Public domain transfer: six-month pre-action deadline runs from actual knowledge, not mere filing of preparatory local act

Şedinţa publică din data de 15 mai 2019

Asupra recursului de faţă:

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată la data de 28 martie 2016, pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2016, reclamanta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Prahova prin Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Prahova, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României a solicitat anularea actelor administrative, respectiv anularea poziţiei nr. 20, Anexa nr. 2, Secţiunea I: Bunuri imobile din H.G. nr. 719/2011, privind completarea inventarului bunurilor care aparţin domeniului public al comunei Apostolache, prin care s-a adoptat prin inducerea în eroare a Guvernului, această măsură ilegală şi abuzivă, procedându-se la trecerea terenului 440 mp aflat în domeniul public al statului şi în administrarea DSVSA Prahova în domeniul public al unităţii administrativ teritoriale Apostolache, având la baza hotărârea Consiliului Local Apostolache nr. 17/2011, act premergător (preparator) emiterii de către Guvern, în temeiul art. 21, alin. (3) din Legea nr. 213/1998, a hotărârii prin care se atestă apartenenţa bunurilor la domeniul public de interes local.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa nr. 161 din data de 15.06.2016 Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins cererea de chemare în judecată având ca obiect anularea Hotărârii nr. 17/2011 şi a H.G. nr. 719/2011 formulată de reclamanta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor- prin Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Prahova, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei nr. 161 din data de 15.06.2016 Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor- prin Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Prahova, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că la nivelul Unităţii Administrativ Teritoriale Apostolache au fost emise mai multe acte privind trecerea în domeniul public al comunei a dispendarului sanitar veterinar ce se afla în domeniul public al statului şi administrarea recurentei-reclamante, acte pe care DSVSA Prahova le-a contestat în momentul în care a luat cunoştinţă de ele.

Cu privire la aspectul tardivităţii formulării cererii prealabile se arată că pe parcursul soluţionării dosarului nr. x/2014 aflat pe rolul Tribunalului Prahova, respectiv la data de 05.10.2015, i-a fost comunicată H.C.L. nr. 17/2011, ce a fost transpusă în H.G. nr. 719/2011. Plângerea prealabilă a fost formulată şi înregistrată sub nr. x din data de 09.02.2016, într-un interval de timp de 6 luni de la data luării la cunoştinţă a existenţei actelor invocate.

Unitatea Administrativ Teritorială Apostolache nu a comunicat niciodată recurentei-reclamante HCL nr. 17/2011, nu a făcut-o publică pe site-ul instituţiei, deşi avea cunoştinţă că acel teren se află în domeniul public al statului şi în administrarea recurentei-reclamante, cu rea credinţă procedând la trecerea terenului în inventarul bunurilor aparţinând domeniului public al Comunei Apostolache.

Faţă de aceste motive, recurenta-reclamantă consideră că plângerea prealabilă a fost formulată în termenul legal raportat la momentul luării la cunoştinţă de existenţa actului administrativ, potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările şi completările ulteriaore:

"Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7).

Cu privire la fondul cauzei, recurenta-reclamantă arată că anularea este o operaţiune juridică prin care se dispune desfiinţarea unui act, încetarea definitivă a producerii de efecte juridice a respectivului act. Anularea se dispune pentru încălcarea condiţiilor de fond sau de formă ale actului administrativ. Astfel, cele două acte a căror anulare se solicită sunt date cu încălcarea condiţiilor de formă.

Din practica instanţelor de judecată rezultă că, formularea unei acţiuni în anulare a unei Hotărâri a Consiliului Local fără să se conteste şi Hotărârea de Guvern care atestă domeniul public, este inadmisibilă, întrcuât Hotărârea Consiliului Local este un act premergător care nu produce efecte juridice prin el însuţi, astfel că potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004, operaţiuunile administrative nu pot fi atacte separat în justiţie ci num ai odată cu actul administraqtiv pe care l-au precedat. Operaţiunile administrative sau actele premergătoare nu produc efecte juridice prin ele însele, ci sunt emise în vederea pregătirii emiterii unui act administrativ propriu-zis, fiind demunite şi forme procedurale prealabile actului administrativ.

