Recovery of rural development aid: proportionality principle bars full revocation where business plan core objectives were met and irregularities were minor.

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara la data de 29 martie 2016, sub nr. x/2016, reclamanta SC A. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 27 iulie 2015 şi a Deciziei nr. 35262 din 24 septembrie 2015 prin care s-a soluţionat contestaţia administrativă formulată de reclamantă împotriva acestuia.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 39 din 30 ianuarie 2017, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, a anulat Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 27 iulie 2015 şi Decizia nr. 35262 din 24 septembrie 2015 şi a obligat pârâta la plata cheltuielilor de judecată către reclamantă, în cuantum de 3.300 RON, reprezentând onorariu avocat (3.000 RON) şi taxă judiciară de timbru (300 RON).

Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, ca fiind întemeiate apărările reclamantei vizând îndeplinirea şi respectarea planului de afaceri, existenţa înregistrărilor contabile, precum şi criticile vizând nerespectarea principiului proporţionalităţii şi, în consecinţă, a anulat actele administrative contestate.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva Sentinţei nr. 39 din 30 ianuarie 2017 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, invocând motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea recursului, după o prezentare exhaustivă a situaţiei de fapt, recurenta a arătat că reţinerea instanţei de fond, potrivit căreia reclamantei nu i s-a impus cultivarea de legume şi pe suprafaţa de teren achiziţionată ulterior demarării proiectului, contrazice prevederile contractuale asumate de intimată (art. 1 alin. (1) din Anexa I la Contractul de finanţare nr. x din 18 iunie 2010), în conformitate cu care: "Art. 1 alin. (1) Beneficiarul se obligă sa execute Proiectul în conformitate cu descrierea acestuia cuprinsă în Planul de afaceri aprobat, parte integrantă din Cererea de finanţare."

Intimata avea obligaţia de a mări suprafaţa cultivată, întrucât una dintre obligaţiile asumate era aceea că: "Dimensiunea economică a exploataţiei în anul ţintă (2012) trebuie să fie de peste 10 UDE şi mai mare cu 4 UDE faţă de anul 0", iar suprafeţele agricole care sunt cuprinse în planul de afaceri ale beneficiarului trebuie să figureze în mod obligatoriu în baza de date IACS, în care sunt operate toate suprafeţele de teren înregistrate la APIA.

Conform planului de cultură existent, inclus în Planul de afaceri anexat cererii de finanţare, beneficiarul şi-a asumat ca pentru anul 5 să deţină o suprafaţă a culturilor de: 0,29 ha - cultivată cu plante ornamentale şi 0,63 ha - cultivată cu legume de câmp.

La momentul realizării controlului la faţa locului, în data de 27 mai 2015, au fost identificate următoarele aspecte: amplasamentul suprafeţei de 0,35 ha din sat Neremis, comuna Archiş, deţinută de beneficiar, nu corespunde cu declaraţia de suprafaţă depusă la A.P.I.A. în anul 2014 (deşi parcela este amplasată în blocul fizic declarat de către beneficiar, aceasta nu corespunde cu digitizarea fermierului înregistrată la A.P.I.A.)

Reprezentanţii recurentei au făcut precizarea că terenurile solicitantului nu au fost verificate până în prezent de A.P.I.A. şi consideră ca diferenţele de poziţie (în blocuri fizice) găsite la parcelele controlate, se datorează declaraţiei eronate depuse de solicitant la A.P.I.A.

Conform Adeverinţei nr. x din 24 noiembrie 2009 emisă de Primăria Archiş, domnul B. figurează în Registrul agricol vol. 2, tip 2, poz. 107 cu suprafaţa de 0,35 ha teren cultivat astfel: 0,22 ha plante ornamentale şi 0,13 ha cu legume, iar în Registrul Agricol de la Primăria Archiş, din anul 2009, vol. 2, tip 2, la poziţia 107, B. are înscrisă suprafaţa totală de 0,35 ha, nedefalcată pe tipuri de culturi.

În anul 2013, vol. 1, tip 2, poz. 26, SC A. SRL apare înscrisă cu suprafaţa de 0,35 ha din care 0,35 ha flori şi plante ornamentale.

