EU funding irregularities: applicability of post-breach financial correction rules to prior public procurement breaches under ECJ retroactivity doctrine

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2016, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Breaza a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia de Constatare şi Stabilire Nereguli, Serviciul Constatare şi Stabilire Nereguli (POR) şi Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional (AM POR), anularea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare întocmite la 24 august 2016 de către reprezentanţii MDRAP-Direcţia Constatare şi Stabilire Nereguli - Serviciul Constatare şi Stabilire Nereguli - POR şi înregistrate la nr. x din 29 august 2016, cu privire la Contractul de finanţare nr. x din 24 septembrie 2010 proiect SMIS 1093 cu titlul "Reabilitarea şi modernizarea reţelei de străzi urbane, oraş Breaza, judeţ Prahova", anularea Deciziei nr. 415 din 15 noiembrie 2016 de soluţionare a contestaţiei administrative, exonerarea reclamantei de plata creanţelor stabilite prin aceste acte administrative şi obligarea autorităţii pârâte la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 66 din 4 aprilie 2017, a admis acţiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Breaza, a dispus anularea Deciziei nr. 415 din 15 noiembrie 2016 şi a Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x din 29 august 2016, exonerând-o pe reclamantă de plata sumei imputate de 54.807,63 RON la care se adaugă TVA 10.413,45 RON.

Totodată, a obligat pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţie Publică la plata sumei de 6100 RON cu titlu de cheltuieli de judecată către reclamanta UAT Oraşul Breaza, judeţul Prahova.

3. Calea de atac exercitată

Pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a promovat recurs împotriva Sentinţei civile nr. 66 din 4 aprilie 2017 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În esenţă, faţă de susţinerile Curţii de Apel Ploieşti din sentinţă, recurentul a arătat, referitor la considerentele şi efectele hotărârii CJUE din 26 mai 2016 emisă în cauzele conexate C-260/14 şi C-261/14, prin raportare la Decizia Curţii Constituţionale nr. 66/2015, că instanţa comunitară a reţinut că "nerespectarea dispoziţiilor naţionale de către o autoritate contractantă care beneficiază de fonduri structurale în cadrul atribuirii unui contract de achiziţii publice având o valoare estimată inferioară pragului prevăzut la articolul 7 litera (a) din Directiva nr. 2004/18/CE poate constitui, cu ocazia atribuirii acestui contract, o "abatere" în sensul articolului 1 alin. (2) menţionat, respectiv o "neregularitate" în sensul articolului 2 punctul 7 amintit, în măsura în care această nerespectare are sau ar putea avea ca efect prejudicierea bugetului general al Uniunii prin imputarea unei cheltuieli nejustificate".

Prin urmare, între interpretarea dată de către Curtea Constituţională a României (Decizia nr. 66/2015) şi cea a CJUE, există o diferenţă majoră cu privire la noţiunea de neregulă. Pe de o parte, conform Deciziei Curţii Constituţionale nr. 66/2015, definiţia neregulii ar fi cea dată de art. 2 lit. a) din O.G. nr. 79/2003, care nu reglementează caracterul potenţial al prejudiciului adus "bugetului general al Comunităţii Europene şi/sau bugetelor administrate de aceasta ori în numele ei, precum şi bugetelor din care provine cofinanţarea aferentă printr-o cheltuială necuvenită". Pe de altă parte, conform interpretării date de CJUE prin Hotărârea din data de 26 mai 2016, în loc de sintagma "care prejudiciază", ar trebui să fie menţionat "care are sau ar putea avea ca efect prejudicierea".

De asemenea, contrar interpretării Curţii Constituţionale potrivit căreia "calificarea neregulii şi stabilirea creanţelor bugetare se vor face în temeiul actului normativ în vigoare la data săvârşirii neregulii potrivit principiului tempus regit actum, CJUE a statuat că, deşi legea nouă îşi produce efectele numai pentru viitor, aceasta se aplică, în lipsa unei derogări, şi efectelor viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul legii vechi, sens în care a reţinut la par. 56 că "domeniul de aplicare al principiului încrederii legitime nu poate fi extins într-atât încât să împiedice, la modul general, o nouă reglementare să se aplice efectelor viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul reglementării anterioare".

Interpretarea CJUE sugerează deci, contrar celei date de Curtea Constituţională, că nu numai procedura de control urmată în baza legii noi, ci şi corecţia definită potrivit noului act normativ, atunci când aceasta poate fi privită ca un efect în curs al unei situaţii anterioare, ar fi permise.

În speţă, "situaţia" apărută sub imperiul legii vechi este dată de împrejurarea că reclamanta a încălcat dispoziţiile legale incidente în materia achiziţiilor publice, în forma în vigoare la momentul desfăşurării procedurilor ce au făcut obiectul controlului.

Pornind de la definiţia efectului, ca fiind acel "fenomen care rezultă în mod necesar dintr-o anumită cauză, fiind într-o legătură indestructibilă cu aceasta; rezultat, urmare, consecinţă", neregula constă în acţiunea reclamantei de a se abate de la dispoziţiile legale în materia achiziţiilor publice, precum şi de la prevederile contractului de finanţare aflat încă în vigoare.

Prin neregulile săvârşite s-au adus prejudicii, atât bugetului Uniunii Europene, cât şi bugetului de stat, prin încasarea de către beneficiar a unor sume plătite necuvenit.

