Jurisdictional status of water bodies: Violation of judge’s active role in ascertaining truth by failing to order expert evidence

Şedinţa publică din data de 2 octombrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 01 septembrie 2015, pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Administraţia Naţională "Apele Române" - Administraţia Bazinală de Apă Buzău-Ialomiţa, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, a solicitat anularea poziţiilor nr. 23- 29 din Anexa nr. 81 - "Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Sălciile, jud. Prahova", din H.G. nr. 1359/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Prahova, precum şi a municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Prahova.

Prin încheierea de şedinţă din data de 8 februarie 2016, prima instanţă a încuviinţat în principiu cererea de intervenţie principală formulată de Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Sălciile prin primar, conform art. 62 C. proc. civ., apreciind că intervenienta justifică interesul în promovarea acestei cereri.

Totodată, a respins, ca inadmisibilă, cererea formulată de Guvernul României, întemeiată pe dispoziţiile art. 68-71 din C. proc. civ., considerând că nu este aplicabilă în prezenta cauză, U.A.T. Comuna Sălciile neputând dobândi poziţia procesuală de reclamant.

Prin încheierea de şedinţă din 26 septembrie 2016, curtea de apel a luat act de cererea precizatoare formulată de reclamantă la respectivul termen de judecată, prin care şi-a miscşorat pretenţiile deduse judecăţii prin acţiunea introductivă de instanţă, în sensul că aceasta îşi menţine cererea de anulare doar a poziţiilor 26, 27 şi 29 din Anexa 81 a H.G. nr. 1359/2001.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 201 din 4 octombrie 2016, Curtea de Apel Ploieşti a respins, ca neîntemeiate, atât acţiunea precizată formulată de reclamanta Administraţia Naţională "Apele Române" - Administraţia Bazinală de Apă Buzău-Ialomiţa, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice şi cu intervenienta în interes propriu Unitatea Administrativ-Teritorială Comuna Sălciile, cât şi cererea de intervenţie forţată.

Totodată, a admis cererea de intervenţie principală formulată de intervenienta Unitatea Administrativ-Teritorială Comuna Sălciile.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 201 din 4 octombrie 2016, a declarat recurs reclamanta Administraţia Naţională "Apele Române" - Administraţia Bazinală de Apă Buzău - Ialomiţa, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe.

După expunerea detaliată a contextului factual care a dus la promovarea prezentului litigiu, recurenta-reclamantă a susţinut că, prin hotărârea instanţei de fond, s-a reţinut în mod greşit faptul că nu a demonstrat dincolo de orice tăgadă faptul că respectivele acumulări sunt situate în Bazinul hidrografic Ialomiţa.

A arătat recurenta-reclamantă că nu poate fi primită reţinerea instanţei de fond potrivit căreia nu şi-ar fi demonstrat dreptul de administrare şi, implicit, dreptul de proprietate al Statului Român, întrucât, acumulările sunt situate pe cursul de apă Toţi (care face parte din bazinul hidrografic Ialomiţa), aspect ce rezultă din cuprinsul planşelor pe care le-a anexat la dosarul cauzei, fiind cuprinse în Atlasul cadastral al Apelor din România, pagina 357, precum şi în Anexa 12 la H.G. nr. 1705/2006, paginile 308-309, înscrisuri depuse, de asemenea, la dosar.

A precizat recurenta că bazinul hidrografic, conform legii apelor, reprezintă unitatea fizico-geografică ce înglobează reţeaua hidrografică până la cumpăna apelor, iar cursul de apă Toţi, pe care se află şi acumulările în litigiu, are lungimea de 21 km (se ia în calcul întregul curs de apă de la izvor şi până la vărsare) cu bazin hidrografic în suprafaţă de 69 km2, cu mult peste limitele stabilite de art. 3 alin. (1) din Legea nr. 107/1996.