Din Declaraţia de suprafaţă depusă de beneficiar la A.P.I.A. în anul 2014 rezultă faptul că beneficiarul este înregistrat cu suprafaţa de 0,22 ha cultivat cu flori şi plante ornamentale în comuna Archiş şi 1,11 ha teren agricol în comuna Barsa, din care: 1,04 ha - pajişti temporare şi 0,07 - pajişti temporare. Suprafaţa de teren de 10.499 mp din comuna Bocsig (deţinută potrivit Contractului de vânzare-cumpărare cu încheiere de autentificare nr. 3623 din 1 septembrie 2012) era cultivată cu grâu-triticale, dar nu a fost declarată la A.P.I.A. în anul 2014.

La vizita pe teren din 27 mai 2015 au fost identificate culturi de tuia, iar pe parcela achiziţionată prin proiect, în suprafaţa de 10.499 mp existentă în comuna Bocsig era cultivat grâu-triticale.

Totuşi, din documentele contabile prezentate de beneficiar (registre de încasări şi plăţi, facturi, chitanţe, care au fost luate, în copie, parţial), necesare pentru menţinerea eligibilităţii proiectului din punct de vedere al îndeplinirii planului de afaceri, rezultă că în fiecare an exploataţia a avut activitate agricolă, realizând cheltuieli cu răsaduri de varză, vinete, şi obţinând venituri din vânzarea legumelor: ridichi, vinete, ceapă verde, dovlecei şi varză de toamnă şi timpurie.

Aşadar, s-a constatat o neconcordanţă intre declararea suprafeţelor la A.P.I.A. şi producţiile obţinute cu legume în câmp în anul 2014, ţinând cont de faptul că beneficiarul nu a declarat la A.P.I.A. că va cultiva şi legume în câmp, iar la momentul realizării controlului nici nu s-au identificat legume în câmp, ci doar cultura de grâu-triticale şi cultura de tuia.

Intimata reclamantă nu a contestat faptul că nu a cultivat legume în câmp, instanţa de fond apreciind în mod eronat că această împrejurare "nu conduce la concluzia că reclamanta nu ar fi respectat planul de afaceri", aplicând practic greşit prevederile art. 1 (1) din Anexa I la contractul de finanţare. Art. 9 alin. 2 din Anexa I la Contractul de finanţare nr. x din 18 iunie 2010.

Beneficiarul finanţării are posibilitatea de a schimba tipul de cultură asumat prin planul de afaceri, însă aceste modificări trebuie realizate în condiţiile stricte şi limitative ale art. 9 alin. (2) şi art. 13 alin. (3) din Anexa I la Contractul de finanţare nr. x din 18 iunie 2010.

Instanţa nu a ţinut cont de faptul că anii de implementare pentru un proiect agricol se calculează pe ani agricoli, iar nu pe ani calendaristici, astfel că anul 0 este anul agricol de la data depunerii cererii de finanţare (30 noiembrie 2009), 2009 - 2010, iar anul 5 este anul agricol 2014 - 2015, neputând aprecia că anul 2014 este anul 5 de implementare.

În susţinerea nelegalităţii sentinţei, recurenta a mai invocat şi prevederile art. 2 alin. (3) din Contractul de finanţare, art. 3 alin. (1) din Anexa I la contract "beneficiarul se obligă să respecte pe toată durata contractului, criteriile de eligibilitate şi selecţie cuprinse în planul de afaceri, parte integrantă din cererea de finanţare. De asemenea, pe o perioadă de 3 ani de la ultima plată efectuată de Agenţie, Beneficiarul se obligă să nu modifice substanţial obiectivele prevăzute în Planul de afaceri, parte integrantă din cererea de finanţare şi să nu înceteze activitatea agricolă".

Iar art. 8 alin. (7) din Anexa I la contract prevede că "Sprijinul va fi recuperat dacă obiectivele finanţate nu sunt utilizate conform scopului destinat (...) într-o perioadă de 5 ani după finalizare proiectului (data ultimei plăţi)."

