Eligibility of equipment costs under PODCA funding: failure to prove efficient use and concrete allocation despite prior budget approval

Şedinţa publică din data de 13 septembrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a, în data de 03.06.2016, reclamantul Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice (fost Ministerul Educaţiei Naţionale) a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (MDRAP) - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Dezvoltarea Capacităţii Administrative solicitând instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţa să dispună:

1. Anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare nr. x/RPVC/12.10.2015;

2. Anularea Deciziei nr. 30/18.02.2015, privind soluţionarea contestaţiei.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 35 din 11 ianuarie 2017 a Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice, cu sediul în Bucureşti, str. x - 30, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Dezvoltarea Capacităţii Administrative, cu sediul în municipiul Bucureşti, Piaţa Revoluţiei, nr. 1A, ca neîntemeiată

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 35 din 11 ianuarie 2017 a Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice care a invocat dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei recurate, cu consecinţa admiterii cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată.

În dezvoltarea motivelor de nelegalitate a susţinut că instanţa de fond a apreciat situaţia de fapt cu un formalism excesiv, contrar scopului realizării proiectului.

În acest sens a argumentat că, pentru îndeplinirea obiectului contractelor de finanţare nr. x/20.12.2012, pentru proiectul cod SMIS 37676 cu titlul "O nouă cultură a descentralizării managementului educaţional la nivel naţional", nr. 331/25.07.2012 pentru proiectul cod SMIS 38699 cu titlul "Sisteme moderne de prelucrare, evaluare şi informare privind tezele de doctorat şi de gestionare a titlurilor universitare în cadrul Ministerului Educaţiei Naţionale" şi nr. 370/03.12.2012, pentru proiectul cod SMIS 38732 cu titlul "Îmbunătăţirea eficacităţii organizaţionale a Învăţământului Superior prin stabilirea unui set de indicatori specifici şi crearea capabilităţii de gestionare şi monitorizare a acestora", au fost necesare o serie de echipamente ce au fost folosite în interesul îndeplinirii la timp şi de calitate a activităţilor prevăzute în graficul de activităţi şi pentru realizarea obiectivelor generale şi specifice fiecărui proiect, rezultatele proiectelor fiind realizate conform cerinţelor şi exigenţelor prevăzute în contractele de finanţare.

Referitor la constatările Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice prin Serviciul Constatare şi Stabilire Nereguli - PODCA, cu privire la considerarea ca neeligibile a cheltuielilor ocazionate de atribuirea a două laptopuri; alocate managerului de proiect şi responsabilului cu gestionarea materialelor de natura obiectelor de inventar în proiectul SMIS 38699 precizează că managerul de proiect a avut în gestiune 1 laptop şi o staţie de lucru fixă. Acest lucru a fost justificat de activitatea desfăşurată, atât în cadrul biroului, unde putea beneficia de utilitatea unui calculator, cât şi în deplasare, unde folosirea unui laptop era imperios necesară.

În ceea ce priveşte atribuirea unui laptop şi a licenţelor aferente în cadrul proiectului SMIS 38732, unei persoane care nu face parte din echipa de proiect arată că a fost justificată de complexitatea proiectului care presupunea participarea şi a altor angajaţi ai ministerului care nu au putut fi incluşi în ordinele ministrului în momentul formării echipelor.

Referitor la cheltuielile aferente celui de-al doilea laptop atribuit responsabilului cu achiziţiile publice arată că acestuia iniţial i-a fost predată o staţie de lucru fixă în proiectul cod SMIS 38699, iar ulterior, în cadrul proiectului SMIS 37676 i-a fost repartizat un laptop.

Necesitatea utilizării unui laptop în cazul acesta a fost justificată de mobilitatea pe care a oferit-o expertului, conferindu-i totodată acestuia posibilitatea de a avea acces permanent la toate documentele folosite în desfăşura proiectelor. Prin natura activităţii desfăşurate responsabilul cu achiziţiile participă în comisiile de deschidere şi evaluare a achiziţiilor derulate în cadrul proiectelor, fapt ce a implicat deplasări în alte locaţii, aflate în afara biroului unde este amplasată staţia de lucru fixă.

