Challenging fiscal security measures under O.U.G. 66/2011: requirement for factual reasoning to satisfy Fiscal Procedure Code Article 213

Şedinţa publică din data de 1 octombrie 2019

Asupra cauzei de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Judecătoriei Braşov sub nr. x/2016 din 15.03.2016, astfel cum a fost precizată ulterior, reclamanta Comuna Târlugeni prin Primar a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale anularea Deciziei de instituire a măsurii asigurătorii nr. 3976/02.02.2016 emisă de pârâtă.

Prin sentinţa civilă nr. 6920/23.06.2016, Judecătoria Braşov şi-a declinat competenţa de soluţionare a cererii având ca obiect anulare deciziei AFIR nr. 3976/02.02.2016 în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, dispunându-se disjungerea celorlalte două capete de cerere având ca obiect contestaţie la executare.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 13.07.2016 sub nr. x/2016.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 3253 din 26 octombrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta COMUNA TARLUNGENI PRIN PRIMAR, în contradictoriu cu pârâta AGENŢIA PENTRU FINANŢAREA INVESTIŢIILOR RURALE, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 3253 din 26 octombrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta COMUNA TARLUNGENI PRIN PRIMAR prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a hotărârii atacate şi, în urma rejudecării cauzei, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

În susţinerea cererii de recurs, recurenta-pârâtă a criticat hotărârea instanţei de fond invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. raportat la dispoziţiile art. 6, art. 213 Codul de procedură fiscală şi art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011.

În dezvoltarea cererii de recurs, recurenta-pârâtă a invocat următoarele critici:

- în mod greşit, instanţa de fond a respins cererea de chemare în judecată cu motivarea că măsura a fost dispusă în temeiul prevederilor art. 45 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011 şi că această măsură poate fi dispusă fără nicio motivare, fără îndeplinirea unor cerinţe minime, fără a fi necesară îndeplinirea condiţiilor prevăzute de Codul de procedură fiscală cu privire la luarea şi ducerea la îndeplinire a măsurilor asigurătorii;

- creanţa nu este certă, lichidă şi exigibilă, fiind contestate atât procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare înregistrat la AFIR sub nr. x/18.02.2016, cât şi cele două proceduri de executare silită iniţiate în anul 2016;

- prin măsura asiguratorie luată nu s-a aplicat principiul rezonabilităţii şi echităţii instituit de art. 6 alin. (2) Codul de procedură fiscală;

- instanţa de fond nu a luat în considerare dispoziţiile art. 213 alin. (5) Codul de procedură fiscală în conformitate cu care decizia de instituire a măsurilor asigurătorii trebuie motivată;

- pentru a se dispune luarea măsurii asigurătorii trebuia să se facă dovada faptului că debitorul a acţionat cu rea credinţă în scopul provocării stării de insolvabilitate sau că există pericolul ca acesta să se sustragă de la obligaţiile fiscale.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 16 februarie 2017, intimata-pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii recurate ca fiind temeinică şi legală.

Intimata a susţinut că Decizia nr. 3.976/02.02.2016 a fost emisă în temeiul şi cu respectarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, conform modelului prevăzut de Anexa 6 din Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 66/2011, aprobate prin H.G. nr. 875/2011, fiind motivată de cercetările penale desfăşurate asupra reprezentantului legal al contestatoarei.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia din 10 decembrie 2018, instanţa a stabilit termen pentru preschimbarea din oficiu a termenului stabilit pentru examinarea cererii de recurs în conformitate cu prevederile art. 493 C. proc. civ.

Prin încheierea din 17 aprilie 2019, instanţa având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-au aprobat la nivelul secţiei de contencios administrativ şi fiscal măsurile propuse cu referire la repartizarea pe şedinţă a dosarelor înregistrate şi calendarul şedinţelor de judecată pentru fiecare complet, într-o primă etapă, pentru anul 2019 a stabilit termen de judecată pe fond a recursului la data de 01 octombrie 2019.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta COMUNA TARLUNGENI PRIN PRIMAR este fondat, urmând a-l admite, pentru următoarele considerente:

În baza dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011:

"(…)

Art. 40 - (1) În cazul în care creanţele bugetare rezultate din nereguli nu pot fi recuperate prin încasare, deducere din plăţi/rambursări următoare şi/sau executarea garanţiilor bancare, prevăzute la art. 38 lit. a) - c), autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene transmit titlurile executorii prevăzute la art. 43, împreună cu dovada comunicării acestora, organelor fiscale competente, care:

a) duc la îndeplinire măsurile asigurătorii prevăzute la cap. VI din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, dacă autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene dispun aceste măsuri; şi

b) efectuează procedura de executare silită, precum şi procedura de compensare pentru recuperarea sumelor plătite necuvenit din fondurile europene şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora, în conformitate cu prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

(...)

