EU-Funded Expense Cap Upheld as Court Rejects Inspectorate's Appeal over Budgetary Claims

Şedinţa publică din data de 2 octombrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 30 mai 2016, sub nr. x/2016, reclamantul Inspectoratul Şcolar Judeţean Iaşi a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Direcţia Generală Organism Intermediar Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane din cadrul Ministerului Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice:

1. anularea deciziei nr. x/21.03.2016, emisă de către OIPOSDRU-MENCS, decizie prin care s-a respins contestaţia formulată de Inspectoratul Şcolar Judeţean Iaşi, privind proiectul x, cod SMIS-21836, împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă, înregistrat sub nr. x/25.01.2016;

2. anularea procesului-verbal nr. x/25.01.2016, de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 183 din 19 octombrie 2016, Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins cererea, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 183 din 19 octombrie 2016 a declarat recurs reclamantul Inspectoratul Şcolar Judeţean Iaşi, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, aşa cum a fost formulată.

Referitor la stabilirea diferenţei de 395.325 RON, ca fiind cheltuială neeligibilă (pe motiv că valoarea totală validată a cheltuielilor eligibile a fost de 13.010.480 RON, iar procentul de 10% maxim admis pentru cheltuieli de tip FEDR se calculează asupra acestei sume), arată următoarele:

- prin contractul de finanţare, cheltuielile de tip FEDR au fost estimate la suma de 1.821.700 RON, iar conform Ghidului solicitantului valoarea acestor cheltuieli s-a stabilit ca procent maxim de 10% din bugetul aferent cererii de finanţare;

- procedura de achiziţie a echipamentelor de tip FEDR s-a derulat în perioada iunie- august 2011, iar valoarea achiziţiilor a fost de 1.696.362 RON;

- echipamentele de tip FEDR achiziţionate în cadrul proiectului (servere, monitoare, laptopuri, hard-diskuri, videoproiectoare, etc.) au reprezentat aparatură strict necesară pentru derularea activităţilor de formare (care reprezintă esenţa şi obiectivul primordial al proiectului);

- valoarea totală a cheltuielilor de tip FEDR s-a încadrat în bugetul estimat al proiectului, aprobat de AMPOSDRU prin contractul de finanţare;

- prin Ordinul 3/185/21.01.2008, emis de Ministerul Muncii Familiei şi Egalităţii de Şanse, sunt definite cheltuielile eligibile, printre care se numără şi cheltuielile de tip FEDR; Ordinul prevede şi condiţiile de eligibilitate a cheltuielilor; aceleaşi condiţii se regăsesc şi în Ordinul nr. 1117/2010; AMPOSDRU a validat cheltuielile de tip FEDR, conform Instrucţiunilor de la data efectuării achiziţiilor de echipamente;

- pentru stabilirea diferenţei de 395.325 RON ca fiind neeligibilă s-au invocat prevederile Instrucţiunii nr. 78/07.10.2013 a AMPOSDRU din cadrul MMFPSPV; or, proiectul a fost finalizat la data de 30.09.2013, înaintea emiterii Instrucţiunii menţionate;

- instanţa de fond în mod nelegal a considerat că nu prezintă nicio relevanţă pentru valabilitatea actelor de control împrejurarea că acestea au ca temei legal prevederile Instrucţiunii nr. 78/7.10.2013; acestea nu pot fi aplicate retroactiv unor operaţiuni care s-au derulat cu respectarea strictă a prevederilor legale existente şi a contractului de finanţare;

- suma a fost declarată în mod eronat neeligibilă, fără temei legal şi cu încălcarea dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din Constituţie referitoare la neretroactivitatea legii;

- este încălcată logica legislativă şi financiară prin declararea acestor cheltuieli ca fiind neeligibile, pe baza aplicării unei Instrucţiuni emise după ce au fost realizate activităţile tehnice şi financiare, finalizate cu respectarea strictă a cadrului normativ în vigoare la data derulării lor.

Referitor la suma totală a cheltuielilor eligibile validate care este de 13.010.480 RON, arată următoarele:

- amploarea proiectului şi dificultăţile de implementare a acestuia au limitat posibilităţile sale de a angaja în totalitate fondurile aprobate prin bugetul proiectului, deşi au fost atinşi şi chiar depăşiţi toţi indicatorii cantitativi şi calitativi propuşi prin cererea de finanţare;

- sumele nevalidate iniţial în ActionWeb, au fost în final acceptate ca fiind eligibile, drept pentru care consideră că este greşit calculul procentului proratei la costul serviciilor de audit financiar.

