Incompatibility of public official roles: whether administrative accounting functions in a state school constitute prohibited public institution duties or permissible didactic field activities

Şedinţa publică din data de 17 septembrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 3 iunie 2015 pe rolul Tribunalului Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/07.05.2015 întocmit de către Agenţia Naţională de Integritate şi acordarea cheltuielilor de judecată.

Prin sentinţa civilă nr. 4174 din 21 octombrie 2015, Tribunalul Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de necompetenţă materială a Tribunalului Mureş invocată de pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi în consecinţă a declinat competenţa de soluţionare a acţiunii în favoarea Curţii de Apel Cluj.

Cauza a fost înregistrată la data de 30 octombrie 2015 pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2015.

2. Hotărârea atacată cu recurs

Prin sentinţa civilă nr. 73/2015 din 21 decembrie 2015, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţionala de Integritate.

3. Recursul formulat în cauză şi motivele de casare invocate

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a declarat recurs reclamanta A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului şi modificarea în tot a sentinţei atacate, în sensul admiterii acţiunii având ca obiect anularea raportului de evaluare.

In fapt, prin sentinţa atacată instanţa de fond a respins cele două apărări formulate de reclamantă, apreciind, în mod eronat, că instituţiile de învăţământ preuniversitar de stat intră în categoria instituţiilor publice, iar nu de interes public aşa cum a susţinut, respectiv că norma de excepţie cu caracter exonerator invocată de nu este incidenţa în cauză.

A susţinut că sentinţa este pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

Astfel, se apreciat de către pârâtă că reclamanta s-ar fi aflat în stare de incompatibilitate începând cu data de 01.06.2012, întrucât deţinea în mod concomitent calitatea de contabil şef (funcţionar public) în cadrul Primăriei comunei Săpânţa şi funcţia de contabil şef în cadrul Şcolii Gimnaziale Săpânţa. S-a arătat faptul că ar fi încălcat prevederile art. 94 alin. (2) lit. a) Secţiunea a 5-a - Incompatibilităţi privind funcţionarii publici - din Legea nr. 161/2003, potrivit căreia "funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi remunerate sau neremunerate, după cum urmează: a) în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice".

Începând cu data de 01.01.2012 reclamanta a fost încadrată pe funcţia de administrator financiar (contabil) în cadrul Şcolii Gimnaziale Săpânţa. Potrivit dispoziţiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 1/2011 privind educaţia naţională, în România, "învăţământul este serviciu de interes public", unităţile de învăţământ fiind definite ca instituţii de interes public, şi nu instituţii publice. Expresia instituţie de interes public nu coincide cu noţiunea de "instituţie publică" nici cu cea de "autoritate publică". Această expresie desemnează acele structuri autorizate de o autoritate publică să presteze un serviciu public, aflându-se sub supravegherea şi controlul unei autorităţi publice.

A apreciat că interdicţia din Legea nr. 161/2003 se referă strict la autorităţile sau instituţiile publice, fără a menţiona o atare interdicţie vis-â-vis de instituţiile de interes public. Interpretarea extensivă dată de ANI nu face altceva decât să adauge la lege, să impună şi alte interdicţii decât cele avute în vedere de legiuitor, ceea ce face ca actul lor de constatare să fie lovit de nulitate. Pe de altă parte, există o prevedere la art. 5 din Legea nr. 1/2011 care stipulează faptul că dispoziţiile acesteia prevalează asupra oricăror prevederi din alte acte normative, iar în caz de conflict se aplică dispoziţiile Legii nr. 1/2011.

Judecătorul fondului a apreciat că practic nu există instituţii de interes public, în opinia sa existând doar instituţii publice, făcând o analiză a modului lor de finanţare potrivit Legii nr. 500/2002, lipsită de relevanţă în cauză, întrucât atât instituţiile de interes public, cât şi cele publice au acelaşi regim de finanţare, dar şi invocând prevederi privind organizarea acestora din Legea nr. 215/2001, cu ignorarea totală a prevederilor art. 5 din Legea nr. 1/2011.

Referitor la cea de-a doua apărare, reclamanta susţine că are dreptul prevăzut de lege de a ocupa funcţia de administrator financiar (contabil) într-o unitate învăţământ, concomitent cu cea de funcţionar public.

