EU rural investment funding: enforceability of business plan and associative criteria during post-payment monitoring period

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată, la data de 12 septembrie 2016, pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Persoană Fizică Autorizată A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, anularea Deciziei nr. 17127 din 21 iunie 2016 şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare din 18 aprilie 2016, înregistrat la AFIR sub nr. x din 21 aprilie 2016 privind proiectul x din 16 iulie 2010 "Dezvoltare şi modernizare exploataţie pomicolă", prin care a fost stabilită o creanţă bugetară în cuantum de 105.906,99 RON.

2. Soluţia primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 180 din 16 martie 2017, Curtea de Apel Craiova a respins acţiunea reclamantei PFA A., ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri, reclamanta PFA A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi, în principal, admiterea acţiunii, iar, în subsidiar, trimiterea cauzei spre rejudecare.

Printr-o primă critică, recurenta-reclamantă susţine nelegalitatea sentinţei de fond, ca urmare a pronunţării acesteia cu încălcarea principiilor contradictorialităţii, dreptului la apărare şi la un proces echitabil, motivarea este contradictorie, străină de natura cauzei, iar considerentele nu reflectă faptul că raţionamentul logico-juridic a fost fondat pe o analiză reală, concretă şi efectivă a motivelor invocate împotriva actelor administrative contestate.

Se reţine că prima instanţă a analizat starea de fapt şi de drept printr-o manieră pur formală, selectivă, parţială, unele dintre considerente nefiind altceva decât simple enunţuri reţinute în mod arbitrar şi fără o legătură cu înscrisurile depuse şi prevederile contractului de finanţare.

Neregulile imputate sunt analizate într-o manieră confuză, generală, la fel cum acestea au fost menţionate în procesul-verbal de constatare şi stabilire a creanţei bugetare, deşi obiectul şi natura cauzei impuneau o abordare strictă a neregulilor imputate.

Consideră recurenta-reclamantă că în acest mod s-au încălcat principiile legalităţii, contradictorialităţii şi tratamentului egal, instanţa de fond achiesând practic la modalitatea de întocmire a actelor administrative contestate, ceea ce conduce şi la încălcarea dreptului la o bună administrare, prezumţie de nevinovăţie şi dreptul la un proces echitabil.

Cea de-a doua critică susţine nelegalitatea sentinţei primei instanţe ca urmare a analizării unei stări de fapt stabilite în mod arbitrar, confuz, iar argumentele fondate ignoră înscrisurile aflate la dosar şi încalcă grav principiile legalităţii, irevocabilităţii, neretroactivităţii, proporţionalităţii, siguranţei şi stabilităţii raporturilor juridice.

Neregula ce constă în "Nerespectarea criteriului de selecţie S4 pentru care a primit 20 de puncte, punctaj cu care a fost selectat" este anterioară încheierii contractului de finanţare şi acordării primei tranşe de plată, mai mult, este eventual întemeiată pe culpa intimatei-pârâte care a apreciat îndeplinite condiţiile legale în vederea încheierii contractului de finanţare.

Neregulile constând în "Nerespectarea Planului de afaceri ataşat la cererea de Finanţare şi implicit a declaraţiei pe propria răspundere prin care s-a angajat ca toate activităţile prevăzute de Planul de afaceri să fie realizate cu respectarea legislaţiei în vigoare", "Beneficiarul nu a respectat obiectivul specific din Fişa Măsurii 112, referitor la creşterea veniturilor exploataţiei conduse de tânărul fermier" şi "Nerespectarea prevederilor din Planul de afaceri cu privire la folosirea sprijinului financiar de care a beneficiat pentru producţie, modernizarea şi dezvoltarea fermei sale pomicole" sunt eventuale nereguli care pot fi reţinute în perioada de execuţie a contractului de finanţare şi nu pot fi reţinute concomitent cu prima neregulă, deoarece se oferă la perioada de implementare a proiectului.