Potrivit art. 21 din Legea nr. 213/1998, hotărârea consiliului local privind însuşirea inventarului bunurilor din domeniul public este un act prealabil adoptării de către Guvern a hotărârii de atestare a apartenenţei bunurilor la domeniul public, având natura juridică a unui act preparator, care nu produce efecte juridice proprii, fiins supus aprobătrii prin actul de autoritate al Guvernului. Din interpretarea acestor dispoziţii legale, rezultă că în litigiile având ca obiect anularea unor poziţii din anexele la hotărârile adoptate pentru atestarea domeniului public al unităţilor administrativ teritoriale, actul vătămător este Hotărârea de Guvern, nu cel prealabil emis de autorităţile locale, întrucât numai prin aceasta se schimbă regimul juridic aplicabil bunurilor respective, putându-se aduce atingere dreptului de proprietate al altor persoane, ori interesul legitim al acestora în dobândirea lui. Astfel că, Hotărârea Consiliului Local este o simplă operaţiune materială, iar hotărârea de guvern este actul administrativ care produce efecte.

În momentul în care Consiliul Local al Comunei Apostolache a stabilit ca făcând parte din domeniul public al comunei şi terenul aferent dispensarului sanitar veterinar era obligat să comunice acastă situaţie în condiţiile în care, în mod evident acest bun fusese transmis cu titlu gratuit în administrarea DSVSA Prahova de către unitatea administrativ teritorială în baza Deciziei nr. 384/1991, fiind folosit de către recurenta-reclamantă.

Aceste aspecte au fost cunoscute de către Unitatea Administrativ Teritorială Apostolache anterior emiterii HCL nr. 17/2011 deoarece, prin Hotărârea nr. 5/2009 Consiliul Local a dispus trecerea bunului din patrimoniul DSV Prahova în patrimoniul Consilioului Local.

Prin cele două acte normative H.G. nr. 1326/2001 şi H.G. nr. 719/2011 suprafaţa de teremn de 440 mp figurează ca făcând parte din domeniul public al statului şi din domeniul public al UAT Apostolache, fără să existe un act normativ de transfer a acestuia între cele două entităţi, motiv pentru care consideră că instanţa este în măsură a se pronunţa asupra situaţiei prezentate.

4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-pârât Guvernul României a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 24 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 15 mai 2019.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, a apărărilor intimatului-pârât invocate prin întâmpinare, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat anularea poziţiei nr. 20, Anexa nr. 2, Secţiunea I: Bunuri imobile din H.G. nr. 719/2011, privind completarea inventarului bunurilor care aparţin domeniului public al comunei Apostolache, cu privire la trecerea terenului 440 mp în domeniul public al unităţii administrativ teritoriale Apostolache, precum şi anularea Hotărârii nr. 17/2011 a Consiliului local al Comunei Apostolache prin care s-a aprobat completarea inventarului bunurilor ce fac parte din domeniul public al Comunei Apostolache.

Prima instanţă a respins, ca inadmisibilă, cererea reclamantei reţinţând că plângerea prealabilă a fost formulată peste termenul prevăzut de lege de 6 luni, ceea ce echivalează cu neîndeplinirea procedurii reglementate de art. 7 din Legea nr. 554/2004 şi reprezintă un fine de neprimire.

Prin motivele de recurs, recurenta-reclamantă a susţinut că termenul de 6 luni în care avea posibilitatea formulării plângerii prealabile a început să curgă de la data de 05.10.2015 când i-a fost comunicată H.C.L. nr. 17/2011, în dosarul nr. x/2014 aflat pe rolul Tribunalului Prahova. Având în vedere că H.C.L. nr. 17/2011 i-a fost comunicată la data de 05.10.2015, iar plângerea prealabilă a fost înregistrată sub nr. x din data de 09.02.2016, rezultă că a fost respectat termenul de 6 luni de la data luării la cunoştinţă a existenţei actelor invocate.

Înalta Curte constată că această critică nu poate fi primită.

Potrivit dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 213/1998, hotărârea consiliului local privind însuşirea inventarului bunurilor din domeniul public este un act prealabil adoptării de către Guvern a hotărârii de atestare a apartenenţei bunurilor la domeniul public, având natura juridică a unui act preparator, care nu produce efecte juridice proprii, fiind supus aprobătrii prin actul de autoritate al Guvernului.

Din interpretarea acestor dispoziţii legale, rezultă că în litigiile având ca obiect anularea unor poziţii din anexele la hotărârile adoptate pentru atestarea domeniului public al unităţilor administrativ teritoriale, actul vătămător este Hotărârea de Guvern, nu cel prealabil emis de autorităţile locale, întrucât numai prin aceasta se schimbă regimul juridic aplicabil bunurilor respective, putându-se aduce atingere dreptului de proprietate al altor persoane, ori interesului legitim al acestora în dobândirea lui. Astfel că, Hotărârea Consiliului Local este o simplă operaţiune materială, iar hotărârea de guvern este actul administrativ care produce efecte.