Un alt motiv de nelegalitate a hotărârii atacate îl reprezintă împrejurarea că instanţa nu s-a pronunţat, prin dispozitivul hotărârii, cu privire la excepţia nulităţii deciziei de soluţionare a contestaţiei, în condiţiile în care reclamantul a demonstrat că decizia emisă de OIPOSDRU cu nr. x/21.03.2016 priveşte alt titlu de creanţă decât cel contestat în procedura prealabilă. Curtea de apel s-a mulţumit cu o motivare lapidară asupra acestui motiv de nulitate, motivare nesusţinută de o încadrare în drept.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman din cadrul Ministerului Educaţiei Naţionale a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului declarat de reclamant, pentru nemotivare, iar pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Cât priveşte nulitatea deciziei nr. x/21.03.2016, arată că recurenta-reclamantă se referă la o eroare materială survenită în cuprinsul deciziei, care nu poate constitui cauză de anulabilitate a actului. De altfel, actul care produce efecte juridice este procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare.

Eroarea materială din cuprinsul deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative a fost îndreptată, în conformitate cu prevederile art. 48 din O.G. nr. 92/2003, prin notă de îndreptare emisă de Direcţia OI POSDRU MENCS. Pe cale de consecinţă, instanţa de fond a stabilit corect că nu poate fi reţinut motivul de nulitate invocat de către reclamant.

Cât priveşte cheltuielile de tip FEDR, angajamentul de nedepăşire a plafonului de 10% din totalul cheltuielilor directe a fost asumat de către recurentul-reclamant prin semnarea contractului de finanţare (art. 1 şi art. 4 din contract). Nerespectarea obligaţiilor contractuale înseamnă o încălcare a principiului forţei obligatorii a acestuia, de natură a activa atât clauzele sancţionatorii din contract, cât şi prevederile legale care reglementează materia contractului.

Recurenta-reclamantă s-a obligat să respecte şi să aplice prevederile legislaţiei europene şi naţionale ca şi instrucţiunile emise de AMPOSDRU. De asemenea, conform contractului, modificările "determinate de schimbări în legislaţia naţională şi/sau europeană" "intră în vigoare la data menţionată în actul normativ respectiv, fără a fi necesar, în prealabil, acordul beneficiarului".

Instrucţiunea nr. 78/7.10.2013 a intervenit în timpul executării contractului de finanţare, contractul stipulând asupra unei perioade de 36 de luni de implementare a activităţilor proiectului, care s-a împlinit la 18.11.2013 şi asupra unei perioade de monitorizare care curge de la încheierea perioadei de implementare şi se întinde până la 31.12.2021 (art. 2 alin. (4) din contract). Prin urmare, recurentul este obligat să se conformeze Instrucţiunii, referindu-se fără temei la aplicarea retroactivă a acesteia.

Conform prevederilor art. 7 alin. (13)-(17) din contractul de finanţare, recurentul-reclamant a încheiat contractul de servicii de auditare financiară nr. 2068/17.06.2011. Luând în calcul diferenţele dintre sumele solicitate la rambursare şi sumele validate în cererile de rambursare 2-8, diferenţe care constituie sume declarate neeligibile, conform art. 3, art. 4 şi art. 7 alin. (18) din contractul de finanţare, cheltuielilor cu auditorul financiar li se aplică prorata prevăzută, în final rezultând suma validată de 13.010.361 RON.

Intimatul-pârât conchide că recurenta-reclamantă nu a prezentat niciun argument de nelegalitate a actelor administrative şi că, raportat la temeiul de drept al recursului - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., nefiind formulate critici referitoare la încălcarea normelor de drept substanţial de către instanţa de fond, recursul este, practic, nemotivat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia din 26 octombrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 2 octombrie 2019, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Soluţia instanţei de recurs

II.1 Analizând excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-pârât, Înalta Curte o va respinge, ca neîntemeiată, constatând că recursul declarat de reclamant este motivat, criticile formulate încadrându-se în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 şi 5. Ele se referă la încălcarea principiului neretroactivităţii legii şi a normelor care reglementează forţa obligatorie a contractului, precum şi la o invocată greşeală de procedură săvârşită de instanţa de fond, prin nepronunţarea asupra excepţiei nulităţii deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative.

