Exclusive territorial jurisdiction in administrative litigation when a trade union sues on behalf of individual public officials

Şedinţa publică din data de 13 septembrie 2019

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1). Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Iaşi, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 27 decembrie 2018, sub nr. x/2018, ulterior, cu cererile modificatoare formulate în datele de 15.01.2019, 16.01.2019, 28.01.2019, 27.02.2019, 7.03.2019, 26.03.2019, 2.04.2019, reclamantul SINDICATUL NAŢIONAL AL POLIŢIŞTILOR DE FRONTIERĂ, în numele mai multor membri de sindicat funcţionari publici, a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontieră Iaşi, Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontieră Giurgiu şi Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontieră Sighetu Marmaţiei plata sporului pentru studii superioare în cuantum de 25 % din salariul de functie, începand cu data de 9.04.2015, invocand prevederile Legii nr. 71/2015, Deciziile Inaltei Curti de Casatie si Justitie nr. 23/2016 şi nr. 82/2017.

Prin încheierea din 9.04.2019 s-a dispus disjungerea cererii initiale de chemare in judecată, formându-se mai multe cauze, in vederea analizării exceptiei de necompetenţă teritorială a instanţei invocată de parati si de catre instanţă.

Astfel, sub nr. x/2019 a fost înregistrată, ca urmare a disjungerii, cererea formulata in contradictoriu cu paratul Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontiera Sighetu Marmatiei, de către reclamantul Sindicatul National al Poliţiştilor de Frontieră in numele si pentru membrii de sindicat: A., B., C., D.(toti cu domiciliile in judetul Satu Mare).

2) Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1). Prin sentinţa nr. 706/ca din 09 mai 2019, Tribunalul Iaşi, secţia a II-a civilă- contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei teritoriale a Tribunalului Iaşi şi a declinat competenţa de soluţionare a cererii formulate în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontiera Sighetu Marmaţiei, de către reclamantul Sindicatul National al Poliţiştilor de Frontieră în numele si pentru membrii de sindicat: A., B., C., D., (toţi cu domiciliile în judeţul Satu Mare), în favoarea Tribunalului Satu Mare.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Tribunalul Iaşi a apreciat că, în speţă, sunt aplicabile dispoziţiile art. 10 alin. (3) şi (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în forma în vigoare la data sesizării instanţei, potrivit cărora:

"Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului.

(4) Competenţa teritorială de soluţionare a cauzei se va respecta şi atunci când acţiunea se introduce în numele reclamantului de orice persoană de drept public sau privat, indiferent de calitatea acestuia din proces", observând că, în cauză, Sindicatul a promovat cererea de chemare în judecată nu în nume propriu, ci în numele şi pentru funcţionarii publici, membrii săi, care nu au domiciliile în raza de competenţă teritorială a Tribunalului Iaşi.

2.2). La data de 04 iunie 2019, cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Satu Mare, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, iar prin sentinţa civilă nr. 296/CA din 04 iulie 2019, a admis excepţia necompetenţei teritoriale exclusive a Tribunalului Satu Mare, invocată din oficiu; a declinat în favoarea Tribunalului Iaşi competenţa teritorială de soluţionare a acţiunii formulate de reclamantul SINDICATUL NAŢIONAL AL POLIŢIŞTILOR DE FRONTIERĂ, Iaşi, în reprezentarea membrilor de sindicat A., B., C. şi D., în contradictoriu cu pârâtul INSPECTORATUL TERITORIAL AL POLIŢIEI DE FRONTIERĂ SIGHETU MARMAŢIEI; a constatat existenţa conflictului negativ de competenţă şi a înaintat dosarul Î.C.C.J. pentru soluţionarea conflictului negativ de competenţă.

Pentru a se pronunţa astfel, instanţa a reţinut, în esenţă, că reclamanta în prezenta acţiune este organizaţia sindicală "în numele membrului de sindicat", iar în baza art. 28 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 62/2011 reclamant în cauză este Sindicatul Naţional al Poliţiştilor de Frontieră, persoană juridică de drept privat. Cererea de chemare în judecata - f.9 din dosarul declinat de la Tribunalul Iaşi este formulata de reclamantul Sindicatul Naţional al Poliţiştilor de Frontieră, în numele şi pentru membrii de sindicat (ulterior, fiind introduşi şi reclamanţii pentru care s-a declinat competenta în favoarea Tribunalului Satu Mare.

Or, în baza art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 212/2018, competenţa teritorială exclusivă este a instanţei de la sediul reclamantului.

