Challenge to Ministerial Order on Hospital Bed Allocation and the Scope of Discretionary Power in Administrative Health Planning

Şedinţa publică din data de 2 octombrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la 14 iunie 2016, aşa cum a fost precizată, reclamanţii Judeţul Bacău şi Consiliul Judeţean Bacău, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, au solicitat obligarea pârâtului să modifice Anexa nr. 1 a Ordinului de Ministru nr. 321 din 18.03.2016 publicat în Monitorul Oficial nr. 222 din 25.03.2016 privind aprobarea detalierii pe judeţe a numărului total de paturi, pe anul 2016, din unităţile sanitare publice şi private pentru care casele de asigurări de sănătate pot încheia contracte de furnizare de servicii medicale spitaliceşti, în sensul stabilirii pentru judeţul Bacău a unui număr de 3288 de paturi în loc de 3180.

Prin încheierea din 18 octombrie 2016, în temeiul art. 64 alin. (2) C. proc. civ., instanţa a admis în principiu cererea de intervenţie accesorie formulată de Municipiul Oneşti şi Consiliul Local al Municipiului Oneşti şi a dispus conceptarea acestora în cauză, în calitate de intervenienţi.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 126 din 15 noiembrie 2016, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca nefondate, atât cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţii Judeţul Bacău şi Consiliul Judeţean Bacău, cât şi cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenienţii Municipiul Oneşti şi Consiliul Local Oneşti, în contradictoriu cu pârâţii Ministrul Sănătăţii şi Ministerul Sănătăţii.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 126 din 15 noiembrie 2016, pronunţată de instanţa de fond au formulat recurs reclamanţii Judeţul Bacău şi Consiliul Judeţean Bacău, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Au susţinut recurenţii-reclamanţi că sentinţa atacată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material incidente în cauză, motiv de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Cu titlu de chestiune prealabilă, au arătat recurenţii-reclamanţi că Judeţul Bacău se află ca număr de locuitori în primele zece judeţe ale ţării, cu o populaţie înregistrată statistic de aproximativ 700.000 de locuitori, iar media de paturi la mia de locuitori în anul 2016 pentru judeţul Bacău, în valoare de 4,3%, se situează mult sub media naţională şi sub media europeană de 5,61 paturi la o mie de locuitori.

Spitalul Judeţean de Urgenţă Bacău este o unitate sanitară care face parte din reţeaua strategică de urgenţă a Ministerului Sănătăţii împreună cu celelalte 52 de unităţi nominalizate. Spitalul Judeţean de Urgentă Bacău se află în topul primelor 10 spitale din ţară ca volum de activitate, cu un număr de peste 54.000 de cazuri rezolvate în spitalizare continuă în anul 2016. Rata de utilizare a paturilor înregistrată în anul 2016 la Spitalul Judeţean de Urgenţă Bacău este de 74,64, valoare ce se încadrează în standardele optime de funcţionare a unităţilor spitaliceşti. Indicele de transfer către alte unităţi a pacienţilor internaţi în Spitalul Judeţean de Urgenţă Bacău în anul 2016 a fost de 0,4%, fiind astfel demonstrată capacitatea acestei unităţi de a soluţiona problemele de sănătate ale majorităţii pacienţilor care i se adresează. Cheltuiala efectivă a cazurilor internate, calculată de către Şcoala Naţională de Sănătate Publică cu valoarea relativă, TCP şi indicele "k" din normele de aplicare a Contractului Cadru, demonstrează că din numărul total de cazuri contractate se decontează anual mai puţin cu 10%. Astfel cum rezultă din înscrisurile existente la dosarul cauzei, în perioada 2012-2015 au fost realizate, prin finanţări din bugetul judeţului, investiţii majore constând în: reabilitarea şi modernizarea Ambulatoriului de specialitate ("Corp A) al Spitalului Judeţean de Urgenţă Bacău, inaugurarea spaţiilor noi din cadrul secţiei de Chirurgie Pediatrică, amenajarea şi modernizarea Maternităţii Spitalului Judeţean de Urgenţă Bacău, modernizarea şi dotarea secţiei de Urologie din cadrul Spitalului Judeţean de Urgenţă Bacău, reparaţia capitală a secţiei Boli Infecţioase Copii în cadrul Spitalului Judeţean de Urgenţă Bacău, reparaţia capitală a Serviciului de Internări-Externări Pediatrie din cadrul Spitalului Judeţean de Urgenţă Bacău, modernizarea Ambulatoriului de Specialitate Copii - Pediatrie, reabilitarea căilor de acces şi aleilor pietonale în incinta Spitalului Judeţean de Urgenţă Bacău, achiziţionarea de aparatură performantă în cadrul secţiilor Spitalului Judeţean de Urgenţă Bacău.