II.2. Analizând recursul declarat de reclamant, Înalta Curte îl constată nefondat, pentru următoarele argumente:

În concret, recurentul critică înlăturarea de către instanţa de fond a motivelor cererii sale, referitoare la: eligibilitatea sumei de 395.325 RON reprezentând cheltuieli de tip FEDR aferente proiectului finanţat; impactul financiar asupra cheltuielilor validate rezultat din aplicarea proratei asupra cheltuielilor cu serviciile de auditare şi, în cele din urmă, nulitatea deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative pe motivul referirii sale la un alt titlu de creanţă decât cel contestat în procedura prealabilă.

Cât priveşte eligibilitatea sumei de 395.325 RON, prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/25.01.2016 s-a reţinut că, raportat la prevederile contractului de finanţare înregistrat la AMPOSDRU sub nr. x/28.09.2010, ale Ghidului solicitantului şi ale Instrucţiunii AMPOSDRU nr. 78/7.10.2013, cheltuielile de tip FEDR trebuie să se încadreze într-un procent maxim de 10% din valoarea totală eligibilă validată/realizată (a cheltuielilor directe).

Instanţa de fond a confirmat că valoarea cheltuielilor eligibile de tip FEDR trebuie să se raporteze la valoarea totală eligibilă validată a cheltuielilor directe, conform contractului de finanţare şi Ghidului solicitantului, neavând nicio relevanţă, în analiza legalităţii actelor administrative, trimiterea la Instrucţiunea nr. 78/2013 a AMPOSDRU.

Recurentul-reclamant continuă să susţină, prin recursul declarat, că raportarea procentului de 10% referitor la cheltuielile de tip FEDR la totalul cheltuielilor directe validate (declarate eligibile), iar nu la totalul cheltuielilor directe estimate prin bugetul proiectului, încalcă prevederile contractului de finanţare, precum şi pe cele ale cadrului normativ în vigoare la datele încheierii contractului şi achiziţionării echipamentelor de tip FEDR, dar şi că Instrucţiunea nr. 78/7.10.2013 a fost aplicată retroactiv, cu încălcarea art. 15 din Constituţie.

Criticile recurentului sunt nefondate întrucât, potrivit Ghidului solicitantului, beneficiarul finanţării s-a angajat să nu depăşească procentul de 10% pentru cheltuielile de tip FEDR, procent care se raportează la totalul cheltuielilor directe eligibile (aşa cum rezultă şi din anexa contractului de finanţare referitoare la bugetul proiectului). Prin urmare, pentru cheltuielile de tip FEDR, finanţarea se acordă ca procent din totalul cheltuielilor directe eligibile, iniţial estimate şi, în final, validate. A susţine că procentul cheltuielilor FEDR rămâne cel estimat, independent de totalul cheltuielior eligibile directe realizate/validate înseamnă a nesocoti un principiu după care operează finanţarea POSDRU, finanţare care urmăreşte raportarea acestui tip de cheltuieli la totalul cheltuielior directe stabilite eligibile în cadrul proiectului.

Potrivit art. 1 din contract, beneficiarului i s-a acordat finanţarea în termenii şi condiţiile stabilite prin contract şi prin anexele acestuia.

Potrivit art. 2 din contract, perioada de implementare a acestuia este de 36 de luni, ea expirând la 18.11.2013, aşa cum a arătat intimatul, iar după expirarea perioadei de implementare, contractul prevede o perioadă de monitorizare, până la închiderea oficială a POSDRU 2007-2013.

Pe cale de consecinţă, Instrucţiunea AMPOSDRU nr. 78/7.10.2013 a intervenit în perioada de valabilitate a contractului, fiind aplicată acestuia în conformitate cu prevederile art. 1 din contract.

De altfel, aceste Instrucţiuni nu fac decât să lămurească în mod explicit că procentul maxim de 10% al cheltuielilor de tip FEDR trebuie să respecte deopotrivă condiţiile de a se încadra în suma estimată pentru această categorie de cheltuieli (conform ultimei variante de buget aprobate de AM/OI POSDRU) şi de a se raporta la suma totală eligibilă realizată/validată a cheltuielilor directe.