Art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 instituie o serie de excepţii de la regimul incompatibilităţilor funcţionarilor publici, permiţând acestora să exercite funcţii sau activităţi în domeniul didactic. Conform dispoziţiilor art. 88 alin. (1) din Legea nr. 1/2011 privind educaţia naţională "personalul din învăţământul preuniversitar este format din personal didactic şi personal nedidactic". Alin. 2 prevede că "personalul didactic este format din personalul didactic de predare, personal didactic auxiliar şi personal didactic de conducere, de îndrumare şi control". Art. 249 din acelaşi act normativ arată faptul că "Personalul didactic auxiliar este format din: (...) k) administrator financiar (contabil)".

In consecinţă, postul ocupat de reclamantă în cadrul Şcolii Gimnaziale Săpânţa, cel de administrator financiar (contabil) este unul încadrat la categoria personal didactic auxiliar. Or, excepţia despre care face vorbire art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 se referă la "activităţi în domeniul didactic". Reclamanta fiind personal didactic auxiliar, îndeplininid o activitate în domeniul didactic. Raportat la principiul ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, se impune a se constata faptul că leguitorul a exclus de la regimul incompabilităţilor funcţionarilor publici orice activitate în domeniul didactic, fără a face vreo distincţie între funcţia sau activitatea desfăşurată, iar pe de altă parte, situaţiei speciale prevăzute de legiuitor îi este aplicabilă regula exceptio est strictissimae interpretationis.

Însă instanţa de fond a apreciat ca nu este incident principiul ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, ca şi cum aplicarea acestui principiu de interpretare a normelor legislative ar fi unul opţional, care poate fi sau nu poate fi aplicat, după caz. De asemenea, curtea nu a dat eficienţă nici celuilalt principiu invocat, întrucât ar conduce la o interpretre restrictivă, or tocmai aceasta este esenţa principiului exceptio est strictissimae interpretationis de a se evita interpretările largi ale unor situaţii de excepţie, este însăşi raţiunea de a exista a principiului, pe care curtea însă o neagă.

De asemenea, a susţinut că judecătorul fondului face o interpretare forţată şi aplicare eronată a tezei a doua a art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/20031, potrivit cărora există două categorii de situaţii distincte una enumerată în teza I-a a articolului 96 alin. (1) care lasă libertate funcţionarilor publici să active în cele trei domenii strict enumerate (didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice) fără alte condiţionări (cum ar fi cele ale tezei a II-a care fac diferenţiei între domeniul public sau privat şi între existenţa sau nu a legăturii cu funcţia publică deţinută); situaţia enumerată de teza a II-a care impune ca pentru restul activităţilor desfăşurate de funcţionarii publici în alte domenii din sectorul privat decât cele enumerate în teza I, acestea să nu fie în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca şi funcţionar public.

Pe de altă parte, activitatea desfăşurată în cadrul Şcolii gimnaziale Săpânţa nu are vreo legătură directă sau indirectă cu cea din primărie, şcoala avânnd organe proprii de conducere şi nefiind subordonată primăriei, cele două activităţi neintersectându-se.

4. Apărări formulate în cauză

Intimata-pârâtă a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

Prin răspunsul la întâmpinare şi notele scrise, recurenta reclamantă a solicitat admiterea căii de atac promovate.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat.

Reclamanta A. a supus controlului de legalitate, potrivit art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, Raportul de evaluare nr. x/07.05.2015 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate.

Prin acest Raport de evaluare s-a constatat că reclamanta a încălcat regimul juridic al incompatibilităţii, întrucât deţine simultan atât calitatea de contabil şef (funcţionar public) în cadrul Primăriei Săpânţa, cât şi funcţia contabil şef în cadrul Şcolii Gimnaziale Săpânţa, începând cu data de 01.06.2012 - în prezent, încălcând astfel prevederile art. 94 (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Raportat la această situaţie de fapt, Înalta Curte constată că Agenţia Naţională de Integritate a reţinut în mod corect încălcarea dispoziţiilor art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.

Potrivit dispoziţiilor art. 94 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, care reglementează, în Cap. III, Secţiunea a 5-a, incompatibilităţile privind funcţionarii publici, "Calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică", iar art. 94 alin. (2) lit. a) prevede că "Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, după cum urmează: a) în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice.".