În opinia recurentei-reclamante, dacă judecătorul fondului avea nelămuriri cu privire la situaţia de fapt, în conformitate cu dispoziţiile art. 22 alin. (2) C. proc. civ., acesta trebuia să exercite rol activ în aflarea adevărului şi să pună în discuţia părţilor administrarea unor probe suplimentare faţă de cele solicitate de părţi, respectiv necesitatea efectuării unei expertize de specialitate pentru identificarea şi poziţionarea pe cursul de apă cadastrat Toţi a terenurilor în litigiu.

Astfel, dând eficienţă doar principiului disponibilităţii şi ignorând prevederile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., judecătorul fondului a considerat în mod eronat că reclamanta nu a înţeles să propună alte probe în susţinerea cererii de chemare în judecată, procedând, în mod greşit, la respingerea acesteia, ca nedovedită.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 27.02.2017, intimatul-pârât Guvernul României a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, apreciind că, în speţă, în mod temeinic şi legal instanţa de fond a dispus respingerea ca neîntemeiată a cererii de chemare în judecată prin care s-a solicitat anularea poziţiilor 26, 27 şi 29 din Anexa nr. 81 la Hotărârea Guvernului nr. 1359/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Prahova, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Prahova, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 128 din 18 februarie 2002.

Arată că H.G. nr. 1359/2001 este temeinică şi legală, fiind adoptată conform prevederilor art. 107 din Constituţia României şi ale art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, cu completările ulterioare.

Poziţiile atacate din anexa nr. 81 la Hotărârea Guvernului nr. 1359/2001 au făcut obiectul unei hotărâri a consiliului local al comunei Sălciile, care nu a fost contestată în faţa instanţei de contencios administrativ, iar respectivul inventar al comunei a fost comunicat Ministerului Administraţiei Publice pentru a face obiectul unei hotărâri de Guvern, lucru concretizat prin Hotărârea Guvernului nr. 1359/2001.

Dispoziţiile art. 18-24 ale Legii nr. 213/1998, în baza cărora s-a emis actul administrativ contestat, prevăd faptul că prin hotărâre de Guvern se atestă apartenenţa bunurilor respective la domeniul public de interes local, ceea ce înseamnă că aceasta nu are efect constitutiv de drept de proprietate în favoarea unităţilor administrativ teritoriale.

Mai arată şi că o eliminare a respectivelor poziţii din anexa nr. 81 la H.G. nr. 1359/2001 s-ar fi putut realiza numai la iniţiativa autorităţii administraţiei publice locale competente, în conformitate cu procedura prevăzută de art. 21 din Legea nr. 213/1998.

4.2. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 12.04.2017, intimatul-pârât Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice a solicitat admiterea recursului reclamantei Administraţia Naţională "Apele Române" - Administraţia Bazinală de Apă Buzău-Ialomiţa, casarea sentinţei atacare şi, pe cale de consecinţă, admiterea cererii de chemare în judecată reiterând, în principal, apărările formulate pe parcursul soluţionării litigiului în primă instanţă.

4.3. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 01.03.2017, intimata-intervenientă în interes propriu Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Sălciile prin primar a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În opinia sa, prima instanţă a pronunţat o sentinţă legală şi corect motivată, în raport de probatoriile administrate în cauză.

În mod just a reţinut instanţa de fond că extrasul din atlasul cadastrului apelor din România şi planşele depuse la dosar de reclamantă nu sunt de natură să probeze identitatea bălţilor aflate la poziţiile 26, 27 şi 29 din Anexa nr. 81 la Hotărârea Guvernului nr. 1359/2001 cu acumulările de apă care figurează pe cursul de apă Toti, în cuprinsul planşelor fiind desenate mai multe acumulări, nu numai 3, iar, pe de altă parte, că acestea sunt destinate pisciculturii, iar potrivit art. 3 alin. (5) din Legea nr. 107/1996, pepinierele şi crescătoriile nu intră în domeniul public al statului.

De asemenea, intimata-intervenientă arată că în mod corect a reţinut prima instanţă poziţia sa procesuală, în sensul că a contestat amplasamentul bălţilor în litigiu la bazinul hidrografic Ialomiţa, la cursul de apă Valea Toţii, întrucât acestea nu au fost în domeniul public naţional şi nici în administrarea reclamantei.

