Clawback of FEADR rural aid for creating artificial conditions to circumvent de minimis limits

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, în urma declinării de competenţă de la Tribunalul Bihor, reclamanta SC A. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor, pentru ca prin hotărârea ce se va pronunţa să dispună anularea Deciziei nr. 19361 din 28 mai 2015 emisă de către pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale prin care a fost respinsă contestaţia formulată de reclamantă şi înregistrată la AFIR sub nr. x din 29 aprilie 2015; să anuleze Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare din data de 24 martie 2015 înregistrat sub nr. x din 26 martie 2015 de către Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, privind proiectul cu titlul "Achiziţii de utilaje la SC A. SRL din localitatea Biharia, jud. Bihor, ce face obiectul contractului de finanţare nr. x din 25 iunie 2010, a tuturor actelor care au stat la baza acestuia, precum şi a actelor subsecvente, cu consecinţa stingerii creanţei în sumă de 583.466,32 RON şi a penalităţilor de întârziere.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 277 - P.I. din 16 decembrie 2016, Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, având ca obiect anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 26 martie 2015 şi a Deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 19361 din 28 mai 2015 emise de pârâtă.

A respins, ca neîntemeiată, cererea de suspendare formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale.

A dispus restituirea în favoarea reclamantei a cauţiunii în cuantum de 10.000 RON consemnată cu recipisa de consemnare x din 7 noiembrie 2016, înregistrată în registrul de valori al secţiei la poziţia nr. 333/2016, după rămânerea definitivă a prezentei hotărâri.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta SC "A." SRL, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Cu privire la încălcarea principiului neretroactivităţii legii, raportat la aplicarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011 şi ale Regulamentului CE nr. 65/2011 arată că baza legală a verificării efectuate de către pârâtă trebuie să fie constituită de legislaţia existentă la data încheierii şi executării contractului de finanţare.

Raţionamentul primei instanţe este greşit atunci când reţine că, chiar dacă la data încheierii contractului de finanţare erau în vigoare alte texte legale, noile reglementări intrate în vigoare ulterior încheierii contractului se aplică şi efectelor viitoare produse după apariţia noilor reglementări.

De asemenea, consideră recurenta că instanţa de judecată a făcut o greşită aplicare a art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011 atunci când a reţinut că în cazul său a fost îndeplinit atât criteriul obiectiv cât şi cel subiectiv.

Cererea de finanţare depusă de către recurenta-reclamantă nu încalcă regula de ajutor minimis deoarece beneficiarii măsurii M312 mai sus menţionaţi sunt persoane juridice distincte "au o independenţă funcţională", având alţi administratori şi alţi asociaţi decât societatea reclamantă.

În opinia sa, judecătorul fondului a interpretat eronat prevederi legale aplicabile, deoarece porneşte de la premisa eronată că interdicţia ar avea în vedere sprijinirea titularului întreprinderii, în speţă "B.".

Or, raportat la aceste considerente, în cauză nu este încălcată regula ajutorului de minimis întrucât SC A. SRL nu a mai beneficiat anterior de o altă finanţare nerambursabilă, alta decât cea primită în temeiul prezentului contract.

Mai mult susţinerea instanţei de fond cu privire la întreprinderile afiliate care servesc o entitate economică uriaşă, este o simplă supoziţie, deoarece în actele administrative atacate se vorbeşte de B., iar reclamanta nu are niciun fel de legătură cu B..

Chiar şi în măsura în care toate aceste elemente de fapt ar fi considerate ca fiind condiţii artificiale, susţine reclamanta că acestea au fost cunoscute şi aprobate de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale din momentul depunerii cererii de finanţare.

4. Apărările intimatei

Prin întâmpinarea depusă la data de 10 martie 2017 intimata-pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii instanţei de fond, reiterând pe larg susţinerile din întâmpinarea înregistrată în prima instanţă. În esenţă, a arătat că prin respingerea cererii de chemare în judecată şi menţinerea actelor administrative atacate, prima instanţă a dat o dezlegare corectă pricinii deduse judecăţii.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că recursul declarat de reclamantă nu este fondat.