Acordarea celei de-a doua tranşe de plată şi verificarea condiţiilor acordării ei, certifică legalitatea, regularitatea, conformitatea operaţiunilor şi documentelor justificative prezentate, operaţiunile fiind supuse principiilor irevocabilităţii, neretroactivităţii, siguranţei şi stabilităţii raporturilor juridice, precum şi eventual principiului nemo allegans propriam turpitudinem auditur.

Mai arată recurenta-reclamantă că funcţia de monitorizare trebuia executată în raport de concluziile procesului-verbal din data de 27 ianuarie 2016, respectiv modificările substanţiale ale proiectului de la data ultimei plăţi, înstrăinarea obiectului contractului şi încetarea activităţii exploataţiei şi nu încheierea contractului de finanţare şi verificarea condiţiilor privind acordarea tranşelor de plată, verificări efectuate anterior de intimata-pârâtă.

Din această perspectivă, susţine recurenta-reclamantă, se explică motivele expuse în cadrul primei critici, nemotivarea în fapt şi în drept a actelor administrative contestate şi maniera lor confuză, de întocmire.

Dreptul de a constata alt tip de nereguli decât cele menţionate, raportat la clauzele contractuale, tranşele de plată, verificarea acordării lor şi situaţia de fapt şi de drept este coroborat şi cu faptul că la data încheierii procesului-verbal de constatare şi sancţionare a neregulii durata de execuţie a contractului era expirată, cât şi durata de valabilitate.

Recurenta-reclamantă combate argumentul sentinţei atacate, arătând că nerealizarea obiectivelor din planul de afaceri nu poate lua caracterul unei nereguli, în condiţiile în care reţinerea lui este contradictorie cu situaţia de fapt şi procesul-verbal încheiat la locul investiţiei nu se dovedeşte culpa reclamantei şi nu demonstrează existenţa unor acţiuni/inacţiuni ale acesteia, săvârşite cu intenţie şi care au condus la nerealizarea producţiei.

Planul de afaceri nu constituie un criteriu de eligibilitate, nu are forţă obligatorie, conform dispoziţiilor contractului de finanţare, ci are doar un caracter tehnic-orientativ şi a fost întocmit pe baza unor previziuni/simulări referitoare la cantitatea de prune care s-ar fi putut realiza.

În opinia recurentei-reclamante trebuie dovedită reaua-credinţă prin faptul că nu a fost întreţinută plantaţia şi nu a fost folosit sprijinul financiar în scopul acordat.

Scopul programului şi acordării sprijinului financiar este încurajarea fermierilor să se stabilească în mediul rural şi să desfăşoare activităţi agricole, scop care nu poate fi suprimat arbitrar, prin emiterea unor acte administrative, tocmai când munca depusă începe să dea rezultate.

Din motivare nu rezultă care activităţi au fost desfăşurate cu nerespectarea legislaţiei în vigoare, nu rezultă că sprijinul financiar nu a fost folosit conform scopului în care acesta a fost acordat, toate acestea fiind analizate din perspectiva planului de afaceri, când, logic şi legal, analiza trebuia făcută invers.

Instanţa de fond a omis să se pronunţe asupra neregulii ce vizează modalitatea de folosire a sprijinului financiar, deoarece aceasta nu este analizată şi motivată prin decizia emisă în soluţionarea contestaţiei.

Invocarea de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 45 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 este nelegală şi reflectă modalitatea superficială de analiză a cauzei, în condiţiile în care dispoziţiile reţinute nu au nicio legătură cu modalitatea de constatare şi sancţionare a unor eventuale nereguli, termenul de 5 ani este valabil pentru recuperarea creanţei bugetare şi nu pentru modalitatea de constatare a neregulilor, ce este supusă termenelor şi condiţiilor din contractul de finanţare.

Constatarea unui criteriu de selecţie după 6 ani de la încheierea contractului nu are nimic în comun cu concluziile procesului-verbal întocmit la locul investiţiei, reprezintă o reinterpretare a acestui criteriu de eligibilitate în temeiul unor ghiduri apărute ulterior şi care încalcă principiul neretroactivităţii.