În opinia intimatei-interveniente, reclamanta a dat dovadă de inconsecvenţă în stabilirea amplasamentului acumulărilor de apă care constituie obiectul cauzei, aceasta oscilând între cursurile de apă Salcia şi Valea Toţii, ambele cursuri aflate pe teritoriul comunei Salciile. Totodată, aşa cum a arătat prin cererea de intervenţie şi a reiterat în cuprinsul răspunsurilor pe care le-a formulat faţă de completările şi precizările la acţiune, reclamanta nu a indicat în concret amplasamentul efectiv şi suprafeţele bălţilor pentru care a solicitat anularea actului administrativ. Procedând astfel, reclamanta nu a avut un rol activ în propriul demers procesual, în condiţiile în care s-a mărginit la a trimite anumite completări la acţiunea iniţială, fără să răspundă efectiv criticilor intervenientei şi fără să propună probe în susţinerea acţiunii introductive completate.

Or, nefiind în niciun fel identificate aceste terenuri, instanţa nu se poate pronunţa în concret asupra obiectului cererii reclamantei.

Prin urmare, contrar argumentaţiei din recurs, intimata-intervenientă consideră că instanţa de judecată nu trebuia să suplinească însăşi poziţia reclamantei şi să dispună administrarea de probe, încălcând astfel dispoziţiile art. 249 C. proc. civ.. În opinia sa, instanţa a realizat cercetarea judecătorească cu respectarea dispoziţiilor art. 22 alin. (2) C. proc. civ., dar nu cu depăşirea limitelor atribuţiilor sale.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia din 26 octombrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 2 octombrie 2019, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârile Colegiului de Conducere nr. 109 şi 110 din data de 20 septembrie 2018.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este fondat pentru următoarele considerente:

Prin recursul său, recurenta-reclamantă a criticat sentinţa instanţei de fond, considerând că, prin respingerea ca neîntemeiată a acţiunii precizate, în sensul că reclamanta nu a dovedit situaţia de fapt invocată, respectiv împrejurarea că bălţile meţionate în anexa nr. 81 a H.G. nr. 1359/2001 la poziţiile nr. 26, 27 şi 29 aparţin bazinului hidrografic Ialomiţa şi că intră sub incidenţa prevederilor art. 3 alin. (1) din Legea nr. 107/1996, s-a adus atingere principiului aflării adevărului în procesul civil (rolului activ al judecătorului) consacrat de art. 22 din C. proc. civ.

Înalta Curte apreciază a fi fondată critica recurentei-reclamante privitoare la nerespectarea de către prima instanţă a unui principiu fundamental al procesului civil (principiul aflării adevărului în procesul civil), motiv de recurs care, deşi încadrat de recurentă în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se circumscrie prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., urmând a fi analizat din această perspectivă.

Astfel, prin cererea introductivă de instanţă, reclamanta Administraţia Naţională "Apele Române" - Administraţia Bazinală de Apă Buzău-Ialomiţa a solicitat anularea parţială a H.G. nr. 1359/2001 (poziţiile 23 - 29, Anexa 81 - "Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Sălciile, jud. Prahova"), cu motivarea că imobilele bălţi se află în domeniul public al statului şi în administrarea acesteia, iar prin includerea bunurilor în domeniul public local au fost încălcate dispoziţiile art. III alin. (3) Anexă la Legea nr. 213/1998, cât şi prevederile Legii nr. 107/1996.

A precizat reclamanta că acumulările de la poziţiile a căror anulare a solicitat-o sunt situate pe cursul de apă codificat Salcia (cod cadastral XI.1.20.16.2, conform Atlasului cadastral al apelor din România, ediţia 1992, aprobat prin Ordinul M.A.P.P.M. nr. 399/1997 şi modificat, ulterior, prin Ordinul M.M.G.A. nr. 1276/2005), care are o lungime de 10 km, bazin hidrografic în suprafaţă de 26 km şi face parte din bazinul hidrografic Ialomiţa cu toţi afluenţii de ordin I-VI.