Pentru a se verifica dacă recurenta-reclamantă a respectat termenul de 6 luni pentru a parcurge procedura prealabilă, Înalta Curte va avea în vedere dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 conform cărora:

"Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia".

Potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. (7) din acelaşi act normativ "Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripţie".

Referitor la actele Guvernului, dispoziţiile art. 108 alin. (4) din Constituţia României menţionează în mod expres că "Hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau a ordonanţei."

Înalta Curte constată incidenţa Deciziei nr. 797/2007 a Curţii Constituţionale prin care s-a statuat că, dispoziţiile art. 7 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt neconstituţionale în măsura în care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplică plângerii prealabile formulate de persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.

În această situaţie sunt incidente dispoziţiile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora, persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă din momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia.

Înalta Curte constată că prin cererea dedusă judecăţii, în descrierea situaţiei de fapt, recurenta-reclamantă a menţionat că prin raportul de audit financiar încheiat la data de 13.06.2013 şi decizia Curţii de Conturi nr. 69/11.07.2013, emise ca urmare a controlului efectuat la nivelul DSVSA Prahova de către Curtea de Conturi Prahova s-a constatat că imobilul dispensar sanitar veterinar din comuna Apostolache a fost trecut din domeniul public al statului şi în administrarea recurentei-reclamante, în domeniul public al Unităţii Administrativ Teritoriale Apostolache.

De asemenea, se constată că prin aceeaşi cerere de chemare în judecată recurenta-reclamantă recunoaşte faptul că, în anul 2013, în urma discuţiilor purtate de către Camera de Conturi cu reprezentanţii primăriei Apostolache i s-a adus la cunoştinţă faptul că terenul în suprafaţă de 440 mp apare în inventarul bunurilor ce constituie domeniul public al Comunei Apostolache, regăsindu-se la poziţia nr. 20 din anexa nr. 2 a H.G. nr. 719/2011.

În această situaţie, chiar şi în cazul în care s-ar aprecia că recurneta-reclamantă nu a avut cunoştinţă de actul administrativ contestat la momentul publicării în Monitorul Oficial, momentul de la care începe să curgă termenul pentru declanşarea procedurii prealabile, se situează în cursul anului 2013.

Aşa fiind, nu pote fi primită critica recurentei-reclamante conform căreia plângerea prealabilă înregistrată la data de 09.02.2016 a fost formulată cu respectarea termenul de 6 luni şi că acest termen trebuie calculat în raport de data comunicării HCL nr. 17/2011 (05.10.2015) în cadrul dosarului nr. x/2013 al Tribunalului Prahova, deoarece, pe de o parte nu acesta a fost momentul în care recurenta-reclamantă a luat cunoştinţă de existenţa H.G. nr. 719/2011, iar pe de altă parte, momentul comunicării HCL nr. 17/2011 nu are relevanţă în procesul de contestare a dispoziţiilor H.G. nr. 719/2011, deoarece Hotărârea Consiliului Local este o simplă operaţiune materială care nu produce efecte faţă de recurenta-reclamantă.

De asemenea, Înalta Curte constată că deşi recurenta-reclamantă susţine că DSVSA Prahova a efectuat o serie de demersuri juridice prin care a încercat soluţionarea pe cale amiabilă a litigiului de la momentul luării la cunoştinţă de situaţia creată de UAT Apostolache, în cuprinsul acestei critici nu idică o cauză legală de înrerupere a termenului de prescripţie pe care instanţa de recurs să o analizeze.

Având în vedere dispoziţiile legale sus-citate, Înalta Curte constată că plângerea prealabilă prin care recurenta-reclamantă a contestat dispoziţiile Hotărârii Guvernului nr. 719/2011 nu a fost formulată cu respectarea termenului de 6 luni.

Prin urmare, Înalta Curte constată că normele de drept material referitoare la prescripţie - instituţie de drept civil, au fost aplicate în mod corect de către instanţa de fond, criticile formulate de recurenta-reclamantă fiind nefondate.

De asemenea, având în vedere că prima instanţă s-a pronunţat pe excepţia inadmisibilităţii cererii deduse judecăţii şi nu a cercetat fondul cauzei, critica recurentei-reclamante privind anularea actelor administrative nu poate fi analizată în această fază procesuală.

7. Soluţia instanţei de recurs.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Direcţia Sanitară Veterinară şi Pentru Siguranţa Alimentelor Prahova, împotriva sentinţei nr. 161 din 15 iunie 2016, pronunţate de Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2016, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 mai 2019.