La data analizării cererii de finanţare s-a solicitat doar o adeverinţă care să dovedească apartenenţa la o formă asociativă, fără să se solicite un contract între beneficiarul sprijinului şi forma asociativă privind livrarea cantităţii de prune, nu s-a solicitat ca asociaţia să facă dovada unor spaţii de depozitare şi condiţii de păstrare a mărfii livrate şi nu s-a solicitat dovada posibilităţii de comercializare de către sociaţie a prunelor livrate.

Concluzionează recurenta-reclamantă în sensul că încălcarea principiului legalităţii a determinat şi încălcarea principiului proporţionalităţii, prevăzut de art. 2 lit. n) şi art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, iar în cauză nu s-a demonstrat mai presus de orice dubiu faptul că a intervenit o modificare substanţială a proiectului, obiectivele/investiţiile au fost înstrăinate sau exploataţia şi-a încetat activitatea.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analiza motivelor de casare

1. Cu privire la motivele de nelegalitate întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În cadrul acestei critici, recurenta-reclamantă susţine că sentinţa instanţei de fond este motivată unilateral, străină de natura celor cu care a fost investită, iar raţionamentul logico-juridic nu este fondat pe o analiză reală, concretă şi efectivă a motivelor de casare.

Se mai susţine că motivarea este realizată într-o manieră confuză, generală, fără să se analizeze în concret fiecare neregulă imputată, ceea ce conduce la încălcarea prevederilor C. proc. civ., art. 6 din Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului, art. 18 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene ce consacră dreptul la o bună administrare.

Conform art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere atunci când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai străine de natura cauzei.

Recurenta-reclamantă, deşi îşi întemeiază critica pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., nu invocă nemotivarea sentinţei de fond, ci doar maniera generală în care s-a efectuat, fără a se analiza în concret neregulile imputate.

De asemenea, deşi se pretinde că argumentele sunt străine de natura pricinii, ipoteza nu este dezvoltată pentru a putea să fie luată în considerare de instanţa de recurs.

Pentru a dispune casarea hotărârii în temeiul pct. 6 al art. 488 din C. proc. civ., este necesar ca motivarea să lipsească cu desăvârşire sau aceasta, deşi există din punct de vedere formal, să nu răspundă la exigenţele unei motivări reale care să reflecte argumentaţia şi elementele avute în vedere de judecător la pronunţarea hotărârii.

În speţa de faţă, prin considerentele expuse la paginile 18 - 20 din hotărârea recurată, judecătorul fondului a adus argumente referitoare la nerespectarea planului de afaceri, situaţia tranşei a doua decontată de AFIR, prescripţia dreptului de a stabili creanţa bugetară, neîndeplinirea criteriului de selecţie S4, invocarea culpei autorităţii, încălcarea temeiului de drept, nerespectarea principiului proporţionalităţii, nerespectarea obiectivului specific, acestea reprezentând motivele de fapt ale acţiunii introductive.

Prin urmare, nemulţumirea părţii referitoare la modalitatea de motivare nu poate determina casarea hotărârii, iar din conţinutul considerentelor rezultă că judecătorul a răspuns punctual la toate criticile formulate de reclamantă în raport de actul administrativ atacat.

Prin urmare, motivul de casare analizat va fi respins ca nefondat.

2. Cu privire la motivele de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurenta-reclamantă reiterează chestiunea nemotivării actelor administrative contestate, expusă şi în faţa primei instanţe, care a răspuns criticii la fila x din sentinţa pronunţată.

În recurs, deşi se susţine în continuare lipsa motivării actelor administrative contestate, prin calea de atac exercitată în cererea formulată nu se aduce niciun argument referitor la nelegalitatea hotărârii instanţei de fond sub acest aspect.

În privinţa neregulii constând în "Nerespectarea criteriului de selecţie S4 pentru care a primit 20 de puncte, punctaj cu care a fost selectat", recurenta-reclamantă susţine că este o neregulă anterioară încheierii contractului de finanţare şi acordării primei tranşe de plată, că aceasta nu subzistă şi este întemeiată pe culpa intimatei-pârâte, astfel că s-au încălcat principiile irevocabilităţii, siguranţei şi stabilităţii raporturilor juridice, neretroactivităţii, dar şi principiul nemo allegans propriam turpitudinem auditur.