Indiferent de tipul litigiului, a reţinut instanţa, atâta timp cât acesta îşi are izvorul în legislaţia muncii, sindicatul are calitate procesuala activa şi reprezintă membrii săi. În ceea ce priveşte competenta materială, potrivit prevederilor art. 109 din Legea nr. 188/1999, în vigoare la data sesizării instanţei, aceasta aparţine secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Tribunalului, însă acţiunea reclamantului se încadrează în categoria conflictelor de muncă, raportat la calitatea reclamantului, de funcţionar public, fiind aplicabile în acest sens dispoziţiile Legii nr. 188/1999, completate, potrivit art. 117 din acelaşi act normativ, în vigoare la data sesizării instanţei, cu prevederile legislaţiei muncii. De menţionat că în acelaşi sens sunt şi dispoziţiile art. 367 şi 536 din O.U.G. nr. 57/2019 din 3 iulie 2019 privind Codul administrativ.

Potrivit Deciziei ICCJ - R.J.L. nr. 1 din 21.01.2013, instanţa competentă teritorial în soluţionarea conflictelor de muncă în cazul acestor acţiuni este cea de la sediul sindicatului reclamant. Prin urmare, competenta teritoriala stabilita de RIL 1/2013 subzista indiferent de secţia la care se judeca litigiul, importante fiind izvorul şi natura acestuia, care este în esenţa un conflict de munca.

Instanţa a considerat că necompetenţa invocată în prezenta pricină este de ordine publică raportat la prevederile art. 129 alin. (2), pct. 3 C. proc. civ. şi art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi, cum sediul reclamantului este în Iaşi, prezentei acţiuni îi este aplicabil textul art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată, ceea ce atrage competenţa teritorială a Tribunalului Iaşi în soluţionarea cauzei.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra regulatorului de competenţă

Analizând actele şi lucrările dosarului, constatând că, în cauză, există un conflict negativ de competenţă, în sensul art. 133 alin. (2) Noul C. proc. civ., ivit între cele două instanţe care s-au declarat deopotrivă necompetente să judece pricina, Înalta Curte reţine următoarele:

Potrivit art. 133 alin. (2) Noul C. proc. civ., există conflict negativ de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Verificând dacă sunt întrunite cerinţele acestui text, în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte constată că cele două instanţe- Tribunalul Iaşi şi Tribunalul Satu Mare- s-au declarat, deopotrivă, necompetente, prin hotărâri fără nicio cale de atac, că declinările de competenţă între instanţele sesizate sunt reciproce şi că, cel puţin una dintre cele două instanţe este competentă să soluţioneze cauza.

Fiind îndeplinite condiţiile anterior evocate, Înalta Curte va proceda la soluţionarea prezentului conflict de competenţă prin emiterea regulatorului de competenţă.

Delimitarea atribuţiilor instanţelor se realizează în cadrul celor două forme ale competenţei, materială şi teritorială.

Competenţa materială, privită sub aspectul ei funcţional, stabileşte ierarhia pe linie verticală a diferitelor categorii de instanţe- judecătorii, tribunale, curţi de apel şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - care desfăşoară activitate de fond, respectiv de control judiciar ordinar sau extraordinar.

Sub aspect procesual, competenţa materială determină, în funcţie de obiectul, natura şi valoarea litigiului, cauzele ce pot fi soluţionate numai de anumite categorii de instanţe.

În ceea ce priveşte competenţa teritorială, respectiv delimitarea competenţei între instanţe de acelaşi grad, C. proc. civ. cuprinde norme cu caracter dispozitiv şi norme cu caracter imperativ.

În principiu, normele de competenţă teritorială sunt norme juridice de ordine privată, cu excepţia situaţiilor în care au fost instituite norme de competenţă teritorială exclusivă, de ordine publică.

Înalta Curte, în temeiul art. 135 C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă în raport cu obiectul cauzei, precum şi cu dispoziţiile legale incidente, stabilind competenţa soluţionării acesteia în favoarea Tribunalului Satu Mare, pentru următoarele considerente:

În ceea ce priveşte cadrul procesual, se constată că, obiectul cererii de chemare în judecată constă în obligarea pârâtului la acordarea unor drepturi salariale către reclamanţi.

Acţiunea a fost formulată de SINDICATUL NAŢIONAL AL POLIŢIŞTILOR DE FRONTIERĂ, în temeiul art. 28 din Legea nr. 62/2011, în numele membrilor de sindicat reclamanţi.

Potrivit dispoziţiilor art. 28 din Legea dialogului social nr. 62/2011, "(1) Organizaţiile sindicale apără drepturile membrilor lor, ce decurg din legislaţia muncii, statutele funcţionarilor publici, contractele colective de muncă şi contractele individuale de muncă, precum şi din acordurile privind raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici, în faţa instanţelor judecătoreşti, organelor de jurisdicţie, a altor instituţii sau autorităţi ale statului, prin apărători proprii sau aleşi.