Prin Ordonanţa de Urgenţă nr. 54/2007 Guvernul a aprobat trecerea obiectivului de investiţii "Spitalul Municipal Bacău" din subordinea Autorităţii de Sănătate Publică a Judeţului Bacău în subordinea Consiliului Local al Municipiului Bacău, articolul 2 din acest act normativ (modificat de articolul unic din Legea nr. 338/2007) stipulând că finanţarea obiectivului de investiţii "Spitalul Municipal Bacău" se face de la bugetul local, iar în prezent obiectivul de investiţii "Spitalul Municipal Bacău" este finalizat în proporţie de peste 95%.

Spitalul Municipal de Urgenţă Moineşti este unitate medicală clasificată la gradul III, potrivit prevederilor Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 844/201I, acreditată de Comisia Naţională de Acreditare a Spitalelor prin Certificatul de acreditare seria x nr. x din 29.10.2012, deţine autorizaţia nr. x/2014 pentru efectuarea de studii clinice în domeniul medicamentului, este acreditat de Agenţia Naţională de Transplant pentru activitatea de prelevare de organe şi ţesuturi de origine umană şi atestat de Autoritatea Naţională pentru Cercetare Ştiinţifică pentru activităţi de cercetare-dezvoltare, prin decizia nr. 9673/17.06.2008. În perioada 2009-2016, cu implicarea financiară a autorităţilor locale, au fost realizate proiecte privind reabilitare Ambulatoriului integrat, extinderea şi modernizarea Compartimentului de Primiri Urgenţe, achiziţia computerului tomograf, amenajarea heliportului, dotarea Compartimentului Recuperare Medicală Cardiovasculară, achiziţia unui aparat RMN.

Din exemplele mai sus menţionate rezultă fără echivoc că autorităţile administraţiei publice locale din judeţul Bacău, în îndeplinirea atribuţiilor care le revin potrivit dispoziţiilor art. 199 din Legea privind reforma în domeniul sănătăţii nr. 95/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare şi ale art. 36, alin. (6), lit. a), pct. 3 şi art. 91, alin. (5), lit. a), pct. 3, au făcut eforturi financiare constante şi semnificative destinate îmbunătăţirii serviciilor de sănătate. În ciuda acestora, prin diminuarea numărului total de paturi alocate judeţului Bacău pentru care Casa Judeţeană de Asigurări de Sănătate Bacău poate încheia contracte de furnizare de servicii medicale spitaliceşti, aprobată prin Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 321/2016, a avut drept consecinţă scăderea impactului pozitiv care ar fi trebuit să fie resimţit de beneficiarii serviciilor de sănătate.

Instanţa de fond a constatat, în mod eronat, în opinia recurenţilor, că Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 321/2016 privind aprobarea detalierii pe judeţe a numărului total de paturi, pe anul 2016, din unităţile sanitare publice şi private pentru care casele de asigurări de sănătate pot încheia contracte de furnizare de servicii medicale spitaliceşti, a fost emis cu respectarea dispoziţiilor legale. Consideră recurenţii-reclamanţi că actul administrativ de autoritate cu caracter normativ contestat a fost emis cu încălcarea flagrantă a art. 5 din Hotărârea Guvernului privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii nr. 144/2010, cu modificările şi completările ulterioare, care instituie principiul colaborării Ministerului Sănătăţii cu autorităţile administraţiei publice centrale şi locale şi cu instituţiile publice de specialitate în vederea realizării obiectivelor sale generale.

