Public transport subsidy claim invalid without governmental approval of supplemental contract per O.G. 12/1998

Şedinţa publică din data de 2 octombrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Dolj la data de 23.06.2016, sub nr. x/2016, reclamanta A. S.R.L. a solicitat obligarea pârâtului Ministerul Transporturilor - Directia Transport Feroviar la plata sumei de 1.957.537 RON, reprezentând diferenţa de subvenţie contractuală pentru transportul public feroviar de călători în conformitate cu contractul de servicii publice sociale de transport încheiat cu pârâtul, publicat în Monitorul Oficial, nr. 934/21.12.2014.

În data de 06.07.2016, reclamanta a depus la dosar o precizare la acţiune, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea răspunsului emis de pârât sub nr. x/29.06.2016 şi, pe cale de consecinţă, să se dispună obligarea pârâtului la plata sumei de 1.957.537 RON, reprezentând diferenţă subvenţie contractuală pentru transportul public feroviar de călători în conformitate cu contractul de servicii publice sociale de transport încheiat cu pârâta, publicat în Monitorul Oficial, nr. 934/21.12.2014.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 555 din 14 decembrie 2016 Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva pârâtului Ministerul Transporturilor - Direcţia Transport Feroviar, aşa cum a fost precizată, a anulat răspunsul emis de pârât sub nr. x/29.06.2016 şi a obligat pe acesta la plata către reclamantă a sumei de 1.959.537 RON reprezentând diferenţă subvenţie pentru transportul public feroviar pentru anul 2015.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs pârâtul Ministerul Transporturilor - Direcţia Transport Feroviar, criticând-o pentru nelegalitate şi, pentru motive ce pot fi încadrate în cazul de casare reglementat de dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii şi rejudecarea acţiunii reclamantei, în sensul respingerii acesteia ca neîntemeiate.

În motivarea cererii de recurs, recurentul-pârât a arătat, în esenţă, că instanţa de fond, în mod greşit, a reţinut că intimata-reclamantă are dreptul să primească suma de bani solicitată prin cererea de chemare în judecată în baza actului adiţional la contractul de servicii, deşi respectivul act adiţional nu a intrat în vigoare, nefiind emisă hotărâre de guvern.

A mai învederat că, prin documentele depuse intimata-reclamantă solicită acordarea unei subvenţii atât pentru utilizarea de trenuri Interregio cât şi Regio, în valoare de 10.498.619 RON, situaţie total diferită celor convenite de părţi la momentul adoptării H.G. nr. 1112/2014, când societatea avea drept de a utiliza numai trenuri Regio, astfel încât solicitarea societăţii intimate de acordare a diferenţei de subvenţie pentru anul 2015 nu este justificată din moment ce situaţiile prezentate ca fiind realizate nu aveau temei de drept în vederea îndeplinirii lor.

În opinia recurentei-pârâte, în lipsa aprobării prin hotărâre de guvern a actului adiţional la contractul de servicii publice, nu există temei legal pentru acordarea subvenţiilor solicitate, motiv pentru care refuzul acordării acestora nu este nejustificat.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 24.04.2017, intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L. a invocat excepţia tardivităţii declarării căii de atac, fiind depăşit termenul de 15 zile prevăzut de art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 485 alin. (1) C. proc. civ., precum şi excepţia nulităţii recursului, întrucât criticile formulate, deşi încadrate formal în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., nu reprezintă critici de nelegalitate, ci nemulţumiri ale părţii.

Pe fondul recursului, reiterând coordonatele esenţiale ale cauzei, a arătat că hotărârea recurată a fost dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în condiţiile în care ambele părţi ale litigiului au acţionat în sensul îndeplinirii obligaţiilor contractuale pe parcursul anului 2015, intimata-reclamantă asigurând transportul public feroviar de călători, iar recurenta-pârâtă achitând acesteia sume de bani pentru compensaţiile cuvenite conform contractului, astfel cum aceste obligaţii au fost stabilite prin actul adiţional ce urma a fi aprobat prin hotărâre de guvern.

Împrejurarea neadoptării actului normativ nu poate fi imputată intimatei- reclamante în calitatea sa de operator economic, de vreme ce recurenta-pârâtă a confirmat efectuarea pachetului minim social contractat, în sensul confirmării efectuării în anul 2015 a unui volum total de 525.460,3 tren-km, din creditul bugetar repartizat pentru plata acestor prestaţii, fiind achitată suma de 8.539.463 RON.

A învederat, de asemenea, că utilizarea trenurilor Regio şi Interregio pentru transportul de călători pentru anul 2015 a fost prevăzută în cuprinsul actului adiţional negociat de părţi.

5. Procedura derulată în recurs

Prin rezoluţia din 24.10.2018 a completului investit cu soluţionarea cauzei a fost fixat termen de judecată în şedinţa publică, fără a mai fi parcursă procedura de filtrare a recursului, în raport de Hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

În şedinţa publică din data de 19.09.2019, intimata-reclamantă a învederat că nu mai susţine excepţia tardivităţii declarării recursului, întrucât din verificarea actelor din dosar rezultă că a fost declarat în termen.

