Eligibility of training costs and correct application of conflicting administrative instructions for indicator realization in POSDRU reimbursement disputes

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la Curtea de Apel Alba Iulia, reclamanta A. reprezentată prin preşedinte B. a formulat contestaţie în contradictoriu cu pârâtul Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic - Organism Intermediar POSDRU împotriva răspunsului la contestaţie înregistrat sub nr. x din 11 iulie 2014 prin care a fost respinsă contestaţia reclamantei înregistrată sub nr. x din 13 noiembrie 2013 solicitând ca prin hotărâre judecătorească:

- să se admită contestaţia şi, pe cale de consecinţă, să se anuleze decizia de diminuare a cheltuielilor aferente cererii finale de rambursare, cerere de rambursare înregistrată la x din 30 august 2013, cu clarificări nr. x din 23 octombrie 2013 şi, prin urmare să se valideze în totalitate cheltuielile solicitate prin cererea de rambursare nr. 5-finală, formulată în cadrul implementării Contractului de finanţare, nerambursabilă nr. x, cod SMIS x, respectiv suma de 359.777,05 RON şi să fie obligat pârâtul la plata cheltuielilor de judecată ocazionate cu acest proces.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Încheierea din 2 iunie 2015, Curtea de Apel Alba Iulia a încuviinţat obiectivele 1 şi 3 ale expertizei contabile propuse de reclamantă, respectiv să arate expertul dacă, raportat la Ghidul solicitantului, Contractul de finanţare nerambursabilă, dispoziţiile H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale, cu modificările şi completările ulterioare, Ordinul comun al MMFPS şi MFP nr. 1117/2170/2010 pentru stabilirea regulilor de eligibilitate şi a listei cheltuielilor eligibile din cadrul operaţiunilor finanţate prin POSDRU, Condiţiilor specifice aferente CCP 108 Instrucţiunile/Deciziile AMPOSDRU, aplicabile în perioada de implementare a Proiectului x, cheltuielile în sumă de 212.862,43 RON, aferente capitolelor bugetare resurse umane, participanţi, alte tipuri de costuri, cheltuieli indirecte/cheltuieli generale ale administraţiei, sunt eligibile sau neeligibile şi să indice expertul care este gradul de realizare a indicatorilor proiectului.

De asemenea, a fost obligat expertul să răspundă la obiectivele propuse de instanţă, respectiv dacă ajustarea de la Capitolul Bugetar Resurse Umane - 130.324 RON, Capitolul bugetar Alte tipuri de costuri - 21.267,17 RON şi Capitolul bugetar Cheltuieli indirecte/Cheltuieli generale de administraţie - 19.091,26 RON a fost corect calculat de către pârâtă în raport cu Instrucţiunea 53 din 20 ianuarie 2011.

Prin încheierea din 29 septembrie 2015, Curtea de Apel Alba Iulia a dispus majorarea onorariului de expert de la suma de 2.000 RON la suma de 3.000 RON.

Prin Sentinţa civilă nr. 304 din 21 decembrie 2016, Curtea de Apel Alba Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., reprezentat prin preşedinte B., în contradictoriu cu pârâtul Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic- Organism Intermediar POSDRU, şi în consecinţă:

A admis contestaţia formulată reclamanta A. împotriva Deciziei de diminuare a cheltuielilor aferente cererii finale de rambursare cu nr. x din 30 august 2013 cu clarificările nr. x din 23 octombrie 2013 şi dispune validarea în totalitate a cheltuielilor solicitate prin cererea de rambursare nr. x finală formulată în cadrul implementării Contractului de finanţare nerambursabilă nr. x, cod x, respectiv suma de 359.777,05 RON.

A obligat pârâtul să plătească reclamantei suma de 5.850 RON cu titlu cheltuieli de judecată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva Sentinţei nr. 304 din 21 decembrie 2016 şi a încheierilor de şedinţă din 2 iunie 2015 şi 29 septembrie 2015 pronunţate de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Organismul Intermediar POSDRU - Centrul de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic, invocând motivul de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurentul-pârât arată că instanţa de fond a motivat sentinţa doar prin prisma argumentelor reclamantului-intimat, fără a avea în vedere raportul de expertiză contabilă întocmit în cauză şi răspunsul la obiecţiunile formulate de acesta.

În schimb, curtea de apel s-a substituit total Organismului, depăşind atribuţiile puterii judecătoreşti atunci când a reţinut că CNDIPT a interpretat în mod restrictiv şi abuziv nota nr. x din pg. 12 a Ghidului de Finanţare care prevede că "în cazul angajaţilor care sunt deja calificaţi, nu este permisă participarea la programul de pregătire pentru calificări de nivel mai mic decât cel pe care angajatul îl are deja".