(2) În exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. (1), organizaţiile sindicale au dreptul de a întreprinde orice acţiune prevăzută de lege, inclusiv de a formula acţiune în justiţie în numele membrilor lor, în baza unei împuterniciri scrise din partea acestora. Acţiunea nu va putea fi introdusă sau continuată de organizaţia sindicală dacă cel în cauză se opune sau renunţă la judecată în mod expres.

(3) În exercitarea atribuţiilor prevăzute de alin. (1) şi (2), organizaţiile sindicale au calitate procesuală activă.".

Înalta Curte constată că în mod corect ambele instanţe aflate în conflict negativ de competenţă au reţinut că, pentru soluţionarea acestor tipuri de acţiuni, competenţa de soluţionare aparţine secţiilor specializate în judecarea cauzelor de contencios administrativ raportat la calitatea de funcţionar public.

Contenciosul administrativ este definit prin art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, modificată, ca fiind activitatea de soluţionare, de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice, a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul acestei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau interes legitim, astfel cum rezultă din prevederile art. 8, care reglementează obiectul acţiunii judiciare.

Actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice.

Potrivit art. 10 alin. (1) şi alin. (1)1 din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data sesizării instanţei, "(1) Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 1.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel. (11) Toate cererile privind actele administrative emise de autorităţile publice centrale care au ca obiect sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, indiferent de valoare, se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel.".

Deci, art. 10 alin. (1) şi alin. (1)1 din Legea nr. 554/2004, reglementează competenţa materială a instanţei de contencios administrativ şi fiscal în raport cu organul emitent al actului şi în funcţie de cuantumul sumei ce formează obiectul actului administrativ contestat.

Însă, dat fiind că acţiunea în contencios administrativ de faţă are ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public- membru de sindicat, competenţa de soluţionare a cauzei este stabilită de art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care prevăd:

"Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe".

În ceea ce priveşte competenţa teritorială, ceea ce trebuie analizat în cadrul prezentului regulator de competenţă constă în a stabili cui aparţine calitatea procesuală activă în cauză, astfel cum rezultă din modul de formulare a cererii de chemare în judecată şi temeiul de drept al acesteia.

În cauză, calitatea procesuală activă o au persoanele fizice care au formulat cererea de chemare în judecată, în ceea ce priveşte competenţa teritorială de soluţionare a cauzei, devenind aplicabile dispoziţiile de drept comun în materia contenciosului administrativ, respectiv, cele ale art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, aşa cum a fost modificată prin art. I pct. 10 din Legea nr. 212/2018 (intrată în vigoare la data de 30.07.2018, anterior sesizării primei instanţe - 27.12.2018), care statuează în mod expres că:

"Reclamantul, persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său (…)".

Competenţa stabilită de textul de lege mai sus- menţionat este una teritorială exclusivă, ceea ce înseamnă că reclamantul trebuie să se adreseze exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său, neavând un drept de opţiune între mai multe instanţe.

Or, în cauza de faţă, deşi prin acţiunea pendinte se urmăreşte plata unor drepturi băneşti în favoarea membrilor de sindicat, Sindicatul Naţional al Poliţiştilor de Frontieră nu are calitate de reclamant, ci doar de reprezentant al membrului de sindicat (aspect ce rezultă şi din petitul acţiunii deduse judecăţii), iar calitatea de reclamant revine membrului de sindicat, deoarece este titularul dreptului pretins, iar interesul promovării acţiunii aparţine acestuia şi, ca atare, instanţa competentă teritorial să soluţioneze cauza este cea de la domiciliul părţilor în interesul cărora sindicatul formulează acţiunea.

În aceste condiţii, având în vedere că reclamantul SINDICATUL NAŢIONAL AL POLIŢIŞTILOR DE FRONTIERĂ a introdus cererea în numele membrilor săi de sindicat (A., B., C. şi D.), toţi cu domiciliul în judeţul Satu Mare, Înalta Curte constată că instanţa competentă teritorial să soluţioneze cauza este Tribunalul Satu Mare, secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal.

Temeiul legal al soluţiei

Pentru considerentele arătate mai sus, în aplicarea prevederilor art. 10 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, prin raportare la cele ale art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a stabili competenţa teritorială de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Tribunalului Satu Mare.

Văzând şi dispoziţiile art. 135 C. proc. civ.,

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanţii SINDICATUL NAŢIONAL AL POLIŢIŞTILOR DE FRONTIERĂ - în numele şi pentru A., B., C. şi D. şi pârâtul INSPECTORATUL TERITORIAL AL POLIŢIEI DE FRONTIERĂ SIGHETU MARMAŢIEI, în favoarea Tribunalului Satu Mare.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 13 septembrie 2019.