nereguli de natură să prejudicieze bugetul Uniunii Europene, distinct de simplul fapt al deschiderii procedurii insolvenţei, şi care, eventual, au condus la intrarea în insolvenţă, precum şi să facă aplicarea art. 36 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011.

În speţă, organele de control au făcut aplicarea art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011 potrivit căruia în termen de 15 zile de la data luării la cunoştinţă de hotărârea prin care s-a dispus deschiderea procedurii de insolvenţă a unui beneficiar trebuie demarată activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, şi au încheiat procesul-verbal fără a motiva în concret de ce deschiderea procedurii de insolvenţă contravine condiţiilor finanţării şi criteriilor de eligibilitate.

Art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 defineşte neregula ca fiind orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit.

Conţinutul activităţii de constatare a neregulilor, astfel cum acest termen este definit de art. 2 alin. (1) lit. h) din O.U.G. nr. 66/2011, nu poate fi redus la activitatea desfăşurată în speţă de către recurenta-pârâtă, care, în urma consultării Buletinului Insolvenţei de pe portalul de servicii online al Oficiului Naţional al Registrului Comerţului, a constatat că societatea SC A. SRL este în procedura insolvenţei. Constatând că reclamanta se află sub incidenţa Legii nr. 85/2006 (premiza), a demarat procedura de recuperare a ajutorului financiar nerambursabil fără însă a proceda la constatarea neregulii. Mai mult, contrar Deciziei nr. 342/2013 a Curţii Constituţionale, din cuprinsul procesului-verbal nu rezultă că insolvenţa a fost provocată de culpa reclamantei intimate.

Sarcina probei culpei acesteia în ceea ce priveşte starea de insolvenţă revine autorităţii care a întocmit actul de control. Or aceasta a învederat doar că beneficiarul nu a implementat proiectul cu maximum de profesionalism, eficienţă şi vigilenţă, că nu a respectat criteriile de eligibilitate şi că a modificat substanţial proiectul. Aceste imputări aduse reclamantei sunt însă doar o reproducere a unor clauze contractuale, fără a fi învederate fapte culpabile concrete. Aşa cum s-a arătat anterior, se deduce existenţa faptelor imputate din starea de insolvenţă.

Recurenta susţine, fără a face vreo dovadă în acest sens, că nefolosirea obiectivelor finanţate conform scopului destinat, cu eventuala înstrăinare a bunurilor finanţate în cadrul FEADR reprezintă nereguli. Din actele şi lucrările dosarului nu rezultă astfel că aceasta ar fi verificat modul în care sunt folosite în continuare obiectivele finanţate sau dacă acestea sunt supuse înstrăinării aşa încât, nu se poate vorbi de fapte concrete şi cu atât mai mult de nereguli, menţiunile din procesul-verbal rămânând o simplă alegaţie.

În lipsa oricăror alte informaţii relative la cauzele ce au provocat insolvenţa, simpla deschidere a procedurii nu echivalează cu o acţiune sau inacţiune prin care să se fi încălcat obligaţiile impuse de contractul de finanţare şi de normele dreptului comunitar, incidente în speţă şi care să fi avut ca efect prejudicierea bugetului Uniunii Europene.

De asemenea, din motivarea actelor administrative atacate în prezenta cauză, se constată că aceeaşi împrejurare a intrării în insolvenţă a fost considerată de recurenta-pârâtă ca şi încălcare a celor două criterii de eligibilitate asumate, respectiv: Criteriul de Eligibilitate General EG 2 ("Beneficiarul trebuie să demonstreze viabilitatea investiţiei"); Criteriul de Eligibilitate General EG 4 ("Micro-întreprinderea trebuie să nu fie în dificultate").

Recurenta nu face o analiza concretă a activităţii beneficiarului contractului de finanţare, distinct de simplul fapt al deschiderii procedurii insolvenţei, prin care să se constate că ajungerea intimatei în această situaţie financiară nu s-a datorat unor încălcări ale obligaţiilor asumate prin contractul de finanţare, nefiind incidentă astfel niciuna dintre situaţiile prevăzute la art. 14 alin. (2) din Anexa I la contract, sancţionate cu neeligibilitatea proiectului. Nu intră sub incidenţa noţiunii de neregulă şi, implicit în situaţiile la art. 14 (2) din Anexa I la contract, nici faptul că intimata nu a comunicat recurentei intrarea sa în insolvenţă

Înalta Curte mai constată că deşi până la data încheierii Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 8 decembrie 2015 şi Decizia nr. 965 din 11 ianuarie 2016, Curtea Constituţională prin două Decizii ale sale, nr. 342/2013 şi 195/2015 stabilise în mod expres că nu se poate prezuma că intrarea în insolvenţă reprezintă de plano o neregulă şi nu pot fi imputate sumele acordate în cadrul contractului fără ca beneficiarul să nu aibă nicio culpă la intrarea în insolvenţă, recurenta pârâtă nu a înţeles să-şi adapteze activitatea de constatare a eventualelor nereguli în concordanţă cu exigenţele deciziilor de mai sus, decizii general obligatorii conform art. 147 alin. (4) din Constituţia României.

În tot acest context, reţinându-se că deschiderea procedurii de insolvenţă nu reprezintă prin ea însăşi o neregulă, în sensul art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011, iar în cazul intimatei-reclamante nu au fost dovedite nereguli de natură să prejudicieze bugetul Uniunii Europene şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora, în acord cu opinia exprimată de prima instanţă, se constată că demersul recurentei-pârâte de constatare a neregulii şi de stabilire a creanţei bugetare este nelegal, având drept consecinţă anularea actelor administrative contestate.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva Sentinţei civile nr. 162 din 28 septembrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 ianuarie 2020.

GGC - LM