Oportunitatea de creştere a nivelului de calificare trebuie să se adreseze cu precădere angajaţilor necalificaţi şi celor cu nivel scăzut de calificare, venind astfel în sprijinul îndeplinirii obiectivului general al POSDRU "... asigurarea de oportunităţi sporite pentru participarea viitoare pe o piaţă a muncii modernă, flexibilă şi inclusivă a 1.650.000 de persoane".

Aşa cum s-a arătat şi în răspunsul la contestaţia nr. 11766 din 11 iulie 2013 nivelul de realizare a indicatorilor este de 86,43% şi a rezultat în urma aplicării prevederilor Instrucţiunii 53 din 20 ianuarie 2011 asupra realizării grupului ţintă şi indicatorilor proiectului.

În aceste condiţii beneficiarul avea dreptul la suma de 836.345 RON conform proiectului realizat şi nu la suma de 966.669 RON cât a cheltuit, diferenţa de 130.324 RON reprezentând sumă neeligibilă.

Recurentul critică sentinţa instanţei de fond şi sub aspectul obligării a plata cheltuielilor de judecată.

Motivarea instanţei de fond, în sensul că "partea aflată în culpă procesuală trebuie să suporte costurile generate de proces", nu poate fi primită în totalitate faţă de împrejurarea că fiind o autoritate publică cu competenţe generale şi specifice pentru îndeplinirea funcţiei delegate, obligarea la plata cheltuielilor de judecată poate echivala cu o utilizare necorespunzătoare a resurselor financiare alocate funcţionării.

În plus, expertiza contabilă nu a fost o probă utilă cauzei, reclamantul fiind în realitate nemulţumit de legislaţia aplicată de OIPOSDRU în materie, nu de corectitudinea calculului sumelor privind cheltuielile invalidate. Proba a fost solicitată de reclamant, autoritatea recurentă opunându-se administrării sale, astfel că în mod nelegal a fost obligată la suportarea onorariului de expert.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la data de 6 aprilie 2017 intimata-reclamantă a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei ca fiind legală şi temeinică.

În ceea ce priveşte primul motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., intimata arată că nu se arată în cuprinsul recursului în ce mod instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti în condiţiile în care problema dedusă judecăţii s-a născut tocmai din interpretarea eronată şi abuzivă pe care recurenta CNDIPT a dat-o Notei de subsol nr. 4, pag. 12 Ghidul solicitantului, interpretare care a condus la invalidarea cheltuielilor cu resursele umane.

De asemenea, în ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-pârâtă nu indică care sunt normele de drept material care au fost încălcate sau greşit aplicate prin pronunţarea sentinţei de fond.

Legat de motivarea sentinţei de fond, intimata subliniază că aceasta este clară, precisă şi detaliată, motiv pentru care nici sub acest aspect recursul nu este fondat.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma motivelor de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 6, 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Intimata-reclamantă a supus controlului instanţei de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută de art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, verificarea legalităţii Deciziei de diminuare a cheltuielilor aferente cererii finale de rambursare înregistrată la x din 30 august 2013 cu clarificările nr. x din 23 octombrie 2013 de la suma de 359.777 RON solicitată la suma de 146.914,62 RON.

În fapt, autoritatea recurentă a declarat neeligibilă suma de 212.862,43 RON cu ocazia verificării Cererii de rambursare nr. x finală.

Neregula constatată prin actele administrative contestate este aceea că în urma verificărilor efectuate de către pârât la cererea de plată nr. x finală a fost invalidat un număr de 67 persoane ca fiind neeligibile, motivat de faptul că nu se încadrează în nivelul de calificare necesar, aceste persoane având un nivel de calificare superior programelor de calificare pe care le-au urmat.

Astfel, s-au invalidat subvenţiile acordate pentru participarea la cursuri, precum şi ajustarea bugetului.

Investită cu controlul de legalitate, curtea de apel a constatat nelegalitatea actelor administrative contestate, reţinând în raport de concluziile expertizei contabile (care a stabilit un procent de realizare a indicatorilor de 100%), că şi în ipoteza ajustării bugetului proiectului cu un procent de realizare de 86,4386%, suma diminuată nu corespunde cu cea calculată de CNDIPT.

Soluţia instanţei de fond este însuşită şi de instanţa de control judiciar, întrucât reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente situaţiei de fapt.