Prin precizările înregistrate la dosar la 8 martie 2016, reclamanta Administraţia Naţională Apele Române - Administraţia Bazinală de Apă Buzău-Ialomiţa a arătat că acumulările cu potenţial piscicol inventariate la poziţiile 23-29 din Anexa nr. 81 la H.G. nr. 1359/2001 nu sunt situate pe cursul de apă Salcia, cum în mod eronat s-a redactat în acţiune, ci pe cursul de apă Valea Toţi, care este un curs de apă cadastrat (cod cadastral 11.1.22.5), are o lungime de 21 km, bazin hidrografic de 68 km şi este un bun care se află în integralitatea sa în domeniul public al Statului, conform Anexei nr. 12 la H.G. nr. 1705/2006, cu modificările şi completările ulterioare, având nr. MF 101435.

Faţă de aceste precizări, la termenul din 4 aprilie 2016, intervenienta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Sălciile a depus la dosar note scrise, în cuprinsul cărora a arătat faptul că reclamanta nu a indicat amplasamentul efectiv al suprafeţelor în litigiu, terenurile nefiind identificate, intervenienta arătând că la poziţiile 23 - 29 din Anexa nr. 81 sunt poziţionate bălţi, care nu au nici o legătură cu cursul de apă Valea Toţi şi nici cu bazinul hidrografic Ialomiţa. Totodată bălţile nu au fost în administrarea reclamantei, nici în proprietatea Statului, potrivit Legii apelor nr. 107/1996 reclamanta neavând atribuţii în gestionarea şi administrarea bălţilor şi amenajărilor piscicole.

Reclamanta a depus o altă cerere precizatoare, la termenul de judecată din 13 iunie 2016, prin care a arătat că îşi continuă demersul de anulare a poziţiilor 23-29 din Anexa nr. 81 a H.G. nr. 1359/2001, reprezentând acumulări de apă cu folosinţă piscicolă, aflate pe cursul de apă cadastral Valea Toţi, pe teritoriul comunei Sălciile şi, pe cale de consecinţă, şi a literei a) punctul 6 din articolul unic al H.G. nr. 415/2013, prin care s-a modificat Anexa 81, în sensul abrogării poziţiilor 20, 23, 24, 25 şi 28 din "Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Sălciile", reclamanta urmărind anularea numai a poziţiilor 23, 24, 25 şi 28.

Ulterior, la 23 septembrie 2016, reclamanta a depus o nouă cerere precizatoare, prin care şi-a micşorat pretenţiile deduse judecăţii, arătând că îşi menţine cererea de anulare doar a poziţiilor 26, 27 şi 29 din Anexa nr. 81 a H.G. nr. 1359/2001, cu completările şi modificările ulterioare.

În raport de cererile succesive depuse de reclamantă, potrivit cadrului procesual determinat de aceasta, instanţa de fond a reţinut că este învestită cu cererea de anulare a poziţiilor nr. 26, 27 şi 29 din Anexa nr. 81 a H.G. nr. 1359/2001, respectiv imobilele denumite baltă - în suprafaţă de 10,34 ha, situată în T.20, P.1027 (poziţia nr. 26), în suprafaţă de 17,73 ha, situată în T.25, P.341 (poziţia nr. 27) şi în suprafaţă de 14,53 ha, situată în T.22, P.239 (poziţia nr. 29) .

Instanţa de fond, soluţionând cauza, a respins cererea de anulare parţială a H.G. nr. 1359/2001, în ceea ce priveşte poziţiile 26, 27 şi 29 din Anexa 81, aşa cum a fost precizată de reclamantă.