În condiţiile în care, potrivit art. 3 lit. e) din actul normativ anterior precizat, dezvoltarea unui sistem de alocare a resurselor în sănătate bazat pe criterii de transparenţă, calitate şi evidenţe medicale constituie un obiectiv general care trebuie urmărit de Ministerul Sănătăţii în activitatea sa, consideră recurenţii-reclamanţi că maniera de adoptare a Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 321/2016, pe baza unor criterii menţionate doar în referatul de aprobare al Direcţiei management şi structuri unităţi sanitare nr. XI/C/10129/16.02.2016 este lipsită de claritate şi predictibilitate. Intimaţii au manifestat inconsecvenţă chiar în aplicarea acestor criterii, pentru că, deşi enunţă 7 criterii, în final pun în aplicare doar 4. Din adresa Direcţiei Generale Asistenţă Medicală şi Sănătate Publică nr. 10129/2.03.2016 rezultă că această structură a returnat proiectul de ordin neavizat, iar din cuprinsul referatului de aprobare al Direcţiei management şi structuri unităţi sanitare nr. XI/C/10129/16.02.2016, care a stat la baza emiterii ordinului atestat, nici măcar nu rezultă dacă sau cum au fost aplicate cele 7 criterii tuturor judeţelor din ţară.

Raportându-se la conţinutul acestui act, nu înţeleg recurenţii-reclamanţi cum ar fi putut instanţa de fond să analizeze, aşa cum a susţinut, dacă aceste criterii au fost aplicate cu măsură justificată judeţelor cărora li s-a stabilit numărul de paturi. Totodată, pun în discuţie recurenţii şi modul de stabilire a "procentului uşor majorat, respectiv 0,5% pentru judeţele în care diferenţa între paturile aprobate în structură şi paturile finanţate în anul 2015 ca urmare a contractelor încheiate cu casele de asigurări de sănătate este sub 5%", procent care nu reprezintă un criteriu, nu este fundamentat şi nici justificat. În acest context, adoptarea Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 321/2016 nu constituie o manifestare a puterii discreţionare a autorităţii administraţiei publice centrale, ci o manifestare arbitrară care, în fond, este expresia excesului de putere, astfel cum este acesta definit de art. 2, alin. (1), lit. n) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Au făcut trimitere recurenţii-reclamanţi la jurisprudenţa instanţei supreme în materie de contencios administrativ, în care s-a stabilit că "o autoritate publica, având în vedere poziţia dominantă pe care o ocupă în virtutea prerogativelor de putere publică pe care legea i le pune la dispoziţie pentru realizarea interesului public, are obligaţia, rezultată din exigenţele bunei administrări, să emită, pentru organizarea activităţii sale, norme administrative clare". În prezentul litigiu ordinul contestat a fost emis pentru desfăşurarea activităţii altor subiecte de drept, deci, în opinia recurenţilor-reclamanţi, se impune cu atât mai mult emiterea unor norme juridice clare şi predictibile, stabilite în mod transparent şi echitabil.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

A arătat intimatul-pârât că, prin hotărârea de guvern care a stat la baza emiterii Ordinului nr. 321, respectiv H.G. nr. 449/2014 privind aprobarea Planului naţional de paturi pentru perioada 2014 - 2016, numărul total de paturi aprobat la nivel naţional este de 119.579 - număr diminuat cu 1000 de paturi faţă de numărul total de paturi aprobat pentru anul 2015.