Având în vedere că ultima plată a fost realizată în data de 14 noiembrie 2012, iar controlul s-a realizat în data de 27 mai 2015, deci în interiorul perioadei de monitorizare, instanţa de fond a apreciat în mod neîntemeiat faptul că reclamanta nu era obligată să respecte clauzele contractuale, întrucât, potrivit art. 2 din Contractul de finanţare şi art. 3 din Anexa I la contract, proiectul se afla în perioada de monitorizare, acesta fiind obligat să respecte toate obligaţiile asumate.

Un alt motiv de nelegalitate a sentinţei recurate vizează greşita aplicare a prevederilor art. 8 alin. (5) din Anexa I la contractul de finanţare, privind aplicarea principiului proporţionalităţii.

Potrivit articolului 16 - Neregularităţi din Anexa I la contractul de finanţare:

"(1) Prin "neregulă" în accepţiunea prezentului contract, se înţelege orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate, precum şi orice nerespectare a prevederilor memorandumurilor de finanţare, acordurilor de finanţare, reglementarilor în vigoare privind asistenta financiara nerambursabila acordata României de Comunitatea Europeana, precum şi a prevederilor contractului de finanţare, caz în care cheltuiala este neeligibilă şi are ca efect prejudicierea bugetului general al Comunităţilor Europene sau a bugetelor administrate de acestea ori în numele lor şi a bugetului naţional".

A invocat recurenta prevederile art. 2 lit. n) şi art. 17 şi art. 6 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, precum şi dispoziţiile art. 11 alin. (3) "Încetarea contractului" din Anexa I la Contractul de finanţare.

A arătat că, în toate situaţiile în care în urma controlului ex-post se descoperă nereguli cu implicaţii financiare, experţii vor face o evaluare a modului în care neregula afectează întregul proiect sau anumite componente ale proiectului, respectiv impactul menţinerii eligibilităţii proiectului sau componentelor proiectelor, după caz.

Valoarea creanţelor bugetare rezultate din nereguli care nu afectează întreaga eligibilitate a proiectului se stabileşte prin aplicarea principiului proporţionalităţii, însă în speţă neregula constatată afectează întreg proiectul asumat.

Potrivit unei jurisprudenţe constante a Curţii de Justiţie a Comunităţii Europene (Hotărârea CJUE din 15 septembrie 2005, Irlanda/Comisia, C-199/03, punctul 31, Hotărârea din 21 decembrie 2011, Chambre de commerce et d'industrie de l'lndre, C-465/10, punctul 47), "inclusiv abaterile care nu au un impact financiar precis pot afecta grav interesele financiare ale Uniunii". Astfel, un stat membru care a acordat asistenţă financiară din partea FEDR poate, pentru a preveni şi pentru a urmări în justiţie abaterile, să revoce această asistenţă şi să solicite beneficiarului în cauză rambursarea finanţării menţionate (Hotărârea CJUE din 22 ianuarie 2004, COPPI, C-271/01, punctul 48, Hotărârea din 21 decembrie 2011, Chambre de commerce et d'industrie de l'lndre, C-465/10, punctul 32).

II. Procedura în faţa instanţei de recurs

Intimata reclamantă a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat, reiterând principalele susţineri din acţiunea introductivă şi achiesând la considerentele instanţei de fond.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Intimata reclamantă a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ actele administrative reprezentate de Decizia nr. 35262 din 24 septembrie 2015 prin care s-a soluţionat contestaţia administrativă şi de Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/27 iulie 2015.

Acţiunea sa a fost admisă, prima instanţă apreciind ca fiind netemeinice şi nelegale actele administrative contestate.

Analizând criticile aduse sentinţei recurate, Înalta Curte apreciază, referitor la invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., că sunt nefondate criticile subsumate acestui motiv de recurs, privind încălcarea şi aplicarea greşită, prin considerentele sentinţei, a prevederilor contractuale şi a dispoziţiilor legale incidente.