Mai mult, la data săvârşirii neregulii, dar şi în prezent era şi este în vigoare Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, care se aplică în mod direct, fiind parte a legislaţiei naţionale, în temeiul acestuia fiind emisă şi O.U.G. nr. 66/2011. Prin urmare, stabilirea corecţiilor în conformitate cu acest regulament şi cu prevederile O.U.G. nr. 66/2011, respectă principiul securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime.

De altfel, autorităţii contractante îi revine obligaţia şi responsabilitatea respectării dispoziţiilor legale, inclusiv în ceea ce priveşte derularea procedurii de achiziţie, pe toată perioada de implementare şi monitorizare a contractului/proiectului, astfel că efectele neregulilor nu sunt limitate în timp, pentru a fi excluse controlului şi implicit corecţiilor financiare, după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, care oricum, instituie o situaţie favorabilă, urmare a aplicării principiului proporţionalităţii.

În concluzie, având în vedere că O.U.G. nr. 66/2011 a fost emisă în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1083/2006, controlul fiind efectuat după intrarea în vigoare a acestei ordonanţe, pentru neregulile săvârşite anterior acesteia, precum şi Hotărârea CJUE din 26 mai 2016 în cauzele conexate C 260-14 şi C 261/14, este corectă aplicarea unei corecţii financiare reglementată prin noul act normativ.

II. Procedura în faţa instanţei de recurs

Intimata reclamantă a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

Recurentul - pârât nu a depus răspuns la întâmpinare.

Prin rezoluţia din 29 ianuarie 2018 a completului învestit cu soluţionarea dosarului, s-a fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 11 septembrie 2019, în şedinţă publică, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului în Completul de filtru, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5)-(7) din C. proc. civ. şi faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018 (în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal).

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra recursului

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat exclusiv în limitele şi pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Cu titlu preliminar, se reţine că, potrivit art. 22 alin. (5) din C. proc. civ., "judecătorul trebuie să se pronunţe asupra a tot ceea ce s-a cerut", această pronunţare implicând, potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol, obligaţia de a analiza fiecare capăt de cerere, precum şi apărările formulate de părţi, pe baza probelor administrate, în vederea stabilirii corecte a situaţiei de fapt şi cu aplicarea corespunzătoare a normelor şi principiilor de drept incidente.

Înalta Curte constată că judecătorul fondului a reţinut greşit inaplicabilitatea Hotărârii CJUE din cauzele conexate C-260/14 şi C-261/14.

Potrivit acestei hotărâri, "Principiile securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecţii financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziţii în materia atribuirii unor contracte de achiziţii publice, cu condiţia să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competenţa instanţei de trimitere, care trebuie să ţină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale."

În speţă, Contractul de finanţare nr. x din 24 septembrie 2010 încheiat între părţi pentru proiectul "Reabilitarea şi modernizarea reţelei de străzi urbane, oraş Breaza, judeţ Prahova", cod SMIS 1093.

Potrivit art. 2 "Durata contractului şi perioada de implementare a proiectului" din Contract, implementarea proiectului urma să se facă într-o perioadă de 55 luni (4 ani şi 7 luni) calculată din ziua următoare datei intrării lui în vigoare prin semnarea de către ultima parte, contractul păstrându-şi valabilitatea încă 5 ani după expirarea acestei perioade de implementare.

Având în vedere data olografă (24 septembrie 2010) ataşată semnăturilor tuturor părţilor contractante, rezultă că efectele contractului, ale implementării proiectului şi, implicit, atribuţiile de monitorizare a acestora de către autoritatea recurentă subzistau la data constatării neregulilor.

Aceasta, cu atât mai mult cu cât în Anexa I - "Măsurile de monitorizare", asumată şi de intimată prin semnarea contractului se prevede expres, la cap."Verificarea şi Controlul", par.(5):

"AM POR şi/sau alte structuri care reprezintă Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului, cu atribuţii de control/verificare/audit a finanţărilor nerambursabile din fondurile structurale, pot efectua misiuni de control pe perioada de implementare a proiectului, cât şi pe durata contractului de finanţare, inclusiv până la expirarea termenului de 5 ani de la data închiderii oficiale a Programului Operaţional Regional 2007 - 2013."

Or, pornind de la premisa greşită a lipsei de incidenţă a hotărârii CJUE mai sus menţionate, care l-a condus la concluzia eronată a nelegalităţii actelor administrative contestate, pe motivul încălcării principiului constituţional al neretroactivităţii legii civile, judecătorul fondului nu a mai procedat la analizarea celorlalte critici de nelegalitate formulate de reclamantă şi, respectiv, a apărărilor corelative invocate de pârât (inclusiv a celor întemeiate pe dispoziţiile art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului).

Faţă de aceste împrejurări, având în vedere dispoziţiile art. 483 alin. (3), în conformitate cu care "recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", precum şi prevederile art. 497 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora instanţa supremă, în caz de casare, trimite cauza spre o nouă judecată instanţei care a pronunţat hotărârea recurată, Înalta Curte - constatând că prima instanţă în mod greşit nu a intrat în cercetarea fondului acţiunii în ceea ce priveşte aspectele expuse mai sus - apreciază recursul ca fiind fondat în limitele arătate, urmând să caseze sentinţa şi să trimită cauza spre rejudecare în fond aceleiaşi instanţe.

În raport cu soluţia ce se va pronunţa de către instanţa de rejudecare va fi reanalizată şi situaţia cheltuielilor de judecată.

IV. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 496 şi art. 497 raportate la art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice împotriva Sentinţei civile nr. 66 din 4 aprilie 2017 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 11 septembrie 2019.

GGC - MM