Reclamanta SC A. SRL a sesizat instanţa de contencios administrativ şi fiscal în vederea anulării Deciziei nr. 19361 din 28 mai 2015 emisă de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale prin care a fost respinsă contestaţia formulată împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 26 martie 2015 privind Proiectul "Achiziţii de utilaje la SC A. SRL din localitatea Biharia, judeţul Bihor" ce face obiectul Contractului de finanţare nr. x din 25 iunie 2010, prin care s-a stabilit în sarcina acesteia o creanţă bugetară rezultată din nereguli în cuantum de 583.466,32 RON la care se adaugă dobânzile şi penalităţile aferente.

Soluţionând cauza, prima instanţă a respins acţiunea ca neîntemeiată, reţinând în esenţă că din coroborarea întregului material probator aflat la dosarul cauzei rezultă că scopul creării condiţiilor artificiale a fost acela de a obţine un avantaj care contravine schemei de ajutor, neputându-se reţine apărarea reclamantei în sensul că proiectele implementate de aceasta, respectiv de SC C. SRL şi SC D. SRL sunt autonome şi fiecare respectă obligaţiile schemei de ajutor .

Soluţia instanţei de fond nu este împărtăşită de instanţa de control judiciar:

Prima critică, subscrisă motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susţinut că instanţa de fond a încălcat principiul neretroactivităţii legii, aplicând în mod greşit dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011, întrucât definiţia neregulii în temeiul art. 2 alin. (1) lit. a) din acest act normativ este diferită de cea dată prin O.G. nr. 79/2003, act normativ în vigoare la data depunerii cererii de finanţare şi aplicabil în virtutea principiului tempus regit actum.

În temeiul definiţiei date neregulii prin art. 2 lit. a) din O.G. nr. 79/2003, prejudicierea Bugetului Uniunii Europene se presupune a fi cauzat printr-o cheltuială necuvenită; Într-adevăr, art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 redefineşte neregula ca fiind rezultatul unei acţiuni sau inacţiuni care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene(...), însă acest prejudiciu - real sau ipotetic- constă tot într-o sumă plătită necuvenit.

În ceea ce priveşte susţinerile reclamantei-contestatoare, privind necesitatea de a dovedi existenţa unui prejudiciu în bugetul Uniunii Europene, în jurisprudenţa instanţei supreme s-a evidenţiat că săvârşirea unor nereguli, definite ca fiind abateri prin reglementările naţionale, europene sau prin prevederile contractului de finanţare, nu este necesară probarea prejudiciului, întrucât caracterul neeligibil al acestor cheltuieli atrage recuperarea fondurilor acordate, iar impunerea în sarcina autorităţii de implementare a obligaţiei de a proba certitudinea producerii unui prejudiciu, când este de vorba de cheltuieli neeligibile sau sume plătite necuvenit, nu constituie o cerinţă prevăzută de obligaţiile legale naţionale şi europene impuse sau cele contractuale asumate.

În această ordine de idei, Înalta Curte observă că recurenta reclamantă a invocat Decizia Curţii Constituţionale nr. 66/2015 prin care, sesizată cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor din O.U.G. nr. 66/2011, instanţa de contencios constituţional a constatat că aspectele de drept material, cum ar fi calificarea neregulii şi stabilirea creanţelor bugetare se vor face în temeiul actului normativ în vigoare la data săvârşirii neregulii, potrivit principiului tempus regit actum, aşadar fără a se putea combina dispoziţiile de drept substanţial din Ordonanţa Guvernului nr. 79/2003 cu cele ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, în vreme ce procedura urmată de organele de control va fi cea reglementată prin actul normativ în vigoare la data efectuării controlului.