Din Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 24 iulie 2015 Înalta Curte reţine că s-au imputat intimatei reclamante mai multe nereguli în ceea ce priveşte executarea Contractului de finanţare x din 18 iunie 2010, care au condus la concluzia autorităţii recurente că planul de afaceri nu ar fi fost îndeplinit, fiind modificat fără aprobarea A.F.I.R., astfel că s-a dispus recuperarea integrală a finanţării acordate.

Contestaţia intimatei reclamante a fost respinsă prin Decizia nr. 35262 din 24 septembrie 2015, autoritatea menţinând concluzia nerespectării/modificării planului de afaceri prin raportare la următoarele aspecte de fapt: suprafaţa de teren 10.499 mp, existenta în comuna Bocsig, era cultivată cu grâu - triticale, nu cu legume; terenurile indicate de beneficiar nu corespund ca poziţie/bloc fizic cu cele înregistrate la APIA; din documentele contabile rezultă că în fiecare an exploataţia a avut activitate agricolă şi a obţinut venituri, dar există suspiciunea că acestea nu ar fi reale, deoarece din declaraţia depusă la APIA în 2014 rezultă că beneficiarul nu a declarat cultivarea legumelor în câmp, existând neconcordanţă între declaraţia APIA şi producţiile de legume.

Or, în ceea ce priveşte activitatea agricolă desfăşurată de intimata reclamantă, Înalta Curte constată, din extrasele registrelor de încasări şi plăţi, facturi, chitanţe verificate de autoritatea recurentă, că se confirmă aspectul că exploataţia a avut în fiecare an activitate agricolă, obţinând şi venituri.

Recurenta pârâtă şi-a manifestat fără temei suspiciunea cu privire la realitatea înregistrărilor contabile, susţinând în principal că, la data efectuării controlului, terenul achiziţionat în cadrul proiectului era cultivat cu grâu - triticale, iar nu cu legume, reclamanta nedeclarând la APIA pentru anul 2014 cultivarea legumelor în câmp.

Înalta Curte constată că planul de afaceri prevedea cultivarea suprafeţei de 0,63 ha cu legume în câmp, iar suprafaţa aferentă legumelor în câmp a fost declarată la APIA, inclusiv în anul 2014, aşa cum rezultă din extrasul APIA, contrar susţinerilor recurentei, nefiind impusă intimatei obligaţia contractuală de a cultiva cu legume şi suprafaţa de teren achiziţionată ulterior demarării proiectului.

De altfel, se constată că intimata reclamantă a depus cererea de finanţare şi planul de afaceri anexat la data de 30 noiembrie 2009, iar în instrucţiunile de completare şi în formularul completat de intimata reclamantă pentru identificarea anului 0 se face trimitere la "sesiunea de depunere a proiectului", rezultând că anul 0 este anul în care se depune proiectul/cererea de finanţare (iar nu anul încheierii contractului de finanţare), prin urmare în mod corect judecătorul fondului a reţinut că anul 0 de implementare a proiectului a fost în speţă anul 2009, iar anul 5 a fost anul 2014.

Or, efectuarea controlului a avut loc în anul 2015, ulterior perioadei de 5 ani a planului de afaceri, astfel calculată, deci concluziile autorităţii recurente cu privire la nerespectarea acestui plan, respectiv la nerespectarea naturii culturilor la nivelul anului 2015, după finalizarea implementării proiectului, nu se justifică.

În plus, chiar în ipoteza susţinută de recurentă, în sensul că anul 2015 ar fi fost anul 5 de proiect, Înalta Curte constată că nu se poate reţine din probele administrate necontinuarea activităţii agricole de către intimata reclamantă, ci doar cultivarea şi a altor specii decât cele preconizate în planul de afaceri, ceea ce nu este de natură să conducă la concluzia că acesta nu a fost îndeplinit, câtă vreme beneficiarul şi-a asumat şi obligaţia de a menţine viabil proiectul.