Art. 45 - (…)

(4) În cazul în care existenţa creanţei bugetare depinde de existenţa unei fapte penale, respectiv a unei fraude, şi a fost sesizat/sesizată DLAF/Agenţia Naţională de Integritate - ANI, autorităţile competente prevăzute la art. 20 suspendă de drept emiterea titlului de creanţă până la obţinerea deciziei definitive a instanţei privind caracterul penal sau nepenal al faptei incriminate şi dispun aplicarea măsurilor asiguratorii prevăzute la art. 40 alin. (1), cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 8 alin. (2) (…)."

În conformitate cu dispoziţiile Codului de procedură fiscală:

"(…)

Art. 6 - Dreptul de apreciere - (…)

(2) Organul fiscal îşi exercită dreptul de apreciere în limitele rezonabilităţii şi echităţii, asigurând o proporţie justă între scopul urmărit şi mijloacele utilizate pentru atingerea acestuia.

(…)

Art. 213 - Poprirea şi sechestrul asigurător

(1) Măsurile asigurătorii prevăzute în prezentul capitol se dispun şi se duc la îndeplinire, prin procedura administrativă, de organul fiscal competent.

(2) Se dispun măsuri asigurătorii sub forma popririi asigurătorii şi sechestrului asigurător asupra bunurilor mobile şi/sau imobile proprietate a debitorului, precum şi asupra veniturilor acestuia, în cazuri excepţionale, respectiv în situaţia în care există pericolul ca acesta să se sustragă, să îşi ascundă ori să îşi risipească patrimoniul, periclitând sau îngreunând în mod considerabil colectarea. Dispoziţiile art. 231 rămân aplicabile. Măsurile asigurătorii devin măsuri executorii la împlinirea termenului prevăzut la art. 230 alin. (1) sau art. 236 alin. (12), după caz, ori la expirarea perioadei de suspendare a executării silite.

(21) Prin excepţie de la prevederile alin. (2), nu se dispun măsuri asigurătorii pentru debitorul aflat sub incidenţa legislaţiei privind insolvenţa sau când acesta nu deţine active patrimoniale urmăribile.

(3) Aceste măsuri pot fi luate şi înainte de emiterea titlului de creanţă, inclusiv în cazul efectuării de controale sau al antrenării răspunderii solidare. Măsurile asigurătorii dispuse atât de organele fiscale competente, cât şi de instanţele judecătoreşti ori de alte organe competente, dacă nu au fost desfiinţate în condiţiile legii, rămân valabile pe toată perioada executării silite, fără îndeplinirea altor formalităţi. Odată cu individualizarea creanţei şi ajungerea acesteia la scadenţă, în cazul neplăţii, măsurile asigurătorii se transformă în măsuri executorii.

(4) Măsurile asigurătorii se dispun prin decizie emisă de organul fiscal competent. În decizie organul fiscal precizează debitorului că prin constituirea unei garanţii la nivelul creanţei stabilite sau estimate, după caz, măsurile asigurătorii vor fi ridicate.

(5) Decizia de instituire a măsurilor asigurătorii trebuie motivată şi semnată de către conducătorul organului fiscal competent.

(6) Măsurile asigurătorii dispuse potrivit alin. (2), precum şi cele dispuse de instanţele judecătoreşti sau de alte organe competente se duc la îndeplinire în conformitate cu dispoziţiile referitoare la executarea silită, care se aplică în mod corespunzător (…)".

De asemenea, potrivit dispoziţiilor art. 20 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, aprobate prin H.G. nr. 875/2011:

"(1) În situaţia prevăzută la art. 45 alin. (4) din ordonanţă, autoritatea competentă va institui măsuri asigurătorii şi va dispune ducerea acestora la îndeplinire de către organul fiscal al Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, în conformitate cu Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care se aplică în mod corespunzător.

(2) În vederea instituirii măsurilor asigurătorii se va utiliza modelul deciziei prevăzute în anexa nr. 6."