În context, Înalta Curte aminteşte că, prin Hotărârea din 26 mai 2016, pronunţată în cauzele conexate C260/14 şi 261/14 în procedurile Judeţul Neamţ şi Judeţul Bacău împotriva Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a statuat că, deşi legea nouă îşi produce efectele numai pentru viitor, aceasta se aplică, în lipsa unor derogări, şi efectelor viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul legii vechi, şi a conchis că "domeniul de aplicare a principiului încrederii legitime nu poate fi extins într-atât încât să împiedice la modul general o nouă reglementare să se aplice efectelor viitoare ale unor situaţii juridice apărute sub imperiul legii vechi".

În temeiul interpretării date de instanţa uniunii europene, teoria şi practica judiciară naţională au admis că, nu numai procedura de control poate fi urmată pe baza legii noi ci şi constatarea neregulii şi aplicarea corecţiei ar putea fi privite ca un efect în curs a unei situaţii anterioare.

Cu referire la această apărare, prima instanţă a subliniat că atribuţiile autorităţilor competenţe în gestionarea fondurilor europene erau prevăzute de lege atât în 2010, la momentul încheierii contractului de finanţare, cât şi ulterior, la momentul efectuării controlului, întrucât dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011 au preluat dispoziţiile O.U.G. nr. 79/2009 privind controlul şi recuperarea fondurilor comunitare şi a fondurilor de cofinanţare.

De asemenea, prima instanţă a evidenţiat că art. 4 pct. 8 din Regulamentul CE nr. 65/2011 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului în ceea ce priveşte punerea în aplicare a procedurilor de control şi a ecocondiţionalităţii în cazul măsurilor de sprijin pentru dezvoltare rurală, care prevede că " fără a aduce atingere dispoziţiilor speciale, nu se efectuează nicio plată către beneficiari în cazul cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condiţiile necesare pentru a obţine aceste de plăţi în scopul obţinerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor", are un conţinut identic cu art. 5 alin. (3) din Regulamentul CE nr. 1975/2006, abrogat în prezent.

În completarea argumentelor reţinute de prima instanţă cu referire la principiul tempus regit actum, Înalta Curte observă că, potrivit menţiunilor de la capitolul 7 -Temeiul legal din procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, sunt indicate, din conţinutul normativ al O.U.G. nr. 66/2011, exclusiv dispoziţiile art. 26, vizând competenţele autorităţii în aplicarea dispoziţiilor art. 20 şi 21, dispoziţii care reglementează activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, fără a fi aplicate alte reglementări de drept substanţial.

Mai mult, ca temei în vederea stabilirii creanţei bugetare sunt indicate dispoziţiile contractului de finanţare, prin care beneficiarul şi-a asumat anumite obligaţii, cunoscând faptul că în cazul nerespectării acestora, autoritatea contractantă are dreptul de a recupera/retrage finanţarea acordată. Astfel, potrivit art. 17 din Anexa I la Contractul de Finanţare, este expres prevăzută posibilitatea neacordării sau retragerii avantajului financiar acordat în situaţia în care autoritatea contractantă stabileşte că actele/faptele beneficiarului aveau drept scop obţinerea unui avantaj care contravine obiectivelor măsurii prin crearea în mod artificial a condiţiilor necesare pentru obţinerea avantajului.

În aceeaşi ordine de idei, cu referire la actele normative europene incidente, Înalta Curte observă că autoritatea competentă în gestionarea fondurilor europene a invocat, în primul rând, prevederile art. 5 alin. (3) din Regulamentul Comisiei CE nr. 1975/2006 - reglementare în vigoare la data încheierii contractului de finanţare, după care a indicat dispoziţiile art. 4 alin. (8) din Regulamentul Comisiei CE nr. 65/2011 şi art. 60 al Regulamentului nr. 1306/2013, care au conţinut analog, prin urmare menţionarea lor în cuprinsul actului administrativ întocmit nu are nicio influenţă asupra legalităţii acestuia.

Având în vedere cele reţinute, Înalta Curte împărtăşeşte dezlegările primei instanţe vizând efectele, în cazul dedus judecăţii, ale principiului neretroactivităţii dispoziţiilor de drept administrativ.