Reclamanta a deţinut, începând cu data de 01.06.2012 până în prezent, simultan funcţia publică de contabil şef (funcţionar public) în cadrul Primăriei Săpânţa, cât şi funcţia contabil şef în cadrul Şcolii Gimnaziale Săpânţa, ultima fiind o funcţie în cadrul unei instituţii publice, astfel cum este menţionată de dispoziţiile art. 94 alin. (2) din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare.

În ceea ce priveşte situaţia de fapt privind deţinerea funcţiilor/calităţilor reiese din actele şi lucrările dosarului, nefiind contestată de recurenta-reclamantă, care încearcă să justifice deţinerea concomitentă a celor două funcţii incompatibile prin aceea că una dintre ele este o activitate în domeniu didactic.

Contrar susţinerilor recurentei, Înalta Curte constată că în mod legal prima instanţă a menţinut Raportul de evaluare contestat, interpretând corect dispoziţiile art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, în condiţiile în care situaţia de fapt avută în vedere de autoritatea pârâtă este una necontestată.

Trebuie precizat că, de la regula privind incompatibilitatea între calitatea de funcţionar public şi orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, funcţiile de demnitate publică sau activităţile din sectorul privat - instituită prin art. 94 din Legea nr. 161/2003 - s-au prevăzut mai multe excepţii - prin art. 96 alin. (1) din aceeaşi lege - printre care "activităţile din domeniul didactic" sau funcţiile exercitate "în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public."

Problema de drept asupra căreia părţile litigante au poziţii divergente este aceea dacă activitatea de contabil şef/administrator financiar în sistemul de învăţământ gimnazial prestată de recurentă, în baza unui contract individual de muncă, poate fi considerată funcţie didactică.

Pentru clarificarea acestei chestiuni prezintă relevanţă prezentarea cadrului normativ aplicabil.

Statutul personalului didactic este reglementat în Titlul IV din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, iar în art. 233 alin. (1) se prevede că: "Personalul didactic cuprinde persoanele din sistemul de învăţământ responsabile cu instruirea şi educaţia."

Funcţiile didactice sunt enumerate de art. 247 din lege şi, într-adevăr, funcţia de contabil/administrator financiar nu se regăseşte printre ele.

În acest context, în mod eronat a apreciat recurenta-reclamantă că funcţia deţinută se încadrează în prevederile art. 88 şi art. 249 din Legea nr. 1/2011 privind educaţia naţională în sensul că administratorul financiar (contabil) ar fi personal didactic auxiliar, ca fiind excepţia despre care face vorbire art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 când se referă la "activităţi în domeniul didactic".

Mai mult, potrivit dispoziţiilor Constituţionale prin instituţie publică se înţelege orice persoană juridică înfiinţată prin acte de putere sau de dispoziţie ale autorităţilor publice centrale sau locale în scopul realizării unor activităţi fără caracter comercial sau pentru îndeplinirea unui serviciu public nepatrimonial.

Or, unităţile de învăţământ preuniversitar de stat se înfiinţează prin hotărâri ale Guvernului şi sunt finanţate de la bugetul de stat şi din bugetele autorităţilor locale (Capitolul VIII-Finanţarea şi baza materială a învăţământului preuniversitar, Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011).

În raport de cele menţionate anterior este fără dubiu că intenţia legiuitorului a fost clară, funcţia de funcţionar public (contabil şef) în cadrul unei autorităţi publice locale fiind incompatibilă cu cea de administrator financiar (contabil) al unei instituţii publice, cum este Şcoala Gimnazială Săpânţa.

Înalta Curte, în raport de toate argumentele anterior prezentate, apreciază că activitate în domeniu didactic este o activitate menită să instruiască (didactică), în înţelesul dat de art. 96 alin. (1), cu respectarea alin. (2) din Legea nr. 161/2003, iar cea efectuată de recurentă nu este activitate didactică, motiv pentru care se poate reţine existenţa stării de incompatibilitate descrise în raportul de evaluare dedus judecăţii.

Prin urmare, Înalta Curte constată că motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu este incident în cauză şi urmează să dispună, în temeiul art. 496 din acelaşi act normativ, respingerea recursului declarat de reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 73/2015 din 21 decembrie 2015 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 septembrie 2019.