Susţinerile recurentei în sensul că, în cauză, creanţa nu este certă, lichidă şi exigibilă, deoarece a contestat atât procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare înregistrat la AFIR sub nr. x/18.02.2016, cât şi cele două proceduri de executare silită iniţiate în anul 2016, urmează a fi înlăturate deoarece formularea unei contestaţii fiscale introducerea unei acţiuni în contencios administrativ nu suspendă executarea actului administrativ.

Instanţa de fond a reţinut însă, în mod eronat, că dispoziţiile din O.U.G. nr. 66/2011 au caracter special şi derogatoriu de la prevederile Codului de procedură fiscală, astfel încât a înlăturat susţinerile reclamantei privind neîndeplinirea cerinţelor prev. de art. 213 alin. (2) şi (5) sau art. 6 din Codul de procedură fiscală şi a reţinut că singurele cerinţe ce trebuie îndeplinite sunt cele reglementate de art. 45 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011.

Înalta Curte reţine că dispoziţiile art. 45 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011 fac trimitere dispoziţiile art. 40 alin. (1) din acelaşi act normativ, dispoziţii care, la rândul lor, fac trimitere la dispoziţiile Codului de procedură fiscală (2003), în prezent abrogate şi înlocuite de dispoziţiile Codului de procedură fiscală (2015).

În consecinţă, dispoziţiile din O.U.G. nr. 66/2011 nu au caracter derogatoriu de la prevederile Codului de procedură fiscală, dimpotrivă se completează cu dispoziţiile art. 6 alin. (2) şi art. 213 alin. (2), alin. (5) Codul de procedură fiscală.

Această concluzie rezultă şi din legislaţia secundară, respectiv din dispoziţiile art. 20 alin. (1) din Normele metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, aprobate prin H.G. nr. 875/2011.

Din conţinutul Deciziei de instituire a măsurii asigurătorii nr. 3976/02.02.2016 emisă de intimata-pârâtă rezultă că acest act administrativ nu este motivat în fapt, nefiind nici măcar menţionată existenţa pericolului ca recurenta să se sustragă, să îşi ascundă ori să îşi risipească patrimoniul, periclitând sau îngreunând în mod considerabil colectarea datoriei fiscale.

Motivarea actului administrativ constituie o garanţie esenţială contra arbitrariului administraţiei publice şi se impune, în special, în cazul actelor prin care se modifică sau se suprimă drepturi sau situaţii juridice individuale şi subiective. Motivarea trebuie să conţină elementele de fapt şi de drept care să permită, pe de o parte, verificarea temeiurilor şi efectelor actului administrativ, precum şi a proporţionalităţii măsurii cu împrejurările în care a fost dispusă şi cu interesul public pe care este chemată să îl ocrotească, iar pe de altă parte să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.

În jurisprudenţă s-a reţinut în mod constant că amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat sau emis şi de circumstanţele fiecărui caz, o motivare insuficientă sau greşită fiind considerată echivalentă cu lipsa motivării.

Simpla trimitere la prevederile legale, fără nicio referire la existenţa şi natura cazului excepţional prevăzut de art. 213 alin. (2) Codul de procedură fiscală, nu acoperă cerinţa motivării actului administrativ, pentru că nu permite verificarea limitei de demarcaţie între puterea discreţionară şi arbitrariu.

Înalta Curte constată că au fost încălcate dispoziţiile 213 alin. (5) Codul de procedură fiscală iar, în aceste condiţii, se află în imposibilitate de a verifica respectarea de către intimată a dispoziţiilor art. 6 alin. (2) şi art. 213 alin. (2) Codul de procedură fiscală.

Pentru aceste considerente, reţinând că sentinţa a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în baza dispoziţiilor art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) teza I din Legea nr. 554/2004, va admite recursul declarat de pârâtă, va casa în tot hotărârea atacată şi, în urma rejudecării cauzei, va admite acţiunea şi va anula Decizia de instituire a măsurilor asiguratorii nr. x/02.02.2016 emisă de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta COMUNA TARLUNGENI PRIN PRIMAR împotriva sentinţei nr. 3253 din 26 octombrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi în rejudecare admite acţiunea formulată de reclamanta COMUNA TARLUNGENI PRIN PRIMAR.

Anulează Decizia de instituire a măsurilor asiguratorii nr. x/02.02.2016 emisă de pârâtă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 1 octombrie 2019.