Prin cea de-a doua critică, circumscrisă aceluiaşi motiv de recurs, reclamanta a susţinut că hotărârea primei instanţe este dată cu aplicarea greşită art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011, întrucât, în lipsa unei definiţii în cadrul legislaţiei naţionale a sintagmei "condiţii artificiale", a menţinut legalitatea actelor administrative prin care s-a dispus recuperarea întregului ajutor financiar nerambursabil acordat, fără a ţine seama de interpretarea dată prin Hotărârea din 12 septembrie 2013, pronunţată în cauza nr. C-434/12 - Slancheva sila EOOD împotriva Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond "Zemedelie" Razplashtatelna agentsia de către Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, potrivit cărora, pentru a se dispune o asemenea măsură, trebuie să fie îndeplinite cumulativ două condiţii:

- existenta unui element obiectiv, constând în crearea unor condiţii artificiale pentru obţinerea sprijinului nerambursabil, cu consecinţa ca finalitatea urmărită de schema de ajutor sa nu poată fi atinsă şi,

- existenta unui element subiectiv, care constă în intenţia de a obţine un avantaj care contravine schemei de ajutor.

De asemenea, a afirmat că împrejurările de fapt invocat pentru a dovedi existenţa elementului obiectiv sunt nerelevante, iar existenţa elementului subiectiv nu putea fi dedus exclusiv din existenţa elementului subiectiv.

Contrar susţinerilor recurentei reclamante, Înalta Curte împărtăşeşte opinia exprimată de prima instanţă, conform cărora, împrejurările de fapt reţinute de pârâtă prin procesul-verbal încheiat puteau fi avute în vedere pentru a conchide că acest grup de societăţi au creat în mod artificial condiţiile accesării finanţării acordate prin măsura 312. Aceste elemente au fost: în aceeaşi clădire au sediul mai multe societăţi, o parte din acestea având în desfăşurare proiecte implementate prin Program FEADR, utilajele achiziţionate de o parte din acestea, printre care şi reclamanta, sunt complementare celor achiziţionate de celelalte societăţi, reclamanta prestează servicii preponderent către o parte din aceste societăţi controlate de B., veniturile realizate provenind în proporţie de 88, 2 % din acestea.

Totodată, desfăşurarea activităţii în aceeaşi locaţie de mai multe societăţi sau achiziţionarea de produse, în contextul în care serviciile au fost prestate preponderent către societăţile controlate de B., veniturile realizate provenind în proporţie de 88,2% din acestea, precedată de asigurarea finanţării proprii de către SC E. SRL, al cărei asociat unic este F., sunt indicatori de natură să contureze şi elementul subiectiv - obţinerea unui avantaj care contravine obiectivelor schemei menţionate.

Argumentele invocate de recurenta reclamantă nu sunt concludente pentru a reţine aplicarea greşită art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011 nici sub aspectul constatărilor primei instanţe, potrivit cărora la acordarea fondurilor nerambursabile, reclamanta a urmărit în exclusivitate să obţină un avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor de minimis prevăzută în Ordinul MADR nr. 567/2008.

Faţă de apărările recurentei reclamante, în sensul că prima instanţă a interpretat în mod greşit şi sensul restricţiilor privind acordarea ajutorului de minimis, întrucât acestea se refera la aceeaşi întreprindere, or societăţile comerciale vis-a-vis de care pârâta susţine care ar sprijini acelaşi beneficiar - şi anume "B." - sunt în realitate întreprinderi diferite, Înalta Curte apreciază că sunt neîntemeiate. Această concluzie se impune întrucât, chiar dacă fondurile nerambursabile nu au fost accesate strict formal de aceeaşi întreprindere, ci de mai multe întreprinderi, care însă nu sunt autonome, aflându-se sub puterea decizională a aceleiaşi persoane, asociat şi administrator al unei terţe societăţii, care nu era eligibilă pentru accesarea ajutorului, efectul este acelaşi şi interdicţia devine aplicabilă.

(...)

