Local official incompatibility: scope of "local public administration" contracts under Law No. 161/2003

Şedinţa publică din data de 29 mai 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cadrul procesual

Prin cererea adresată Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 21 mai 2015, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/28.04.2015, cu obligarea pârâtei la suportarea cheltuielilor de judecată.

1.2. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

Prin sentinţa nr. 119 din 25 mai 2016 pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a fost admisă acţiunea reclamantului A., a fost anulat Raportul de evaluare nr. x/28.04.2015 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate şi obligată pârâta la plata sumei de 50 RON, reprezentând cheltuieli de judecată - taxă judiciară de timbru.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs Agenţia Naţională de Integritate, fiind criticată sentinţa atacată pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Recurenta a arătat că raţionamentul instanţei de fond este bazat pe o interpretare eronată a prevederilor legale incidente.

S-a precizat că din analiza dispoziţiilor legale aplicabile rezultă că pentru existenţa stării de incompatibilitate alesul local trebuie să îndeplinească funcţiile enumerate de lege în cadrul societăţilor comerciale şi să încheie contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte. S-a subliniat că cele două condiţii sunt cumulative, neîndeplinirea uneia dintre condiţii înlăturând starea de incompatibilitate.

S-a arătat că în cauza dedusă judecăţii sunt întrunite condiţiile necesare atragerii stării de incompatibilitate, întrucât intimatul-reclamant deţinea şi exercita funcţia de consilier local, iar S.C. B. S.R.L., societate în cadrul căreia A. deţine calitatea de asociat, a încheiat un contract de publicitate precum şi un act adiţional la contractul de publicitate cu Primăria Municipiului Vatra Dornei.

Recurenta a concluzionat că legiuitorul a stabilit în mod expres incompatibilităţile consilierilor locali şi judeţeni, iar în cauza de faţă intimatul s-a aflat în stare de incompatibilitate, fiind încălcate dispoziţiile art. 90 din Legea nr. 161/2003

1.4. Apărările intimatului

Prin Notele de şedinţă depuse la dosarul de recurs, intimatul a invocat excepţia prescripţiei dreptului de a constata starea de incompatibilitate/conflict de interese. S-a arătat că la data de 24.03.2019 a intrat în vigoare Legea nr. 54/2019 pentru completarea Legii nr. 176/2010, iar la data de 12.04.2019 a intrat în vigoare Legea nr. 59/2019 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 161/2003.

Având în vedere modificările legislative intervenite, intimatul a precizat că modificarea legislativă se aplică după promulgare şi publicarea actului în Monitorul Oficial atât situaţiilor aflate în curs de evaluare la inspecţia de integritate din cadrul ANI, dar şi dosarelor aflate pe rolul instanţelor de judecată.

II. Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Prin cererea de chemare în judecată reclamantul A. a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu acţiunea privind anularea Raportului de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, prin care s-a reţinut faptul că reclamantul a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor, prin nerespectarea dispoziţiilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei., având în vedere că S.C. B. S.R.L., nr. de ordine în x, CUI x, societate în cadrul căreia A. deţine calitatea de asociat de la înfiinţare până în prezent, a încheiat un contract de publicitate, precum şi un act adiţional la contractul de publicitate cu Primăria municipiului Vatra Dornei.

În motivarea soluţiei din Raport se arată că, în perioada 01.06.2008-25.06.2008, reclamantul a deţinut funcţia de consilier local în cadrul Consiliului Local Vatra Dornei, judeţul Suceava (conform HCL nr. 73/19.06.208 privind validarea mandatului de consilier local al reclamantului); în perioada 25.06.2008-10.06.2012, a deţinut funcţia de viceprimar al municipiului Vatra Dornei, judeţul Suceava (conform Hotărârii nr. 76/25.06.2008 privind alegerea în funcţia de viceprimar); în perioada 10.06.2012-28.09.2012, a deţinut funcţia de consilier local în cadrul Consiliului Local Vatra Dornei, judeţul Suceava (conform HCL nr. 50/29.06.2012 privind validarea mandatului de consilier local al reclamantului, respectiv HCL nr. 101/28.09.2012 privind încetarea de drept înainte de expirarea duratei normale a mandatului de consilier local); de la 01.09.2012 şi până în prezent reclamantul deţine funcţia de administrator public al municipiului Vatra Dornei (conform Dispoziţiei nr. 889/31.08.2012 privind numirea în funcţia de administrator public); în cadrul S.C. B. S.R.L., A. deţine calitatea de asociat de la înfiinţare până în prezent.

Prin sentinţa pronunţată de instanţa de primă jurisdicţie a fost admisă acţiunea formulată de reclamant şi a fost anulat raportul de evaluare atacat.

Instanţa a constatat că pârâta a reţinut că reclamantul se află în stare de incompatibilitate pentru considerentul că, având calitatea de consilier local, a încheiat două contracte (un contract de publicitate şi un act adiţional) cu societatea S.C. B. S.R.L., în cadrul căreia are calitatea de asociat.

Instanţa de fond reţine că la data încheierii contractului (28.07.2010) şi a actului adiţional (27.07.2011) reclamantul avea calitatea de viceprimar. Or, incompatibilitatea a fost reţinută în raport de calitatea acestuia de consilier local, calitate de care face vorbire textul de lege ce constituie temei al raportului de evaluare. Însă, întrucât anterior dobândirii calităţii de viceprimar, reclamantul a avut şi calitatea de consilier local şi nu a fost făcută dovada pierderii definitive a acestei calităţi, instanţa de fond a procedat la analiza raportului de evaluare în raport de calitatea de consilier local a reclamantului.