Cu privire la cheltuielile efectuate cu decontarea serviciilor de telefonie mobilă pentru responsabilul financiar, responsabilul departament proiecte şi responsabilul cu viza CFPP s-a arătat că susţinerea în sensul că nu se justifică cheltuielile privind achiziţionarea unor telefoane mobile pe proiectul cod SMIS 37676, atâta timp cât pe proiectul cod SMIS 38699, aceloraşi persoane li s-au decontat serviciile de telefonie mobilă pentru alte numere de telefon alocate este nefondată deoarece fiecare proiect are un buget propriu şi nu pot fi decontate într-un proiect servicii de telefonie mobilă aferente activităţilor derulate într-un alt proiect, în condiţiile în care în alte situaţii au fost aplicate corecţii în utilizarea fondurilor europene tocmai pentru nerespectarea individualităţii şi bugetului pentru fiecare proiect în parte.

Susţinerea că nu se justifică necesitatea unor aparate telefonice pentru persoane care au deja telefoane mobile s-a arătat că este neîntemeiată, deoarece necesitatea unor abonamente diferite pentru fiecare proiect în parte impune şi existenţa unor parate distincte.

Resursele din cadrul celor trei proiecte au fost bine gospodărite şi folosite eficient în scopul şi în interesul fiecărui proiect. În eventualitatea în care materialele solicitate spre avizare erau considerate inutile în desfăşurarea proiectelor, echipa de avizare trebuia să infirme achiziţionarea materialelor pe care nu le considera necesare în desfăşurarea proiectelor.

Potrivit regulilor de eligibilitate stabilite prin Manualul de Implementare PODCA, este necesar ca şi condiţie de eligibilitate a cheltuielilor ca acestea să fie efectuate în conformitate cu principiile unui management financiar riguros, având în vedere utilizarea eficientă a fondurilor. În mod eronat în procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare şi în decizia de soluţionare a contestaţiei se precizează că nu s-a demonstrat modul concret de alocare şi utilizare a echipamentelor, fapt ce ar fi condus echipa de control la constatarea inexistenţei unei necesităţi reale în privinţa achiziţionării acestora.

Atât prin contractele de finanţare, bugetul proiectelor cât şi listele de achiziţii a cheltuielilor aferente celor trei proiecte, au fost propuse ca necesare aceste cheltuieli. Propunerea a fost considerată justificată de AMPODCA prin acceptarea şi semnarea contractului de finanţare şi a tuturor modificărilor ulterioare aduse acestuia. Mai mult, din activităţile derulate de experţi în proiecte cât şi din economiile realizate la bugetele acestora se prezumă o utilizare eficientă a fondurilor.

În temeiul dispoziţiilor art. 223 C. proc. civ. a solicitat judecarea în lipsă.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene (MDRAPFE), succesor al Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, considerând că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

În ce priveşte incidenţa art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. solicită să se constate faptul că din analiza cererii de recurs nu reiese niciun motiv care să conducă la concluzia că "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei".

Instanţa de fond a analizat şi s-a pronunţat asupra tuturor neregulilor constatate prin actul de control, arătând motivele care au stat la baza pronunţării sentinţei recurate şi înlăturând toate criticile invocate de reclamantă cu privire la legalitatea actului de control.

Motivele de recurs vizează strict criticile de fond invocate în cadrul judecăţii în primă instanţă, critici care au fost cercetate şi înlăturate de instanţa de fond.

Făcând o amplă prezentare a stării de fapt intimata a arătat în esenţă că, pentru implementarea proiectelor SMIS 37676, 38699 şi 38732, recurentul a prevăzut în cadru cererilor de finanţare aprobate de AMPODCA achiziţionarea mai multor echipamente (notebook-uri cu stick conectare internet weierless şi telefoane mobile).

Din analiza modului de repartizare a echipamentelor achiziţionate în cadrul celor trei proiecte a rezultat faptul că nu există o justificare obiectivă privind necesitatea şi repartizarea în mod corespunzător a echipamentelor de comunicaţii şi de informatică achiziţionate.

Se argumentează că, în conformitate cu prevederile contractelor de finanţare art. 6 alin. (1), cheltuielile sunt eligibile conform condiţiilor stabilite prin H.G. nr. 759/2007, privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale, cu modificările şi completările ulterioare şi prin Ordinul comun al ministrului administraţiei şi internelor şi al ministrului finanţelor publice nr. 712/2009 şi 634/2009, privind aprobarea categoriilor de cheltuieli eligibile pentru Programul Operaţional "Dezvoltarea Capacităţii Administrative 2007 - 2013".

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. d) din H.G. nr. 759/2007, pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să fie conformă cu prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare.