Aşa cum în mod corect a reţinut prima instanţă, analiza efectuată în lumina interpretării date de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, vizând crearea unor condiţii artificiale pentru obţinerea necuvenită a avantajului financiar, presupune inclusiv analiza unor evenimente şi documente ulterioare depunerii şi verificării cererii de finanţare ori a cererilor de plată.

În context, Înalta Curte subliniază că, chiar dacă anumite aspecte puteau fi cunoscute anterior, la momentul depunerii cererii de finanţare sau în cursul aprobării tranşelor, aceste elemente de fapt, luate în mod singular, nu puteau oferi indiciile privind acţiunile concertate, deliberate ale persoanelor implicate, asociaţi şi administratori în cele cinci societăţii, care să conducă la concluzii relevante în privinţa creării unor condiţii artificiale, fiind necesară, în acest scop, analiza corelată a acestor indicatori cu cele referitoare la afacerile derulate de acestea în cursul perioadei de monitorizare.

Aşa fiind, instanţa de control judiciar nu poate reţine temeinicia criticilor formulate cu privire la interpretarea şi aplicarea art. 5 alin. (3) din Regulamentul CE 1975/2006, în sensul că orice neregularitate circumscrisă acestei norme europene putea fi constatată înainte de a fi aprobate plăţile aferente acordării finanţării.

Prin criticile invocate în susţinerea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta reclamantă a mai arătat, în esenţă, că prima instanţă, deşi invocă jurisprudenţa CJUE (Hotărârea în cauza Slancheva sila EOOD împotriva Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond "Zemedelie" Razplashtatelna agentsia (directorul executiv al Fondului de Stat pentru Agricultură - Agenţia de plăţi, în continuare DFZ-RA) înregistrata pe rolul Curţii sub nr. C 434/12), conform căreia punerea în aplicare a art. 4 din Regulamentul (CE) nr. 65/2011 necesită o analiză amplă pentru a se stabili prezenţa unui element obiectiv şi a unui element subiectiv, nu demonstrează existenţa acestora.

Înalta Curte apreciază că prima instanţă a stabilit existenţa unor circumstanţe care sunt relevante în crearea de către reclamantă a unor condiţii artificiale pentru obţinerea finanţării, prin aplicarea indicatorilor stabiliţi în Nota directoare pentru Auditori nr. 22 emisă de Comisia Europeană - indicatori externi/fizici: locul de realizare a investiţiilor este comun mai multor societăţi, o parte din acestea fiind implicate în proiecte implementate prin Program FEADR prin care au achiziţionat utilaje complementare; indicatori de structură/juridici: cofinanţarea de către SC E. SRL, a celor 5 societăţi; indicatori de afaceri/contabili: prestarea de servicii preponderent către societăţile controlate de B., veniturile realizate provenind în proporţie de 88, 2 % din acestea."

În acest context, în mod just prima instanţă a achiesat la opinia exprimată de pârâtă, în sensul că societăţile beneficiare ale finanţării FEADR deşi aparent autonome deservesc interesele unei singure persoane - G., administrator al SC E. SRL, SC H. SRL, SC I. SRL şi SC J. SRL. Prin înfiinţarea de societăţi autonome aparent şi crearea de condiţii artificiale în vederea obţinerii finanţării nerambursabile, reclamanta - beneficiar al finanţării nerambursabile, nu a îndeplinit obiectivul general al măsurii 312 "Dezvoltarea durabilă a economiei rurale prin încurajarea activităţii non-agricole, în scopul creşterii locurilor de muncă şi a veniturilor adiţionale" şi nici obiectivele specifice ale Măsurii 312 "Crearea şi diversificarea serviciilor pentru populaţia rurală prestate către microîntreprinderi".

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte apreciază că hotărârea atacată este dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material, astfel că în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. şi ale art. 20 alin. (1) al Legii nr. 554/2004 va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta SC A. SRL împotriva Sentinţei civile nr. 277/2016 - P.I. din 16 decembrie 2016 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 13 iunie 2019.

GGC - LM