Aşa cum rezultă chiar din preambul, Ordinul nr. 321/2016, a cărui modificare se solicită în sensul suplimentării numărului de paturi, a fost întocmit pe baza Hotărârii de Guvern nr. 449/2014 privind aprobarea Planului naţional de paturi pentru perioada 2014-2016, act normativ de rang superior, care prevede în mod expres la art. 1 alin. (1) lit. c) că "pentru anul 2016, numărul total de paturi aprobat la nivel naţional este de 119, 579", exact cât prevede si Ordinul nr. 321/2016 în Anexa nr. 1.

Aşa cum a arătat intimatul-pârât şi în faţa instanţei de fond, numărul total de paturi (de 119.579), aprobat la art. 1 alin. (1) lit. c) din H.G. nr. 449/2014, se regăseşte întocmai în Anexa nr. 1 a Ordinului nr. 321/2016, iar modificarea acestui act administrativ în sensul suplimentării numărului de paturi pentru judeţul Bacău şi, implicit, a numărului total de paturi aprobat la nivel naţional pe anul 2016 prin H.G. nr. 449/2014 - act normativ de rang superior în vigoare, încalcă dispoziţiile exprese ale Legii nr. 24/2000, în speţă pe cele ale art. 13 din legea menţionată.

A mai susţinut intimatul-pârât că diminuarea numărului de paturi s-a făcut prin reducerea în primul rând a paturilor rămase necontractate în anul 2015.

Astfel, pentru spitalele din judeţul Bacău s-a redus un număr de 75 de paturi rămase necontractate în anul 2015, iar la numărul de paturi rezultat după reducerea paturilor necontractate s-a aplicat un procent de reducere de 0,83%, spitalele din judeţul Bacău fiind în situaţia în care diferenţa dintre paturile aprobate în structură şi paturile finanţate în anul 2015 prin contractul cu Casa Judeţeană de Asigurări de Sănătate este sub 5 %.

În acest sens face trimitere intimatul Ministerul Sănătăţii la referatul de aprobare nr. 2659/2016, referat menţionat în mod expres chiar în preambulul Ordinului nr. 321/18.03.2016 publicat în Monitorul Oficial nr. 222/25.03.2016 şi în care instituţia emitentă a actului administrativ contestat a expus justificarea şi necesitatea adoptării acestui act normativ întocmit în baza H.G. nr. 449/2014.

Instanţa de fond a apreciat în mod corect că, în lipsa stabilirii de către lege a unor criterii cu caracter obligatoriu referitoare la raportul dintre numărul de cazuri contractate şi numărul de cazuri realizate efectiv, aceasta nu se poate substitui autorităţii administrative şi să stabilească noi criterii în temeiul cărora instituţia publică emitentă a ordinului să realizeze repartizarea pe judeţe a paturilor pentru care se pot încheia contracte cu casele de asigurări de sănătate.

A mai arătat intimatul-pârât că ordinul a cărui modificare se solicită se referă numai la numărul de paturi din unităţile sanitare publice şi private pentru care casele de asigurări de sănătate pot încheia contracte de furnizare de servicii medicale spitaliceşti, respectiv numai la numărul de paturi ce pot fi finanţate din bugetul Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate gestionat de Casele de asigurări de sănătate.

De altfel, dispoziţiile art. 1 alin. (2) din Ordinul nr. 321/2016 arată că "numărul de paturi prevăzut la alin. (1) se referă la numărul de paturi pentru care se asigură finanţarea din fonduri publice, fără a îngrădi posibilitatea funcţionării structurilor spitaliceşti cu un număr mai mare de paturi care să fie finanţate din alte surse".

Prin urmare, recurenţii-reclamanţi nu sunt împiedicaţi să suplimenteze numărul de paturi din spitale peste numărul prevăzut în Ordinul nr. 321/2016, desigur cu asigurarea unei finanţări corespunzătoare.