Recurentul se referă greşit la aplicarea retroactivă a legii întrucât Instrucţiunea menţionată, în primul rând, nu este act normativ, ci este act administrativ care stabileşte anumite condiţii ale acordării finanţării, de care este ţinut beneficiarul conform acordului de voinţă consemnat în contractul de finanţare. În al doilea rând, aplicabilitatea ei în speţă este indubitabilă întrucât a intervenit în perioada de valabilitate a contractului, devenind obligatorie pentru beneficiar conform obligaţiei pe care şi-a asumat-o potrivit art. 4 alin. (1) din contract.

De altfel şi în lipsa Instrucţiunii, raportat la condiţiile de acordare a finanţării stabilite prin Ghidul solicitantului, cheltuielile de tip FEDR sunt eligibile prin raportare la valoarea totală declarată eligibilă/validată a cheltuielilor directe, la care se raportează.

Pe cale de consecinţă, nu are nicio relevanţă că valoarea cheltuielilor de tip FEDR s-a încadrat în suma estimată pentru această categorie de cheltuieli sau că ele au fost necesare derulării proiectului, litigiul purtând asupra condiţiei referitoare la raportarea acestui tip de cheltuieli la suma totală eligibilă realizată/validată a cheltuielilor directe.

Trecând la altă critică din recurs, referitoare la suma totală a cheltuielilor eligibile validate prin luarea în considerare a impactului proratei asupra cheltuielilor cu serviciile de auditare, recurentul-reclamant reiterează argumente pe care le-a susţinut încă din etapa administrativă a litigiului şi care au fost înlăturate de autoritatea intimată-pârâtă. Aceasta a invocat prevederile art. 7 alin. (18) din contractul de finanţare, aşa cum a fost modificat prin Decizia nr. 53/13.12.2010, potrivit cărora, în situaţia în care OIPODRU identifică cheltuieli neeligibile, care au fost însă certificate de auditorul financiar independent, cheltuielile aferente serviciilor prestate de auditorul financiar care se încadrează în perioada de referinţă a cererii de rambursare în cadrul căreia au fost identificate aceste cheltuieli neeligibile, vor fi, la rândul lor, pro rata, declarate neeligibile.

Astfel, intimatul-pârât a avut în vedere diferenţele dintre cheltuielile aferente costurilor directe solicitate spre rambursare şi cheltuielile aprobate spre rambursare în cererile de rambursare 2-8, diferenţe pe baza cărora a calculat prorata.

Susţinerea recurentului, conform căreia cheltuielile declarate neeligibile în cererile de rambursare menţionate ar fi fost, în cele din urmă, acceptate ca eligibile, sunt simple afirmaţii, nesusţinute de un probatoriu adecvat, motiv pentru care implicaţiile unei eventuale validări ulterioare a anumitor cheltuieli declarate neeligibile în cerererile de rambursare menţionate în procesul-verbal nu se impun a fi analizate.

Cât priveşte nulitatea deciziei de soluţionare a contestaţiei, pe motiv că s-ar referi la un alt proces-verbal de constatare nereguli decât cel atacat de reclamant, instanţa de fond a stabilit în mod corect că invocata neregulă reprezintă o simplă eroare materială strecurată în cuprinsul deciziei, decizie care a analizat, în concret, procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. x/25.01.2016, raportat la criticile recurentului expuse în contestaţia administrativă. Eroarea materială, de altfel îndreptată de către autoritatea administrativă, în conformitate cu prevederile art. 48 Codul de procedură fiscală, nu este aptă să producă consecinţe asupra valabilităţii deciziei de soluţionare a contestaţiei sau a procesului-verbal de constatare a neregulilor. Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pc. 5 C. proc. civ., se impune a se constata că instanţa de fond nu era datoare să se pronunţe prin dispozitivul hotărârii asupra excepţiei nulităţii deciziei, aceasta fiind unul dintre motivele de nelegalitate a actelor administrative invocate prin cererea introductivă, tratat prin considerente, deopotrivă cu celelalte. Legea contenciosului administrativ nu distinge între cauzele de nulitate absolută şi cele de nulitate relativă. În dreptul public distincţia menţionată este nerelevantă, soluţia pe care o poate pronunţa instanţa, în cazul constatării nelegalităţii actului administrativ, fiind aceea de anulare a acestuia, indiferent de condiţia de legalitate încălcată.

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului, ca neîntemeiată.

Respinge recursul formulat de reclamantul Inspectoratul Şcolar Judeţean Iaşi împotriva sentinţei civile nr. 183 din 19 octombrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 2 octombrie 2019.