Totodată, faptul că terenurile indicate de beneficiar nu ar fi corespuns ca poziţie/bloc fizic cu cele înregistrate la APIA reprezintă un aspect pur formal şi care nici măcar nu poate fi cu certitudine imputat exclusiv intimatei reclamante, în condiţiile în care nu s-a dovedit dacă aceasta a făcut declaraţii eronate sau dacă neconcordanţa are o altă sursă (planul cadastral, înregistrarea defectuoasă de către funcţionarii APIA etc.), aceasta cu atât mai mult, cu cât culturile au existat în materialitatea lor, fiind identificate cu ocazia controlului.

Or, potrivit Ghidului solicitantului pentru accesarea Măsurii 112 - Instalarea tinerilor fermieri - versiunea 01-27 noiembrie 2008, îndeplinirea planului de afaceri este considerată a fi realizată şi obiectivele finanţării atinse dacă s-a efectuat creşterea unităţii de dimensiune economică (UDE) a fermei, respectiv dimensiunea fermei este de peste 10 UDE şi a crescut cu minim 4 UDE de la data aprobării deciziei individuale de acordare a sprijinului, şi în perioada de implementare s-a desfăşurat activitatea agricolă, obţinându-se venituri din aceasta.

În deplin acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte apreciază că în cauză, prin retragerea întregului sprijin financiar, a fost încălcat principiul proporţionalităţii, care se degajă din prevederile art. 2 lit. n) şi art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011 şi chiar din art. 8 alin. (5) din Anexa 1 a contractului de finanţare.

Astfel, în conformitate cu dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011, "Orice acţiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli şi stabilirii creanţelor bugetare rezultate din nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporţionalităţii.", în sensul că "orice măsură administrativă adoptată trebuie să fie adecvată, necesară şi corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce priveşte resursele angajate în constatarea neregulilor, cât şi în ceea ce priveşte stabilirea creanţelor bugetare rezultate din nereguli, ţinând seama de natura şi frecvenţa neregulilor constatate şi de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv".

Totodată, potrivit art. 8 alin. (5) din Anexa I la Contractul de finanţare, "În cazul în care, pe parcursul perioadei de monitorizare, se constată că Beneficiarul nu mai respectă condiţiile de implementare, respectiv nu mai sunt îndeplinite obiectivele proiectului. Autoritatea contractantă va proceda după caz (funcţie de gradul de afectare, gravitatea faptelor, etc):

a) fie la recuperarea integrală a ajutorului financiar nerambursabil plătit cu rezilierea contractului de finanţare,

b) fie la recuperarea parţială, respectiv aferent componentei/componentelor sau acţiunii/acţiunilor afectate de neregulă, care nu mai îndeplinesc condiţiile menţionate, nefiind influenţată integral eligibilitatea generală a proiectului, respectiv utilitatea în considerarea căreia s-a acordat ajutorul financiar nerambursabil."

Or, autoritatea recurentă a constatat, cu ocazia verificărilor, existenţa fizică a utilajelor, extinderea suprafeţei cultivate şi existenţa culturilor, existenţa documentelor şi efectuarea înregistrărilor contabile, astfel încât retragerea întregului sprijin nu se justifică şi contravine chiar obiectivelor declarate ale Măsurii 112 - "Instalarea tinerilor fermieri": îmbunătăţirea şi creşterea competitivităţii sectorului agricol, îmbunătăţirea managementului exploataţiilor agricole, creşterea veniturilor exploataţiilor conduse de tinerii fermieri, creşterea numărului de tineri agricultori care încep pentru prima oară o activitate agricolă ca şefi de exploataţii şi încurajarea tinerilor fermieri de a realiza investiţii.

În plus, recuperarea sprijinului este prevăzută în art. 13 alin. (2) din Anexa 1 la contract pentru situaţii de o gravitate mare, ca modificarea substanţială a contractului, a destinaţiei finanţării ori încetarea activităţii, ceea ce nu este cazul în speţă.

În lipsa neregulilor, care au fost eronat constatate, devine irelevantă invocarea de către autoritatea recurentă a jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.

Faţă de toate împrejurările de fapt şi de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale şi contractuale la situaţia de fapt ce rezulta din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

IV. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de recurenta pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva Sentinţei nr. 39 din 30 ianuarie 2017 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 5 iunie 2019.

GGC - LM