4.2. Intimaţii-intervenienţi Municipiul Oneşti şi Consiliul Local al Municipiului Oneşti au depus întâmpinare, prin care au solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea atât a cererii de chemare în judecată formulată de reclamanţii Judeţul Bacău şi Consiliul Judeţean Bacău, cât şi a cererii de intervenţie formulată de Municipiul Oneşti şi Consiliul Local al Municipiului Oneşti.

Au arătat intimaţii-intervenienţi că, prin Anexa nr. 1 a Ordinului de Ministru nr. 321 din 18.03.2016 privind aprobarea detalierii pe judeţe a numărului total de paturi, pe anul 2016, din unităţile sanitare publice şi private pentru care casele de asigurări de sănătate pot încheia contracte de furnizare de servicii medicale spitaliceşti, s-a stabilit un număr de 3180 paturi la nivelul judeţului Bacău, cu un număr de 108 paturi mai puţin faţă de anul precedent. Or, potrivit susţinerilor intimaţilor-intervenienţi, Ordinul Ministerului Sănătăţii nr. 321/2016 nu face altceva decât să scadă nivelul de finanţare al spitalelor din Judeţul Bacău, prin reducerea numărului de paturi, ceea ce, în condiţiile de finanţare actuale, nu poate însemna decât falimentul spitalelor respective, drept pentru care, aşa cum s-a precizat şi în recursul formulat, instanţa de fond a apreciat în mod eronat că Ordin MS nr. 321/2016 a fost emis cu respectarea dispoziţiilor legale.

Consideră şi intimaţii-intervenienţi că actul administrativ de autoritate cu caracter normativ contestat a fost emis cu încălcarea flagrantă a art. 5 din Hotărârea Guvernului privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii nr. 144/2010, cu modificările şi completările ulterioare, care instituie principiul colaborării Ministerului Sănătăţii cu autorităţile administraţiei publice centrale şi locale şi cu instituţiile publice de specialitate în vederea realizării obiectivelor sale generale.

Instanţa de fond nu a ţinut cont de faptul că paturile prevăzute în structura judeţului Bacău aparţin de drept Consiliului judeţean Bacău (în cazul Spitalului judeţean Bacău) şi consiliilor locale, care sunt proprietarele de drept ale spitalelor din subordine, iar spitalele doar administrează conform legii aceste bunuri, care sunt în proprietatea comunităţii locale, conform O.G. nr. 48/2010.

Spitalele din judeţul Bacău sunt acreditate cu nivel înalt şi respectă OMS nr. 914/2006, sunt renovate recent în majoritatea lor şi oferă condiţii de cazare mult superioare multor spitale din tara.

Aşa cum rezultă şi din Referatul nr. x/18.03.2016, la reducerea numărului de paturi pentru toată perioada 2011-2015 au fost avute în vedere un set de 7 criterii, expres enumerate prin referatul intimatelor, or, în cazul de faţă pârâţii nu au ţinut seama decât de 4 criterii. Reţinerile instanţei de fond precum că stabilirea numărului de criterii pe care pârâtul este ţinut a respecta, criterii enumerate de altfel în Referatul nr. x/18.03.2016, sunt parte a puterii de apreciere a autorităţilor publice şi care ţine de oportunitatea măsurilor de administrare a sistemului public de sănătate, sunt netemeinice, în opinia intimaţilor-intervenienţi, atâta timp cât intimaţii-pârâţi au manifestat inconsecvenţă chiar în aplicarea acestor criterii, pentru că, deşi enumera 7 criterii, în final pun în aplicare doar 4.

Mai mult decât atât, intimatele nu au explicat cum au ajuns la acel procent de 5% care este diferenţa dintre structura de paturi şi numărul de paturi finanţate, iar acest procent ar fi trebuit să fie stabilit în urma unui raport fundamentat.

Reducerea paturilor la nivel de ţară ar trebui să se facă în funcţie de indicatorii de performanţă şi de adresabilitate (număr internări continue şi de zi) şi nu arbitrar, iar spitalele care nu realizează spitalizări continue şi de zi trebuie vizate în primul rând de această reducere şi nu trebuie periclitate prin această măsură spitalele care au deja o adresabilitate mai mare decât pot să susţină prin numărul de paturi existent.