Astfel, se susţine că încheierea contractului de finanţare şi acordarea tranşei I de plată, validează definitiv eligibilitatea cererii de finanţare şi îndeplinirea condiţiilor, iar acordarea celei de-a doua tranşe, notificarea acordării ei validează îndeplinirea obligaţiilor asumate în contract, motiv pentru care a intervenit şi prescripţia dreptului de a stabili creanţe bugetare.

Recurenta-reclamantă a primit 20 de puncte pentru îndeplinirea criteriului de selecţie S4, datorită apartenenţei la o formă asociativă, respectiv B., judeţul Olt şi avea obligaţia să comercializeze produsele prin intermediul acesteia.

Recurenta-reclamantă nu şi-a îndeplinit această obligaţie, ceea ce a condus la nerespectarea criteriului de selecţie S4.

Astfel, devin incidente disp. art. 26 din O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora, pe parcursul perioadei de monitorizare, autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene sesizează că proiectul nu respectă cerinţele de sustenabilitate prevăzute de procedurile aplicabile şi va proceda la întocmirea de procese-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare.

Curtea de Apel Craiova a reţinut în mod corect că participarea reclamantei la o formă asociativă este pur formală, neexistând nicio relaţie comercială între părţi, aspect, de altfel, recunoscut de aceasta.

Cu ocazia semnării contractului de finanţare, beneficiarul se obligă să execute proiectul aprobat şi este singurul răspunzător pentru neîndeplinirea obiectivelor şi planului de afaceri, iar eligibilitatea unei tranşe nu înlătură constatările efectuate ulterior.

Potrivit art. 45 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, dreptul de a stabili creanţa bugetară se prescrie în termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor datei de încheiere a programului, în acest interval de timp existând dreptul autorităţii competente de a efectua verificări cu privire la respectarea condiţiilor de eligibilitate asumate.

Faţă de acestea, Înalta Curte va constata că sunt nefondate criticile referitoare la încălcarea principiilor irevocabilităţii, siguranţei şi stabilităţii raporturilor juridice, neretroactivităţii şi principiului nemo allegans propriam turpitudinem auditur, beneficiarul fiind responsabil de abaterile comise ce pot fi încadrate în categoria neregularităţilor în sensul dispoziţiilor Legii nr. 66/2011, iar autoritatea competentă are dreptul să rezilieze contractul de finanţare şi să recupereze prejudiciul.

Jurisprudenţa Înaltei Curţi exemplificată prin Deciziile nr. 4826 din 16 noiembrie 2012 şi nr. 6708 din 15 octombrie 2013 nu are aplicabilitate în prezenta cauză, deoarece prin cele două hotărâri s-a statuat asupra situaţiei în care verificarea documentaţiei depuse de solicitant s-a realizat conform ghidului valabil la momentul iulie 2011 şi nu a ghidului valabil în noiembrie 2011, aceste aspecte neavând legătură cu motivele de nelegalitate invocate de recurenta-reclamantă şi analizate de prima instanţă.

În privinţa neregulilor ce constau în:

- Nerespectarea Planului de afaceri ataşat la cererea de finanţare şi implicit a declaraţiei pe propria răspundere prin care s-a angajat că toate activităţile prevăzute în Planul de afaceri să fie realizate cu respectarea legislaţiei în vigoare;

- Beneficiarul nu a respectat obiectivul specific din Fişa măsurii 112, referitor la creşterea veniturilor exploataţiei conduse de tânărul fermier;

- Nerespectarea prevederilor din Planul de afaceri cu privire la folosirea sprijinului financiar de care a beneficiat pentru producţie, modernizarea şi dezvoltarea fermei sale pomicole, recurenta-reclamantă susţine că sunt nereguli ce pot fi reţinute în perioada de execuţie a contractului de finanţare, respectiv de implementare a proiectului, iar acordarea celei de-a doua tranşe confirmă îndeplinirea prevederilor contractului de finanţare.