În ceea ce priveşte definiţia costurilor eligibile, art. 1 alin. (4) lit. d) din H.G. nr. 759/2007arată faptul că acestea "reprezintă costurile care pot fi atribuite unei anumite activităţi individuale din cadrul operaţiunii şi pentru care poate fi demonstrată legătura cu activitatea în cauză.

Inclusiv la pct. 3.1 "Eligibilitatea cheltuielilor" din Manualul de Implementare PODCA se prevede că una din condiţiile cumulative a eligibilităţii cheltuielilor este aceea "să fie în conformitate cu principiile unui management financiar riguros, având în vedere utilizarea eficientă a fondurilor şi un raport optim cost - rezultate".

Nerespectarea principiilor unui management financiar solid şi a unei bune gestiuni financiare a determinat şi încălcarea prevederilor art. 48 alin. (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002, coroborat cu prevederile art. 30 alin. (1) şi art. 126 din Regulamentul Consiliului nr. 966/2012, privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităţilor Europene, potrivit cărora "Creditele bugetare se utilizează în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, şi anume în conformitate cu principiile economiei, eficienţei şi eficacităţii…"

Potrivit alin. (2) lit. f) al aceluiaşi articol, pentru a fi eligibile costurile trebuie să fie rezonabile, justificate şi să respecte cerinţele bunei gestionări financiare, în special din punct de vedere al economiei şi eficienţei.

Totodată, potrivit art. 9 alin. (1) din Ordinul comun al ministrului administraţiei şi internelor nr. 712/2009 şi a ministrului finanţelor publice nr. 634/2009 "Cheltuielile de tip Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR) eligibile în cadrul PODCA sunt cheltuieli pentru dotări care pot intra în categoria mijloacelor fixe sau a obiectelor de inventar necesare implementării proiectelor".

Se arată că, în speţă, recurentul reclamant nu a justificat modul concret de alocare şi utilizare a echipamentelor achiziţionate în cadrul celor trei proiecte, respectiv nu a făcut dovada necesităţii reale în ceea ce priveşte achiziţionarea echipamentelor aferente îndeplinirii obiectivelor fiecărui proiect, aceste achiziţii generând astfel costuri neeligibile.

În drept, a întemeiat întâmpinarea pe dispoziţiile art. 205 alin. (2) şi art. 490 alin. (2) C. proc. civ.

A solicitat judecarea cauzei şi în lipsa părţilor.

Recurentul reclamant nu a formulat răspuns la întâmpinare.

5. Soluţia instanţei de recurs

Cu prioritate, Înalta Curte, având în vedere şi susţinerile intimatului pârât din întâmpinare va proceda potrivit art. 489 alin. (2) C. proc. civ. civilă la încadrarea motivelor prezentate în cererea de recurs în motivele de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 1 - 8 C. proc. civ.

Din acest punct de vedere se reţin ca fondate apărările intimatului reclamant în sensul că, deşi prin cererea de recurs se invocă în mod formal motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., potrivit căruia, casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Recurentul reclamant nu aduce nici un argument în susţinerea motivului de casare invocat, nesusţinând în cererea de recurs că sentinţa recurată este nemotivată, motivată contradictoriu sau prin considerente străine de natura cauzei.

De altfel, analizând sentinţa recurată din acest punct de vedere instanţa de control judiciar reţine că aceasta răspunde exigenţelor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. prezentând în considerentele sale în mod clar şi neechivoc situaţia de fapt reţinută de instanţa de fond pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia pronunţată şi care au condus la aceasta.

Pe de altă parte, instanţa de control judiciar reţine că în cuprinsul cererii de recurs se fac ample referiri cu privire la starea de fapt existentă în speţă şi care, în opinia recurentului reclamant, ar justifica eligibilitatea cheltuielilor analizate în speţă, însă aceste susţineri nu pot fi circumscrise motivelor de casare care să atragă admisibilitatea recursului, cale de atac extraordinară ce se exercită pentru motive de nelegalitate, strict şi limitativ reglementate de lege ca motive de casare aşa cum rezultă din interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. 483 alin. (3), art. 486 alin. (1) lit. d), art. 488 alin. (1) teza introductivă şi art. 489 alin. (2) C. proc. civ.

Cu toate acestea se reţine de către instanţa de control judiciar că în cadrul cererii de recurs recurentul reclamant face referiri la pct. 3.1 "Eligibilitatea cheltuielilor" din Manualul de Implementare PODCA prin care se prevede că una din condiţiile cumulative a eligibilităţii cheltuielilor este aceea "să fie în conformitate cu principiile unui management financiar riguros, având în vedere utilizarea eficientă a fondurilor".