În aceeaşi şedinţă publică, a fost respinsă ca nefondată excepţia nulităţii recursului, apreciindu-se că criticile formulate pot fi încadrate în cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare şi dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L. a investit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune, astfel cum a fost precizată, vizând refuzul nejustificat al recurentului-pârât Ministerul Transporturilor, în calitatea sa de autoritate publică, de a efectua plata sumei de 1.959.537 RON reprezentând diferenţă subvenţie contractuală pentru transportul public feroviar de călători în conformitate cu contractul de servicii publice sociale de transport feroviar de călători încheiat de părţi şi publicat în Monitorul Oficial nr. 934/21.12.2014, solicitând şi obligarea autorităţii pârâte la plata acestei sume.

În esenţă, prin contractul de servicii publice din 12.12.2014 aprobat prin art. V din H.G. nr. 1112/2014, părţile litigante au stabilit parametrii de performanţă ai activităţii de transport feroviar de călători desfăşurată de intimata-reclamantă numai prin utilizarea trenurilor Regio, acordarea compensaţiilor dispunându-se lunar, pentru activitatea aferentă lunii anterioare, cu încadrarea în prevederile bugetare aprobate în condiţiile legii.

În speţă, suma solicitată de intimata-reclamantă vizează compensaţii aferente anului 2015, refuzul de plată al recurentului-pârât comunicat prin adresa nr. x/29.06.2016 fiind justificat prin imposibilitatea verificării indicatorilor aferenţi serviciului public realizat de intimata-reclamantă, în vederea aplicării art. 141 din H.G. nr. 2408/2004, în condiţiile în care subvenţia în valoare de 10.498.619 RON aferentă anului 2015 vizează atât utilizarea de trenuri Regio, cât şi Interregio, iar conform convenţiei părţilor la momentul adoptării H.G. nr. 1112/2014, intimata-reclamantă avea dreptul de a utiliza doar trenuri Regio.

Soluţionând cauza, curtea de apel a admis acţiunea, a anulat răspunsul contestat şi a obligat recurentul-pârât la plata diferenţei subvenţie pentru transportul public feroviar pentru anul 2015, reţinând, în esenţă că, deşi actul adiţional negociat de părţi cu privire la compensaţia cuvenită pentru anul 2015 nu a fost aprobat prin hotărâre de guvern, totuşi părţile litigante au acţionat în sensul îndeplinirii obligaţiilor contractuale pentru anul 2015 conform actului adiţional care reglementa şi dreptul intimatei de a utiliza trenuri interregio corelativ cu obligaţia recurentului-pârât de a plăti compensaţia pentru serviciul de transport feroviar efectuat cu trenuri interregio.

Soluţia instanţei de fond nu este împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, întrucât este rezultatul unei interpretări greşite a normelor legale incidente cauzei.

Reevaluând materialul probator administrat în cauză pentru a răspunde criticilor formulate, Înalta Curte reţine următoarele:

În conformitate cu dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, prin refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere se înţelege exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Definiţia excesului de putere este dată de art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004, constând în exercitarea dreptului de apreciere, aparţinând administraţiei publice, prin încălcarea drepturilor şi obligaţiilor cetăţenilor sau a limitelor competenţei stabilite prin lege.

În speţă, contrar celor reţinute de către judecătorul fondului, se constată că intimata-reclamantă nu a dovedit nici existenţa unei vătămări şi nici existenţa refuzului nejustificat din partea autorităţii recurente de a-i soluţiona cererea.

Potrivit situaţiei de fapt stabilită în mod corect de către judecătorul fondului, contractul de prestări publice încheiat de părţile litigante, deşi viza perioada 2014-2015, nivelul compensaţiei de la bugetul de stat ca plată a serviciilor publice pentru acoperirea diferenţei dintre nivelul costurilor şi cel al veniturilor realizate din tarifele aprobate, conform art. 11 din contract, a fost reglementat doar pentru anul 2014, urmând ca parametrii de derulare a contractului pentru anul 2015 să fie stabiliţi prin act adiţional.

Sub acest ultim aspect, Înalta Curte reţine că deşi actul adiţional a fost negociat între părţile litigante, în cuprinsul acestuia fiind stabilită compensaţia cuvenită intimatei-reclamante pentru anul 2015 la nivelul sumei de 10.499.000 RON şi reglementat dreptul de a utiliza în anul 2015 atât trenuri regio cât şi interregio, totuşi acest act adiţional nu a fost aprobat prin hotărâre de guvern, în condiţiile art. 38 alin. (1) şi art. 39 din O.U.G. nr. 12/1998 privind transportul pe căile ferate române.

Astfel, conform art. 38 alin. (1) din actul normativ sus arătat "1) În conformitate cu prevederile Regulamentului (CE) nr. 1.370/2007, contractele de servicii publice prevăzute la art. 5 se încheie între Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor, pentru şi în numele statului, şi operatorii de transport feroviar care efectuează transport public de călători pe calea ferată şi se conformează obligaţiilor de serviciu public", iar conform art. 39 din acelaşi act normativ: "Contractele prevăzute la art. 37şi 38 se încheie pentru o durată de până la 5 ani, se aprobă de către Guvern şi se actualizează anual, după aprobarea bugetului de stat."

