Eligibility of flood-control infrastructure costs: necessity of physical verification of site organization and restoration works for public reimbursement

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 22.07.2016, reclamanta Comuna Agrij prin primar, în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, a solicitat instanţei anularea Deciziei nr. 13214/19.05.2016, a Notificării nr. x/27.04.2016 şi obligarea pârâtei la decontarea integrală a cererii de plată nr. x-4.

Prin Notificarea nr. x/27.04.2016 a fost declarată neeligibilă suma reprezentând 17.433,89 RON din factura nr. x ca urmare a neprezentării suplimentare justificative, 232,26 RON recalculare taxă ISC de 0,1% şi 87,15 RON Taxă ISC de 0,5%, în cadrul Contractului de finanţare nr. x/30.08.2012 având ca obiect finanţarea proiectului "Amenajarea infrastructurii de proiecţie împotriva inundaţiilor în Comuna Agrij, judeţul Sălaj", fără a fi fundamentată în drept şi în fapt decizia de declarare ca neeligibile a acestor cheltuieli.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 431 din 21 decembrie 2016 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, s-a respins acţiunea formulată de reclamanta Comuna Agrij, prin primar, în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2, a formulat recurs reclamanta Comuna Agrij prin care a solicitat casarea sentinţei recurate şi, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare la prima instanţă iar, în subsidiar, rejudecarea cauzei în fond, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

În dezvoltarea motivelor de recurs, a susţinut că prin Decizia nr. 13214/19.05.2016 a fost respinsă contestaţia administrativă fără ca acest act administrativ să fie fundamentat în drept şi fără a fi verificate aspectele invocate în susţinerea contestaţiei.

Înţelege să invoce inadmisibilitatea constatării de neconformităţi cu privire la contractul de execuţie de lucrări.

Reaminteşte faptul că procedura de achiziţie publică a fost avizată şi verificată de către finanţator iar cheltuielile refuzate la plată au fost declarate eligibile astfel că, în opinia recurentei, nu se putea dispune neeligibilitatea unor cheltuieli, respectiv nu se putea schimba natura acestora fără modificarea clauzelor contractului de finanţare.

Prin actele administrative contestate nu sunt precizate care sunt temeiurile de drept potrivit cărora, după finalizarea implementării proiectului finanţat prin contractul de finanţare, să poată fi declarată cu efect retroactiv ca fiind eligibilă o cheltuială cuprinsă în bugetul proiectului şi care a fost decontată ca urmare a declarării eligibilităţii acesteia pe baza verificărilor efectuate pe parcursul derulării procedurilor de implementare.

Apreciază că toate constatările emitentului actelor administrative sunt eronate, având în vedere că justificarea cererii de plată este fundamentată pe prevederile legale şi pe prevederile contractului de execuţie de lucrări.

Cererea de plată se referă strict la lucrările la care s-a obligat executantul şi care au fost avizate de către finanţator prin aprobarea contractului de execuţie lucrări. Cererea de plată nu conţine şi nici nu include alte categorii de lucrări sau lucrări executate în regie proprie de către executant deşi cantităţile aferente organizării de şantier au fost mult mai mari decât cele prevăzute în proiectul tehnic şi în contractul de lucrări.

Emitentul actelor administrative nu a verificat perfecta corelare a proiectului tehnic şi a situaţiilor de lucrări executate cu valoarea solicitată la plată a acestora.

Datorită lucrărilor de amenajare a celor două baraje prin supraînălţare, a fost considerată necesară dezafectarea a 190 ml de rampe de acces de diguri pentru a nu periclita accesul proprietarilor de terenuri agricole şi forestiere din zonă, iar aceste rampe de acces nu au fost prevăzute în proiectul tehnic pentru dezafectare.

Cu privire la sumele declarate neeligibile, în cuprinsul actelor administrative contestate nu este prevăzut modul de calcul a acestora şi nici justificarea declarării ca neeligibile iar cheltuielile aferente cotelor necesar a fi achitate ISC raportat la valoarea lucrărilor executate, au fost justificate prin copia tuturor ordinelor de plată prin care au fost virate sumele.

La data de 10.03.2017, recurenta a înaintat Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie o completare a motivelor de recurs.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, considerând că sentinţa recurată este pronunţată cu respectarea normelor de drept material incidente cât şi cu respectarea clauzelor contractuale.

Învederează că a respectat procedura expusă prin contractul de finanţare şi a indicat considerentele care au condus la respingerea cheltuielilor neeligibile.

Actele contestate au fost emise în temeiul Manualului de procedură de autorizare plăţi M01-07 versiunea 36 pentru măsura 125E/4.3 aprobat prin ordinul MADR AL Ghidului Solicitantului cât şi în temeiul H.G. nr. 224/2008. Avizarea procedurii de achiziţii nu echivalează cu avizarea plăţilor şi declararea ca eligibile a tuturor cheltuielilor care vor fi supuse decontării.