Faţă de aceste aspecte, susţin intimaţii-intervenienţi că la nivelul Ministerului Sănătăţii se iau măsuri arbitrare, incoerente, iar O.M.S. nr. 321/2016 a fost emis fără o consultare prealabilă a celor afectaţi de prevederile sale, fără a avea la bază criterii transparente de evaluare, fără a specifica explicit căror spitale li se vor tăia paturi si cărora nu.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia din 26 octombrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 2 octombrie 2019, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând recursul declarat în cauză prin prisma motivelor de fapt şi de drept invocate şi a probelor administrate, Înalta Curte reţine caracterul său nefondat pentru considerentele ce urmează.

II.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Cererea de chemare în judecată a recurenţilor-reclamanţi a vizat obligarea intimatului-pârât Ministerul Sănătăţii la modificarea anexei nr. 1 a Ordinului MS nr. 321/18.03.2016, în sensul stabilirii pentru judeţul Bacău a unui număr de 3288 de paturi, în loc de 3180. În sensul dispoziţiilor art. 8 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în realitate, o astfel de acţiune este una de anulare parţială a actului administrativ emis de ministrul sănătăţii şi de obligare a sa la emiterea unui nou ordin, în care să se prevadă alocarea, pentru judeţul Bacău, a numărului de paturi în spitale solicitat prin cererea de chemare în judecată.

Recurenţii-reclamanţi au susţinut că Ordinul MS nr. 321/18.03.2016 a fost emis cu încălcarea flagrantă a prevederilor art. 5 din H.G. nr. 144/2010, cu modificările şi completările ulterioare, care instituie principiul colaborării Ministerului Sănătăţii cu autorităţile administraţiei publice centrale şi locale şi cu instituţiile publice de specialitate, în vederea realizării obiectivelor sale generale.

În conturarea acestui motiv de nelegalitate a actului administrativ contestat au invocat recurenţii-reclamanţi nerespectarea criteriilor de stabilire a numărului de paturi alocat fiecărui judeţ şi lipsa parcurgerii unei proceduri transparente, clare, bazate pe evidenţe medicale, pentru justificarea numărului de paturi, pe anul 2016, din unităţile sanitare publice şi private pentru care casele de asigurări de sănătate pot încheia contracte de furnizare de servicii medicale spitaliceşti în regim de spitalizare continuă.

Potrivit normelor de tehnică legislativă (art. 77 din Legea nr. 24/2000), "ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului. În formula introductivă a acestor acte normative vor fi cuprinse toate temeiurile juridice prevăzute la art. 42 alin. (4)", iar în art. 78 din aceeaşi lege se prevede că "ordinele, instrucţiunile şi alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise şi nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor acestora".

Pornind de la aceste prevederi legale care stabilesc raportul de conformitate a unui ordin de ministru cu legislaţia superioară în aplicarea căreia a fost emis, Înalta Curte reţine că actul administrativ contestat în cauză prevede alocarea pe fiecare judeţ a numărului de paturi pentru spitalele publice şi private pentru care casele de asigurări de sănătate pot încheia contracte de furnizare de servicii medicale şi spitaliceşti, respectând numărul total alocat prin prevederile H.G. nr. 449/2014 privind aprobarea Planului naţional de paturi pentru perioada 2014-2016.

În privinţa respectării criteriilor de transparenţă, claritate şi evidenţe medicale, stipulate în cuprinsul art. 3, lit. e) din H.G. nr. 144/2010, ce stabileşte obiectivele generale ale Ministerului Sănătăţii, se reţine, astfel cum corect a stabilit şi judecătorul fondului, că detalierea pe judeţe a numărului de paturi se realizează anual, fiind necesară respectarea numărului total aprobat pentru anul respectiv, stabilit pentru 2016 la un total de 119 579 paturi pentru toate judeţele.