A reţinut instanţa de fond că dispoziţiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 prevăd că nu poate încheia un contract comercial consilierul care are şi calitatea de acţionar al societăţii comerciale contractante şi că acest contract nu se poate încheia cu autoritatea administraţiei publice din care face parte consilierul local. Or, în speţă, instanţa de fond a reţinut că nu a fost încheiat contractul de către Consiliul Local al oraşului Vatra Dornei, ci de către Primăria municipiului Vatra Dornei, fiind semnat de către primar şi şeful serviciului contabilitate, aşadar de către autoritatea executivă a unităţii administrativ teritoriale.

A reţinut instanţa de fond că nu există vreo dovadă în cuprinsul raportului de control că autoritatea deliberativă - Consiliul Local - din care făcea parte reclamantul, ar fi emis vreo hotărâre sau şi-ar fi manifestat voinţa în vreun mod, cu privire la încheierea contractului, stabilind astfel că nu este incidentă starea de incompatibilitate reţinută de pârâtă.

Înalta Curte analizând actele şi lucrările cauzei constată că instanţa de fond a făcut o greşită interpretare a dispoziţiilor art. 90 din Legea nr. 161/2003.

Instanţa de control judiciar are în vedere faptul că potrivit dispoziţiilor art. 23 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 autorităţile administraţiei publice locale prin care se realizează autonomia locală în municipii sunt consiliile locale municipale, ca autorităţi deliberative şi primarii, ca autorităţi executive.

În speţă, se constată că reclamantul făcea parte din administraţia publică locală a UAT Vatra Dornei, în calitate de consilier local. În consecinţă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie apreciază că este incident cazul de incompatibilitate prevăzut de art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, atâta timp cât şi Primăria Municipiului Vatra Dornei este parte a administraţiei publice locale a acestei unităţi administrativ teritoriale.

În cercetarea legalităţii constatării stării de incompatibilitate nu prezintă relevanţă nici faptul că aceste contracte au fost încheiate cu Primăria şi nici faptul că reclamantul nu a participat la deliberare şi nu a votat nicio hotărâre a Consiliului local prin care s-a dezbătut încheierea contractului în discuţie, întrucât dispoziţiile art. 90 din Legea nr. 161/2003 sancţionează existenţa unei stări de pericol cu privire la respectarea principiilor reglementate prin dispoziţiile art. 71 din acelaşi act normativ, derivată din implicarea aleşilor locali, care au calităţile/funcţiile arătate de dispoziţia legală incidentă în cauză, în încheierea unor contracte cu autorităţile administraţiei publice locale.

Totodată, Înalta Curte, în susţinerea punctului de vedere exprimat mai sus, se întemeiază pe dispoziţiile Legii nr. 215/2001, act normativ care stabileşte în mod clar atribuţiile, modul de organizare şi funcţionare a organelor administraţiei publice locale, cât şi raportul juridic instituţional dintre primărie şi consiliul local. Este evidentă existenţa unei relaţii funcţionale dintre Consiliul local, ca organ deliberativ, şi Primărie, ca organ executiv, în mecanismul de realizare a autonomiei locale, prin prisma dispoziţiilor art. 23 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, ca şi faptul că prin natura atribuţiilor reglementate prin lege, contractele care vizează servicii, lucrări, achiziţii publice la nivelul administraţiei publice locale se încheie de către primărie, structură funcţională cu activitate permanentă, reprezentată de Primar şi nu de către Consiliul Local, organ cu rol exclusiv deliberativ.

Ca atare, Înalta Curte apreciază drept întemeiată critica recurentei prin care se susţine, în esenţă, că instanţa de fond a interpretat greşit dispoziţiile art. 90 din Legea nr. 161/2003.

Înalta Curte constată că, urmare a însuşirii argumentului potrivit căruia contractul în discuţie a fost încheiat de către Primăria Municipiului Vatra Dornei şi nu de către Consiliul Local, instanţa de fond nu a mai analizat celelalte motive invocate de reclamant prin cererea de chemare în judecată.

În acest context, Înalta Curte apreciază că, deşi instanţa fondului a admis acţiunea, în fapt, aceasta nu a soluţionat fondul cauzei, întrucât nu a analizat toate motivele de nelegalitate invocate de reclamant esenţiale în dezlegarea raportului juridic dedus judecăţii. Or, în raport cu principiile fundamentale ale procesului civil (dreptul la un proces echitabil, dreptul la apărare), soluţionarea fondului presupune elucidarea tuturor aspectelor esenţiale ale raportului juridic dedus judecăţii, astfel cum acestea au fost relevate prin cererea de chemare în judecată. În mod evident, principiul dublului grad de jurisdicţie împiedică instanţa de control judiciar să analizeze direct în recurs argumentele ce nu au făcut obiectul analizei instanţei de fond.

Cu ocazia rejudecării cauzei, instanţa de fond va analiza, de asemenea, incidenţa şi eventualele efecte ce decurg din prevederile Legii nr. 54/2019 şi ale Legii nr. 59/2019.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, văzând prevederile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi cele ale art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 119 din 25 mai 2016 pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 mai 2019.