Parte dintre cheltuielile solicitate spre decontare în cererea de plată pentru a patra tranşă au fost respinse ca neeligibile dat fiind faptul că lucrările de aducere la starea iniţială nu au fost în mod real efectuate de către contractorul de lucrări.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Cu titlu prealabil, Înalta Curte arată că vor fi analizate doar motivele de recurs astfel cum au fost învederate prin cererea de recurs formulată în termenul legal de 15 zile de la comunicarea hotărârii recurate, întrucât completarea motivelor de recurs a fost înaintată instanţei la data de 10.03.2017, fiind depăşit termenul de 15 zile prevăzut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, raportat la data comunicării hotărârii recurate (20.01.2017). Potrivit prevederilor art. 489 alin. (1) din C. proc. civ., recursul este nul dacă nu a fost motivat în termenul legal iar, conform dispoziţiilor art. 185 din C. proc. civ., când un drept procesual trebuie exercitat într-un anumit termen, nerespectarea acestuia atrage decăderea din exercitarea dreptului.

În consecinţă, faţă de dispoziţiile legale mai-sus învederate, nu se vor analiza motivele de recurs formulate prin cererea de completare, depusă tardiv la instanţa de recurs.

Înalta Curte reţine că între recurenta-reclamantă Comuna Agrij şi intimata Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale s-a încheiat contractul de finanţare nr. x/30.08.2012 având ca obiect finanţarea proiectului "Amenajarea infrastructurii de proiecţie împotriva inundaţiilor în Comuna Agrij, judeţul Sălaj".

Recurenta-reclamantă a formulat cererea de plată nr. x-4 care a fost respinsă, fiind declarate neeligibile cheltuielile în cuantum de 17.753,30 RON reprezentând parte din cheltuielile incluse în factura nr. x datorată neprezentării informaţiilor suplimentare justificative deoarece nu a fost dovedită realizarea lucrărilor de organizare de şantier, respectiv lucrări de aducere la starea iniţială, 232,26 RON reprezentând recalculare taxă ISC 0,1% şi 87,15 RON ISC 0,5%, sens în care s-a emis notificarea nr. x/27.04.2016.

Un prim motiv de recurs constă în susţinerea că notificarea nr. x/27.04.2016 prin care s-a comunicat declararea ca neeligibilă a cheltuielilor este nemotivată în fapt şi în drept.

Motivarea actului administrativ reprezintă o garanţie împotriva arbitrariului, neputând fi limitata la concluzia autorităţii, fără prezentarea elementelor concrete avute în vedere, a raţionamentului care a condus la această concluzie, elemente care să permită, pe de o parte, destinatarilor să cunoască şi să evalueze temeiurile deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.

Analizând conţinutul notificării nr. x/27.04.2016 se constată că emitentul actului a indicat, pe scurt, motivele care au condus la respingerea sumei solicitată la plată iar prin decizia referitoare la contestaţia depusă s-au detaliat aspectele avute în vedere, astfel că încât este permisă exercitarea controlului judiciar.

Actele administrative contestate au fost emise în baza H.G. nr. 224/2008 privind stabilirea cadrului general de implementare a măsurilor cofinanţate din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală prin Programul Naţional de Dezvoltare Rurală 2007 - 2013, precum şi pentru noile angajamente juridice încheiate în perioada tranzitorie până la aprobarea Programului Naţional de Dezvoltare Rurală 2014 - 2020, act normativ care prevede, la art. 7: "(1) Cheltuielile generale şi specifice necesare pentru realizarea proiectului sunt eligibile dacă sunt realizate şi efectiv plătite de beneficiar după data semnării contractului de finanţare şi dacă îndeplinesc, cumulativ, următoarele condiţii:

a) sunt necesare pentru desfăşurarea proiectului şi în conformitate cu principiile managementului financiar adecvat, ale economiei şi ale eficienţei costurilor;

b) sunt efectuate în conformitate cu prevederile contractului de finanţare încheiat cu APDRP;".

De asemenea, s-au avut în vedere dispoziţiile art. 6 din acelaşi act normativ care prevede că: "(1) Cheltuielile privind costurile generale ale proiectului sunt eligibile dacă respectă prevederile art. 71 alin. (1) din Regulamentul Consiliului (CE) nr. 1.698/2005 şi dacă îndeplinesc următoarele condiţii:

a) sunt prevăzute sau rezultă din aplicarea legislaţiei în vigoare în vederea obţinerii de avize, acorduri şi autorizaţii necesare implementării activităţilor eligibile ale operaţiunii sau rezultă din cerinţele minime impuse de PNDR şi sunt solicitate de APDRP;

b) sunt aferente unor studii şi/sau analize întocmite în conformitate cu prevederile legislaţiei în vigoare;

c) sunt necesare în procesul de achiziţii publice pentru activităţile eligibile ale operaţiunii;

d) sunt aferente activităţilor de coordonare şi supervizare a execuţiei şi recepţiei lucrărilor de construcţii-montaj."

În consecinţă, nu se va reţine ca fiind întemeiat acest motiv de recurs care nici nu se concretizează într-o critică adusă hotărârii recurate, recurenta rezumându-se a reitera motivele inserate în cererea de chemare în judecată.