Referatul Direcţiei management şi structuri unităţi sanitare nr. ACP 2.659/2016, menţionat în preambulul Ordinului nr. 321/2016, cuprinde criteriile care au stat la baza aplicării reducerilor numărului de paturi în diferite judeţe ale ţării, printre cere se află şi Judeţul Bacău.

Un astfel de algoritm de reducere a numărului de paturi este unul transparent, bazat pe statistici ale anilor precedenţi privind numărul paturilor necontractate în anii anteriori, precum şi pe aplicarea unui procent uniform de reducere pentru toate judeţele, cu excepţia celor în care se află centre universitare ori a celor în care s-au identificat punctual situaţii detaliate în referatul de aprobare a actului administrativ contestat în cauză.

Chestiunea invocată de către recurenţii-reclamanţi, referitoare la modalitatea de aplicare sau nu a celor 7 criterii de stabilire a numărului de paturi alocat fiecărui judeţ, identificate în referatul nr. 2.659/2016, nu reprezintă un aspect care să conducă la nelegalitatea OMS nr. 321/2016. Aceasta deoarece, nu s-a prevăzut în cuprinsul unui act normativ cu forţă superioară actului administrativ contestat obligativitatea respectării criteriilor stabilite prin referatul de aprobare nr. 2.659/2016 în integralitatea lor sau parţial, fiind relevantă, însă, aplicarea unor criterii verificabile, pentru subiecţi aflaţi în situaţii similare, fără a exista măsuri discreţionare în privinţa reducerii numărului de paturi pentru judeţe care se regăsesc în ipoteze analoage.

Aceste criterii sunt identificabile în cuprinsul referatului nr. 2.659/2016, unul fiind în legătură cu numărul de paturi necontractate în anii anteriori, fapt ce a determinat reducerea pentru anul 2016 cu acest număr, iar celelalte fiind în referire la aplicarea unui procent uniform de reducere de 0,8% pentru toate judeţele, cu excepţiile identificate punctual în cuprinsul referatului, precum şi la aplicarea unui procent uşor majorat de 0,83% pentru judeţene Bacău, Galaţi, Neamţ, Suceava şi Vrancea, judeţe în care, aşa cum s-a arătat în cuprinsul referatului indicat ca temei al emiterii OMS nr. 321/2016, diferenţa dintre paturile aprobate în structură şi paturile finanţate în anul 2015, ca urmare a contractului încheiat cu casele de asigurări de sănătate, este sub 5%.

Stabilirea unui astfel de procent, pentru a se putea respecta numărul anual de paturi stabilit prin H.G. nr. 449/2014, intră în marja de oportunitate a emitentului normei contestate, ca manifestare a puterii sale discreţionare, fără a reprezenta, însă, un mod arbitrar de exercitare a prerogativelor sale.

Prin urmare, Ordinul MS nr. 321/2016 este un act administrativ legal, emis cu respectarea competenţelor conferite în acest sens autorităţii publice, ce a acţionat în limitele atribuţiilor sale, fără a săvârşi vreun exces de putere în cauză.

Potrivit definiţiei date noţiunii de "exces de putere" în cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, aceasta presupune "exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor", niciuna dintre aceste ipoteze nefiind incidentă în cauză.

II.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, în aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanţii Judeţul Bacău şi Consiliul Judeţean Bacău împotriva sentinţei civile nr. .126 din 15 noiembrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanţii Judeţul Bacău şi Consiliul Judeţean Bacău împotriva sentinţei civile nr. .126 din 15 noiembrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Dată

Tip

Sursă

02/12/2015

Cerere de chemare în judecată

A. 14/07/2016

Întâmpinare

Intimat - A.

28/07/2016

Acte

Recurent - MINISTERUL JUSTIŢIEI

12/06/2019

Cerere judecare în lipsă

Intimat - A.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 2 octombrie 2019.