În motivarea soluţiei, instanţa de fond, referindu-se la probele administrate în cauză de reclamantă, respectiv informaţiile regăsite în extrasul din atlasul cadastrului apelor din România şi planşele foto, a concluzionat că, pe de o parte, acestea nu sunt de natură să probeze identitatea bălţilor aflate la poziţiile nr. 26, 27 şi 29 din Anexa nr. 81 a H.G. nr. 1359/2001 cu acumulările de apă care figurează pe cursul de apă Toti, întrucât în cuprinsul planşelor sunt desenate mai mult de trei acumulări, iar pe de altă parte, acestea sunt destinate pisciculturii, or, potrivit art. 3 alin. (5) din Legea nr. 107/1996, pepinierele şi crescătoriile piscicole nu intră în domeniul public al Statului.

Aşadar, singurul argument al instanţei de fond în aprecierea netemeiniciei cererii deduse judecăţii s-a referit la faptul că reclamanta nu a dovedit situaţia de fapt invocată, respectiv împrejurarea că bălţile meţionate în anexa nr. 81 a H.G. nr. 1359/2001 la poziţiile nr. 26, 27 şi 29 aparţin bazinului hidrografic Ialomiţa şi că intră sub incidenţa prevederilor art. 3 alin. (1) din Legea nr. 107/1996.

De asemenea, deşi unitatea administrativă a contestat amplasamentul bălţilor în litigiu la bazinul hidrografic Ialomiţa, la cursul de apă Valea Toţi, susţinând că acestea nu au fost în domeniul public naţional şi nici în administrarea reclamantei, prima instanţă a reţinut doar că acesteia din urmă îi revenea sarcina probei afirmaţiilor sale, potrivit art. 249 din C. proc. civ., întrucât cel care face o susţinere în cursul procesului trebuie să o dovedească.

Judecătorul fondului nu a analizat şi înlăturat apărările invocate de intervenienta Unitatea Administrativă Teritorială Comuna Salciile, limitându-se să reţină, formal, opoziţia acestei părţi faţă de cererea de anulare, prin aceea că nu a fost indicat amplasamentul efectiv al suprafeţelor în litigiu, precum şi inconsecvenţa părţii reclamante în stabilirea amplasamentului acumulărilor care constituie obiectul cauzei, aceasta oscilând între cursurile de apă Salcia şi Valea Toti, ambele străbătând teritoriul comunei Sălciile.

Fără a nega principiul disponibilităţii care guvernează procesul civil, reglementat de prevederile art. 9 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine că soluţionarea cauzei de către prima instanţă strict din perspectiva probei cu înscrisurile administrate de reclamantă, fără a analiza poziţiile antagonice ale părţilor cu privire la situaţia de fapt dedusă judecăţii şi fără să pună în discuţia acestora necesitatea administrării oricăror probe necesare soluţionării cauzei, reprezintă, în realitate, o încălcare a expresiei principiului rolului activ al judecătorului, astfel cum este acesta definit prin dispoziţiile art. 22 din C. proc. civ.

În raport de aceste circumstanţe, reţinând că judecătorul fondului nu a lămurit pe deplin împrejurările de fapt ale cauzei, Înalta Curte apreciază că se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

De asemenea, pentru a dezlega în mod corect raportul juridic dedus judecăţii, este necesar ca judecătorul fondului să evalueze întreg materialul probator la care părţile fac referire, să examineze prin prisma dispoziţiilor legale din materie dacă probele administrate sunt apte să fundamenteze o soluţie dispusă în cauză şi, în caz contrar, să dispună administrarea probelor pe care le consideră necesare pentru aflarea adevărului.

În acest sens, cu ocazia rejudecării, instanţa de fond va avea în vedere şi necesitatea efectuării unei expertize tehnice de specialitate care să lămurească aspectele menţionate mai sus, asupra cărora părţile au poziţii divergente.

Pentru aceste considerente, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recursul urmează a fi admis, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 497 C. proc. civ., dispunându-se casarea sentinţei civile nr. 201 din 4 octombrie 2016 şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Administraţia Naţională Apele Române - Administraţia Bazinală de Apă Buzău-Ialomiţa împotriva sentinţei civile nr. 201 din 4 octombrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 2 octombrie 2019.