În ceea ce priveşte susţinerea recurentei în sensul că este inadmisibilă constatarea neconformităţilor, instanţa de recurs reţine că intimata a făcut în mod corect aplicarea prevederilor art. 5 alin. (2) din contractul de finanţare nr. x/30.08.2012, potrivit cărora "Plata se va efectua pe baza cererilor de plată autorizate de Agenţie depuse de beneficiari şi însoţite de documente justificative. Autorizarea cererilor de plată se face în urma verificării documentelor justificative prezentate de beneficiar conform cerinţelor Autorităţii Contractante prezentate în Instrucţiuni de plată, Anexa Nr. V la contract."

Astfel, nu se poate echivala avizarea procedurii de achiziţii cu avizarea cererilor de plată, cele două proceduri fiind distincte. În Anexa Nr. V la contractul de finanţare sunt reglementate instrucţiunile de plată, în cadrul secţiunii A intitulată "Informaţii cu caracter general", experţii analizând cererile de plată pentru stabili eligibilitatea acestora.

În consecinţă, aprobarea procedurii de achiziţii nu conduce în mod automat la declararea ca eligibile a cheltuielilor avansate, cererile de plată fiind verificate pe baza depunerii documentelor justificative de către beneficiar.

În speţa dedusă judecăţii, experţii au efectuat o vizită pe teren şi au constatat că lucrările de aducere la starea iniţială nu fuseseră executate de contractantul lucrărilor şi totuşi au fost incluse în cererea de plată pentru tranşa a patra pentru a fi decontate.

Întrucât lucrările nu au fost executate, cererea de plată a contravalorii acestora a fost respinsă în mod corect, neavând caracter eligibil, faţă de prevederile art. 7 alin. (1) din H.G. nr. 224/2008 astfel că nu se impunea modificarea clauzelor contractuale aşa cum susţine recurenta, intimata respectând procedura impusă de contractul de finanţare.

Recurenta-reclamantă nu a dovedit faptul că lucrările au fost efectiv realizate, singurele înscrisuri depuse la dosarul de fond fiind adresele emise de Centrul de Proiectare Judeţean Satu Mare prin care se susţine că lucrările real executate în cadrul obiectului Organizare de şantier, stadiu fizic Terasament - Aducerea la starea iniţială se încadrează în decontul prezentat, acte care nu prezintă relevanţă în prezenta cauză, faţă de constatările efectuat de către echipa de experţi care s-a deplasat în teren în vederea verificării modului în care au fost realizate lucrările.

Intimata a solicitat recurentei-reclamante, prin adresa nr. x/04.04.2016, să prezinte planşe foto din care să reiasă lucrările reprezentative a lucrărilor de şantier, însă din fotografiile depuse de recurentă nu rezultă modul de realizare al lucrărilor de şantier pentru aducerea la starea iniţială, potrivit devizului de organizare de şantier astfel cum corect a constatat prima instanţă.

În cadrul dosarului de recurs recurenta a depus un înscris intitulat "Antemăsurătoare" care nu are niciun număr de înregistrare şi nici dată certă şi, mai mult, este întocmit chiar de către reprezentantul recurentei astfel că nu poate primi valenţele învederate de aceasta iar intimata a analizat cererea de plată în raport de înscrisurile depuse de reclamantă, anexate cererii.

Cu privire la valoarea cheltuielilor ISC care au fost respinse la plată, instanţa reţine că modul de calcul a fost efectuat raportat la cota ISC în vigoare începând cu data de 01.09.2015, respectiv taxa ISC 0,5% şi cota de 0,5% care s-a aplicat la valoarea din situaţia de lucrări executate după această dată, potrivit Legii nr. 10/1995, recurenta nefăcând dovada că a achitat aceste cheltuieli. Documentele au fost verificate de către intimată la momentul când a fost depusă cererea de plată iar recurenta nu a fost în măsură să justifice realitatea efectuării cheltuielilor pe care le-a inclus în cerea de plată astfel că, în mod corect, nu au fost decontate de intimată, neavând caracter eligibil, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 5 pct. 5 alin. (2) din contractul de finanţare.

Este de remarcat şi faptul că recurenta-reclamantă reia toate aspectele de fapt învederate prin cererea de chemare în judecată, fără să aducă veritabile critici împotriva hotărârii recurate.

Susţinerea potrivit căreia prima instanţă nu a soluţionat cauza pe fond este eronată întrucât acţiunea a fost respinsă, fără a se antama o excepţie, din considerentele hotărârii rezultând fără echivoc faptul că judecătorul fondului a apreciat că actele contestate sunt legale, în mod corect fiind constatate cheltuielile ca neeligibile.

Având în vedere aceste considerente, apreciind că, în raport de criticile invocate nu este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., se va respinge recursul declarat ca nefondat, în baza prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Comuna Agrij împotriva Sentinţei civile nr. 431 din 21 decembrie 2016 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 24 septembrie 2019.

GGC - OB