Reevaluând materialul probator pentru a răspunde criticilor formulate, Înalta Curte reţine următoarele:

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. "când instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti"

Împrejurarea că judecătorul fondului a interpretat dispoziţiile notei nr. 4 pag. 12 a Ghidului de Finanţare într-un alt mod decât cel al recurentului-pârât nu echivalează cu o substituire în atribuţiile Organismului abilitat.

În realitate, recurentul-reclamant este nemulţumit de soluţia pronunţată în cauză, urmare a interpretării şi aplicării de către judecătorul fondului a dispoziţiilor notei de subsol nr. 4, pag. 12 Ghidul de Finanţare, critică încadrabilă în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu au incidenţă în cauză, faţă de aspectele dezvoltate de recurent.

Astfel, dispoziţiile legale menţionate, raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., impun cerinţa ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia şi cele pentru care s-au admis, respectiv s-au înlăturat cererile părţilor.

În cauză, hotărârea recurată cuprinde argumentele pe care s-a întemeiat soluţia de admitere a cererii de chemare în judecată cu care a fost investită curtea de apel, chiar dacă acestea îl nemulţumesc pe recurentul-pârât, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reţine incidenţa motivului de casare invocat.

Contrar susţinerilor recurentului, judecătorul fondului a făcut o expunere logică şi clară a raţionamentului pentru care a apreciat că nu poate fi reţinută îndeplinirea parţială (în procent de 86,4386%) a indicatorilor şi/sau a grupului ţintă explicând că nu se poate pune semnul egal între Instrucţiunea nr. 53 - aplicabilă contractului de finanţare şi Instrucţiunea nr. 71, atunci când se calculează valoarea debitului. În realitate, cele două Instrucţiuni stabilesc modalităţi diferite de calcul privind gradul de realizare al indicatorilor.

Ca urmare, considerentele instanţei de fond nu sunt străine de natura cauzei, aşa cum greşit susţine recurentul-pârât.

Nici motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu poate fi reţinut în cauză, întrucât acţiunea în anulare a fost corect admisă, constatându-se că nu sunt incidente dispoziţiile Instrucţiunii nr. 71 a AMPOSDRU.

În fapt, intimata-reclamantă este beneficiara contractului de finanţare nr. x, cod SMIS 34090, pentru Proiectul "Calificarea - o şansă pentru ocuparea durabilă" derulat în cadrul Programului POSDRU 2007 - 2013, Domeniul Major de Intervenţie 2.3 "Acces şi participare la formare profesională continuă (FPC)".

Problema de drept ce se impune a fi dezlegată este aceea a dispoziţiilor legale aplicabile contractului, anume dispoziţiile Instrucţiunii nr. 53 sau cele ale Instrucţiunii nr. 71.

În mod corect judecătorul fondului a explicat că modalitatea de calcul şi valoarea debitului este diferită în funcţie de Instrucţiunea aplicată, cum de altfel rezultă şi din calculele cuprinse în Raportul de expertiză contabilă. Fiind vorba de două Instrucţiuni diferite, care stabilesc modalităţi diferite de calcul privind gradul de realizare al indicatorilor este evident că nu se poate obţine acelaşi grad de realizare al indicatorilor pentru fiecare Instrucţiune.

Conform Instrucţiunii nr. 71 (clarificată prin Instrucţiunea nr. 73 din 31 iulie 2013, în cazul nerealizării indicatorilor şi/sau a grupului ţintă, la art. 1 se precizează:

- Prevederile Instrucţiunii nr. 71 nu se aplică pentru proiectele care s-au finalizat până la data de 3 iunie 2013 (chiar dacă nu a fost depusă cererea finală de rambursare.

Or, potrivit concluziilor raportului de expertiză contabilă întocmit în cauză, procentul de realizare a indicatorilor (pag. 5 din raport) a fost de 100%.

Mai mult decât atât, expertul arată că şi în ipoteza în care s-ar aplica o ajustare a sumei în raport de un procent de realizare de 86,4386%, aşa cum a reţinut autoritatea pârâtă în actele administrative atacate, suma diminuată nu corespunde cu cea calculată de CNDIPT.

Judecătorul fondului a făcut o interpretare corectă a notei de subsol nr. 4 de la pag. 12 Ghidul de Finanţare, anume aceea că angajaţii pot obţine o nouă meserie/calificare prin participarea la programe de pregătire pentru recalificări care nu mai este condiţionată de nivelul de calificare şi care este eligibilă ca şi activitate, prin cererea de propuneri de proiecte, în condiţiile în care O.G. nr. 129/2000 privind formarea profesională a adulţilor face distincţie clară între programul de calificare şi programul de recalificare.