Recurenta-reclamantă, mergând pe acelaşi raţionament, susţine încălcarea aceloraşi principii sus-menţionate, dar şi faptul că eventualele nereguli ce puteau fi reţinute şi în temeiul cărora putea fi retras sprijinul financiar, ar fi trebuit să se raporteze la verificările vizând modificările substanţiale ale proiectului de la data ultimei plăţi, înstrăinarea obiectului contractului şi încetarea activităţii exploataţiei şi nu nereguli vizând încheierea contractului de finanţare şi verificarea condiţiilor privind acordarea tranşelor de plată.

Chiar din cuprinsul contractului de finanţare reies obligaţiile beneficiului astfel cum sunt descrise în Anexa I, respectiv executarea proiectului în conformitate cu modul în care a fost aprobat; respectarea criteriilor de eligibilitate şi de selecţie înscrise în Planul de afaceri, pe toată durată contractului; existenţa monitorizării pe parcursul perioadei de implementare şi recuperarea ajutorului financiar.

Art. 1 din contractul de finanţare stabileşte ca beneficiarul să accepte finanţarea nerambursabilă şi să se angajeze să desfăşoare Proiectul pe propria răspundere.

De asemenea, Ghidul solicitantului şi Fişa Măsurii 112 prevăd posibilitatea recuperării sprijinului, dacă solicitantul nu s-a conformat Planului de afaceri, iar din declaraţia pe propria răspundere a solicitantului reiese că acesta se angajează ca toate activităţile prevăzute în Planul de afaceri să fie realizate întocmai, în sens contrar se acceptă ca proiectul să devină neeligibil sau contractul să fie reziliat.

În conformitate cu cele sus-menţionate, reiese obligaţia corelativă a autorităţii competentă să efectueze verificări în toate etapele de derulare a contractului, dar şi în perioada de monitorizare şi să recupereze ajutorul fără ca nedepistarea neregulilor la momentul săvârşirii acestora, în diferitele etape să nu mai poată atrage răspunderea beneficiarului.

În vederea protejării intereselor financiare ale Uniunii Europene, este posibilă şi legală retragerea ajutorului, chiar şi în ipotezele prezentate de recurenta-reclamantă, când au fost acordate sumele de bani prin tranşele I şi II, neputându-se vorbi de o "expirare" a termenului de verificare a condiţiilor în care au fost acordate tranşele, anterior termenului de 5 ani prevăzut de disp. art. 45 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.

Referitor la calificarea Planului de afaceri, ca neavând caracter obligatoriu, Înalta Curte urmează să constate că susţinerea este greşită din perspectiva prevederilor contractuale care obligă beneficiarul să respecte întocmai Planul de afaceri, în sens contrar, sancţiunea fiind retragerea ajutorului şi rezilierea contractului (a se vedea dispoziţiile legale mai sus arătate).

În concret, recurentei-reclamante i s-a imputat faptul că în perioada 2013 - 2015 a avut încasări nesemnificative din vânzarea prunelor, iar Planul de afaceri a fost îndeplinit în proporţie de 4% şi nu minimul de 5%, este evident astfel că nu au fost respectate obiectivele propuse - creşterea veniturilor exploataţiei conduse de tânărul fermier, ca parte integrantă din cererea de finanţare.

Din acest motiv, înscrisurile depuse în calea de atac a recursului nu conduc la o altă concluzie, deoarece se referă la perioada ulterioară monitorizării şi posibilităţii de retragere a ajutorului nerambursabil.

Motivele de recurs ce privesc încălcarea principiului legalităţii şi principiului proporţionalităţii nu pot fi primite, pe de o parte, prin constatarea întocmirii actelor administrative atacate în conformitate cu prevederile legale şi, pe de altă parte, neregulile depistate afectează întreaga investiţie.

În această situaţie, beneficiarul este dator să restituie integral sumele primite cu titlu de finanţare nerambursabilă, măsura adoptată este adecvată, necesară şi corespunzătoare scopului urmărit, în raport de afectarea proiectului în integralitate.

În concluzie, în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de Persoană Fizică Autorizată A. împotriva Sentinţei nr. 180 din 16 martie 2017 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 12 septembrie 2019.

GGC - MM