Or, deşi Manualul de Implementare PODCA nu constituie un act cu caracter normativ incident în speţă, ci un sumar al acestora făcut cu scopul de a facilita înţelegerea cerinţelor pe care trebuie să le îndeplinească beneficiarii contractelor de finanţare încheiate în cadrul acestui program, referirile făcute de recurent la Manual vor fi avute în vedere de instanţa de recurs ca fiind făcute la legislaţia primară şi secundară ce guvernează acest program.

Din acest punct de vedere recursul formulat în cauză se circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi urmează a fi analizat prin prisma acestuia.

Examinând sentinţa recurată prin prisma celor mia sus prezentate referitor la motivul de casare invocat în speţă şi în raport de actele şi lucrările dosarului şi dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce urmează.

Aşa cum se arată de către intimatul pârât prin întâmpinare atât reglementările Uniunii Europene, dar şi legislaţia naţională precum şi obligaţiile asumate de recurenta pârâtă prin contractele de finanţare reglementează utilizarea fondurilor acordate în cadrul proiectelor în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare.

Astfel, Regulamentul (CE, EURATOM) nr. 1605/2002 al Consiliului Uniunii Europene din 25 iunie 2002, privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităţilor Europene în art. 27 din Capitolul 7 "Principiul bunei gestiuni financiare" arată despre creditele bugetare că acestea se utilizează în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, adică în conformitate cu principiile economiei, eficienţei şi eficacităţii.

Potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol; "Principiul eficienţei vizează cel mai bun raport între resursele utilizate şi rezultatele obţinute."

În acelaşi sens Regulamentul (UE, EURATOM) NR. 966/2012 al Parlamentului european şi al Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii şi de abrogare a Regulamentului (CE, Euratom) Nr. 1605/2002 al Consiliului la art. 126 alin. (2) lit. f) arată despre costurile eligibile că acestea trebuie să fie rezonabile, justificate şi să respecte principiile bunei gestiuni financiare, în special în ceea ce priveşte economia şi eficienţa.

Or, într-o reglementare similară celei cuprinse în art. 27 din Regulamentul (CE, EURATOM) nr. 1605/2002, art. 30 din Regulamentul (UE, EURATOM) nr. 966/2012 prevede:

"(1) Creditele se utilizează în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, şi anume în conformitate cu principiile economiei, eficienţei şi eficacităţii."

(2) "Principiul eficienţei priveşte raportul optim între resursele utilizate şi rezultatele obţinute."

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. d) din H.G. nr. 759/2007, privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale, pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să fie conformă cu prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare.

Mai mult, potrivit art. 9 alin. (1) din Ordinul comun al ministrului administraţiei şi internelor nr. 712/2009 şi a ministrului finanţelor publice nr. 634/2009 "Cheltuielile de tip Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR) eligibile în cadrul PODCA sunt cheltuieli pentru dotări care pot intra în categoria mijloacelor fixe sau a obiectelor de inventar necesare implementării proiectelor".

Aşa cum a reţinut instanţa de fond recurenta reclamantă nu a reuşit să facă dovada unei eficiente utilizări a fondurilor alocate în cadrul celor trei proiecte analizate, cu referire la unele dintre echipamentele achiziţionate în cadrul acestora (notebook-uri şi telefoane mobile), nejustificând modul concret de alocare şi utilizare a acestora şi nefăcând dovada contrară celor reţinute în actele contestate în sensul inexistenţei unei necesităţi reale în ceea de priveşte achiziţionarea echipamentelor în raport necesitatea lor pentru îndeplinirea obiectivelor proiectelor.

Pe de altă parte se reţine că aprobarea cererilor de finanţare în care era prevăzută achiziţionarea unui anume număr de notebook-uri şi telefoane mobile nu face ca această cheltuială să fie eligibilă în condiţiile în care ulterior nu s-a demonstrat că aceste echipamente, aprobate ca urmare a aprobării cererilor de finanţare, au fost utilizate efectiv în cadrul proiectelor iar utilizarea lor corespunde reglementărilor anterior prezentate.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Având în vedere aceste considerente, apreciind că, în raport de criticile invocate nu este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. (8) C. proc. civ., se va respinge recursul declarat ca nefondat, în baza prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004.

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul - reclamant MINISTERUL EDUCAŢIEI NAŢIONALE împotriva sentinţei civile nr. 35 din 11 ianuarie 2017, a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII- a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 13 septembrie 2019.