Astfel, recalificarea persoanelor din grupul ţintă din cadrul Proiectului s-a făcut în alte domenii (ex. minier recalificat în lucrător în comerţ sau chimist recalificat în patiser), nefiind vorba despre o calificare în acelaşi domeniu pe un nivel ISCED inferior faţă de cel deţinut deja de respectivul angajat.

Cu privire la Capitolul bugetar - Alte tipuri de costuri, autoritatea pârâtă a considerat că nu sunt eligibile o parte din cheltuielile generale de administraţie. Însă toate aceste cheltuieli au fost efectuate în cadrul liniei bugetare, dintr-un buget ce a fost aprobat şi în conformitate cu dispoziţiile Ordinului Ministrului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi al Ministrului Finanţelor Publice nr. 1117/2170 din 23 august 2010, astfel că diminuarea acestora este nelegală (Materiale consumabile-Materiale direct atribuibile susţinerii activităţilor de educaţie şi familie).

De asemenea, cheltuielile indirecte/cheltuielile de administraţie au fost invalidate în mod greşit de către recurenta-pârâtă cu motivarea că au fost efectuate în perioada în care nu mai erau în derulare activităţi de formare profesională. Însă, în mod corect a reţinut judecătorul fondului că şi aceste cheltuieli încadrate în Capitolul bugetar -Cheltuieli indirecte/Cheltuieli generale de administraţie au fost angajate în conformitate cu prevederile Ordinului nr. 1170/2010, fiind cheltuieli efectuate cu materialele consumabile.

În consecinţă, în mod corect judecătorul fondului a apreciat ca întemeiată cererea de chemare în judecată, raportat la concluziile raportului de expertiză contabilă care a reţinut că suma de 212.862,43 RON aferentă capitolelor bugetare resurse umane, participanţi, alte tipuri de costuri, cheltuieli indirecte/cheltuieli generale este eligibilă, gradul de realizare al indicatorilor proiectului fiind de 100%. Chiar şi în situaţia aplicării ajustărilor reţinute de recurentul-reclamant (86,4386%) suma eligibilă nu a fost corect calculată de pârât în raport de dispoziţiile Instrucţiunii nr. 53/2011.

Legat de cheltuielile judiciare la care pârâtul a fost obligat de către instanţa de fond, recurentul-pârât şi-a motivat recursul pe încălcarea principiului contradictorialităţii cu privire la acordarea acestor cheltuieli şi pe faptul că în cauză litigiul s-a născut din executarea de către OIPOSDRU a atribuţiilor sale generale şi specifice şi a misiunii pe care o îndeplineşte (garantarea legalităţii cheltuirii banilor alocaţi din fonduri europene/naţionale).

Consideră recurentul-pârât că prin obligarea la suportarea cheltuielilor de judecată s-ar ajunge la utilizarea resurselor alocate funcţionării şi realizării atribuţiilor specifice contrar interesului public.

Înalta Curte reţine că potrivit art. 453 alin. (1) C. proc. civ. "Partea care pierde procesul va fi obligată la cererea părţii care a câştigat să îi plătească acesteia cheltuielile de judecată" dispoziţia legală nefăcând distincţie cu privire la calitatea în care a acţionat emitentul actelor administrative ce au constituit obiectul prezentului litigiu.

Cheltuielile de judecată (taxa de timbru, onorariu expert şi onorariu avocat) au fost solicitate la termenul din data de 6 decembrie 2016, termen la care recurenta-pârâtă a fost legal citată.

Cum fundamentul plăţii cheltuielilor de judecată îl reprezintă culpa procesuală dovedită prin faptul pierderii procesului, în mod corect judecătorul fondului a obligat pârâtul la plata cheltuielilor de judecată (taxa judiciară de timbru - 400 RON, onorariu expertiză contabilă - 300 RON şi onorariu avocat - 2.500 RON) conform documentelor justificative aflate la dosarul cauzei.

Împrejurarea că recurentul-pârât este persoană juridică de drept public nu justifică exonerarea acestuia de la plata cheltuielilor de judecată avansate de reclamantă.

Pentru toate acestea, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 şi ale art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de Organismul Intermediar POSDRU - Centrul de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic împotriva Sentinţei nr. 304 din 21 decembrie 2016 şi a încheierilor de şedinţă din 2 iunie 2015 şi 29 septembrie 2015 pronunţate de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 4 iulie 2019.

GGC - LM