În ceea ce priveşte plata compensaţiilor aferente anului 2015 către societatea intimată, din actele dosarului rezultă că autoritatea recurentă a avut în vedere prevederile OMT-MFP nr. 501/504/2005 şi dispoziţiile art. 13, art. 14 şi art. 141 din H.G. nr. 2408/2004 privind metodologia de acordare de la bugetul de stat şi/sau de la bugetele locale a diferenţei dintre tarife şi costuri în transportul feroviar public de călători, cu modificările şi completările ulterioare.

Potrivit dispoziţiilor H.G. nr. 2408/2004:

"Art. 13. - (1) Acordarea compensaţiei de la bugetul de stat şi/sau de la bugetele locale, după caz, pentru serviciile de transport din cadrul pachetului minim social se face lunar, pentru activitatea aferentă lunii anterioare, cu încadrarea în prevederile bugetare aprobate, în condiţiile legii.

Art. 14. - Pentru solicitarea compensaţiei de la bugetul de stat şi/sau de la bugetele locale, operatorul de transport feroviar trebuie să prezinte la Ministerul Transporturilor şi/sau la autoritatea locală, după caz, o cerere de acordare a compensaţiei pentru serviciile de transport programate în luna respectivă, însoţită de dovada plăţii la zi a tuturor obligaţiilor la bugetul de stat şi/sau la bugetele locale şi de nota de fundamentare şi justificare a compensaţiei, întocmite în conformitate cu normele comune ale Ministerului Transporturilor şi ale Ministerului Finanţelor Publice.

Art. 141. - în cazul în care legea bugetului nu a fost aprobată până la finele anului anterior, pentru asigurarea continuităţii finanţării transportului public de călători în lunile până la aprobarea bugetului de stat, a bugetului de venituri şi cheltuieli al operatorului de transport feroviar majoritar pe piaţă şi a contractelor de servicii publice, sumele acordate de la bugetul de stat vor fi în limite de 1/12 din prevederile contractelor de serviciu public aprobate pe anul anterior. După aprobarea bugetului de stat a bugetului de venituri şi cheltuieli, a contractelor de activitate şi de servicii publice, continuarea finanţării se va face lunar, concomitent cu regularizarea sumelor acordate anterior operatorilor de transport feroviar."

Analizând cadrul legislativ în temeiul căruia a fost emis pretinsul refuz nejustificat contestat, care vizează plata unei diferenţe de compensaţie aferentă anului 2015, instanţa de control judiciar reţine că dreptul de apreciere al autorităţii recurente a fost exercitat cu respectarea limitelor competenţei prevăzute de lege, fiind în imposibilitate de a verifica indicatorii aferenţi serviciului public realizat de către intimata-reclamantă în anul 2015.

Aceasta întrucât, actul adiţional invocat de către intimata-reclamantă nu a fost aprobat prin hotărâre de guvern, conform dispoziţiilor art. 38 alin. (1) şi art. 39 din H.G. nr. 12/1998, pentru a reglementa raporturile juridice dintre părţi, iar potrivit contractului de servicii aprobat prin hotărâre de guvern, respectiv H.G. nr. 1112/2014, indicatorii calitativi şi cantitativi ai activităţii de transport feroviar de călători desfăşurată de intimata-reclamantă vizau doar utilizarea de trenuri regio.

Or, din înscrisurile depuse la dosarul de fond rezultă că, raportându-se la prevederile actului adiţional, intimata-reclamantă a efectuat în anul 2015 un volum total de 525.460,3 tren-km, utilizând atât trenuri regio cât şi interregio, în condiţiile în care, aşa cum rezultă din considerentele sus arătate, nefiind aprobat prin hotărâre de guvern, actul adiţional nu putea constitui temei legal pentru reglementarea raporturilor juridice dintre părţile litigante.

Abordarea problematicii cu care a fost investită instanţa de fond doar din perspectiva îndeplinirii obligaţiilor reglementate în cuprinsul actului adiţional negociat de părţi, neputându-se imputa intimatei-reclamante neadoptarea actului administrativ este contrară exigenţelor raportului juridic de drept public dedus judecăţii, autoritatea recurentă fiind ţinută să se raporteze la contractul de servicii publice aprobat în condiţiile legii.

Întrucât actul adiţional pe anul 2015 nu a fost aprobat prin hotărâre de guvern, Înalta Curte reţine că refuzul recurentei-pârâte de plată a unei sume de bani aferentă unor servicii prestate în baza actului adiţional nu este nejustificat, din interpretarea dispoziţiilor legale incidente rezultând că autoritatea recurentă a acţionat în limitele competenţei prevăzute de lege.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele arătate, găsind fondate criticile întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în baza art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004 va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi, rejudecând, va respinge ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Transporturilor - Direcţia Transport Feroviar împotriva sentinţei nr. 555 din 14 decembrie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge acţiunea reclamantei S.C. A. S.R.L. ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 2 octombrie 2019.