Incompatibility of a local councilor for contracting through a company with public hospitals administered by a local public institution

Şedinţa publică din data de 15 mai 2019

Asupra recursului de faţă:

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a de contencios administrativ şi fiscal la data de 14.03.2016 sub nr. x/2016, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de Evaluare din data de 23.02.2016 întocmit in cadrul lucrării nr. x/25.07.2013.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 2201 din data de 24.06.2016 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca nefondată, cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei civile nr. 2201 din data de 24.06.2016 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A., invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că, elementele cheie care trebuie să existe cumulativ, raportat la art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, sunt următoarele:

1. reclamantul este consilier în Consiliul General al Municipiului Bucureşti mandatul 2012-2016;

2. reclamantul a avut calitatea de administrator şi asociat al S.C. B. S.R.L. în perioada 2012 - până în prezent;

3. existenţa unui contract de prestări servicii/furnizare de produse;

4. părţile contractului să fie consilierul local sau judeţean şi autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte sau instituţii de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local/judeţean.

Elementele de la pct. 1-3 există în speţa de faţă, elementele de la pct. 4 nu există în speţa de faţă, deoarece:

a) A. nu este parte în niciunul dintre contractele indicate de ANI;

b) niciunul dintre contracte nu este încheiat cu Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi nici vreo instituţie de interes local aflată în subordinea ori autoritatea CGMB.

Din simpla lecturare a contractelor rezultă că părţi, în toate contractele sunt societatea B. S.R.L., pe de o parte, şi spitalele "Sf. Maria", "Prof. Dr. Th. Burghelea" şi "Prof. dr. Panait Sârbu", pe de altă parte. Acest aspect este constatat ca atare şi de către intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate. Chiar şi instanţa de fond a reţinut faptul că, societatea B. S.R.L., în calitate de persoană juridică este parte în contractele încheiate cu cele trei spitale anterior menţionate.

În ceea ce priveşte regimul juridic al celor trei spitale, acestea nu sunt în subordinea şi nici sub autoritatea CGMB.

În baza O.U.G. nr. 162/2008 privind transferul ansamblului de atribuţii şi competenţe exercitate de Ministerul Sănătăţii către autorităţile administraţiei publice locale a fost admisă de către HCGMB Hotărârea nr. 425 din 22.12.2008 prin care transmite în administrarea Administraţiei Spitalelor şi Serviciilor Medicale al Municipiului Bucureşti (ASSMMB) imobilele prevăzute în Anexa nr. 1, prin care se numărăr şi imobilele celor 3 spitale în discuţie.

Măsura de transmitere în administrare a imobilelor este luată în confirmitate cu prevederile art. 172 alin. (4) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, act normativ care reglementează O.U.G. nr. 162/2008, conform art. 23 din ordonanţă.

Art. 172 alin. (4) din Legea nr. 95/2006 prevede următoarele:

"Imobilele în care îşi desfăşoară activitatea spitalele publice prevăzute la alin. (3) pot fi date în administrarea autorităţilor administraţiei publice locale, universităţilor de medicină şi farmacie de stat acreditate, universităţilor care au în structură facultăţi de medicină şi farmacie acreditate, în condiţiile legii".

Astfel, ASSMMB administrează şi gestionează imobilele spitalelor suportând de la bugetul local cheltuielile cu utilităţile.

Mai mult, ASSMMB este supusă prevederilor Legii nr. 215/2001 care, prin art. 2 alin. (1) instituie principiul deconcentrării serviciilor publice şi nicidecum principiul subordonării sau funcţionării sub autoritate.

Art. 2 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 prevede că:

"Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se organizează şi funcţionează în temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi al consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit".

Potrivit Legii nr. 95/2006 respectiv art. 163 coroborat cu art. 176 şi următoarele, decizia de a contracta aparţine exclusiv managerului spitalului, acesta fiind şi cel care semnează contractul în numele spitalului.

Nici spitalului şi nici managerul spitalului nu se găseşte în raporturi de subordonare faţă de ASSMMB sau faţă de CGMB.

În analiza făcută de pârâta Agenţia Naţională de Integritate s-a pus semnul egalităţii între spitale şi ASSMMB considerând că, semnarea contractelor cu spitalele produce, din perspectiva art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, aceleaşi consecinţe, pentru că a semna cu un spital al cărui imobil este în administrarea ASSMMB înseamnă în fapt şi în drept a semna cu însăşi ASSMMB. Echivalenţa este un artificiu având în vedere că:

- spitalele au personalitate juridică proprie şi organe proprii de conducere şi nu se găsesc în raporturi de autoritate sau subordonare faţă de ASSMMB sau CGMB;

- spitalele nu se confundă nici în drept şi nici în fapt cu ASSMMB.

Dovada că semnarea contractelor dintre societatea B. S.R.L. şi cele trei spitale s-a făcut liber, fără constrângeri sau influenţe este faptul că au existat situaţii în care societatea nu a îndeplinit criteriile impuse de spital.

Instanţa de fond a reţinut că, atât timp cât cele trei spitale se află în administrarea Administraţiei Spitalelor şi Serviciilor Medicale ale Municipiului Bucureşti, se află în mod indirect în raport de subordonare financiară cu Consiliul General al Municipiului Bucureşti.

Însă, potrivit Hotărârii nr. 425 din 22.12.2008, ceea ce se află în administrarea ASSMMB sunt imobilele în care îşi desfăşoară activitatea spitalele şi nu spitalele, ca entităţi distincte, cu personalitate juridică şi organe de conducere proprii. Din această perspectivă, nu se poate considera că spitalele se află în raporturi de subordonare, chiar şi indirectă faţă de Consiliul General al Municipiului Bucureşti.

Faţă de aceste motive, recurentul-reclamant a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi rejudecarea cauzei.

4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 24 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 15 mai 2019.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-pârâtă, a apărărilor intimatului-reclamant invocate prin întâmpinare, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Recurentul-reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ cu examinarea legalităţii raportului de evaluare nr. x din data de 23 februarie 2016, emis de către Inspecţia de Integritate din cadrul Agenţiei Naţionale de Integritate.

Prin raportul de evaluare nr. x din data de 23 februarie 2016, emis de către Inspecţia de Integritate din cadrul Agenţiei Naţionale de Integritate s-a reţinut că recurentul-reclamant, în calitate de consilier general, a încheiat 33 de contracte în valoare de 438.030,39 RON, dintre care 9 contracte de furnizare produse şi 24 contracte de achiziţie directă cu Spitalul Clinis "Sfânta Maria", Spitalul Clinic "Prof. Dr. Th. Burghele" şi Spitalul Clinic "Prof. Dr. Panait Sârbu", aflate în administrarea Administraţiei Spitalelor şi Serviciilor Medicale Bucureşti.

Constatarea stării de incompatibilitate a reclamantului s-a întemeiat pe dispoziţiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Prima instanţă a respins acţiunea reclamantului reţinând că, intimata-pârâtă a constatat în mod corect că recurentul-reclamant nu a respectat obligaţiile referitoare la regimul juridic al incompatibilităţilor.

Prin motivele de recurs, recurentul-reclamant arată că, în speţa de faţă, nu există stare de incompatibiltiate deoarece:

a) A. nu este parte în niciunul dintre contractele indicate de ANI;

b) niciunul dintre contracte nu este încheiat cu Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi nici vreo instituţie de interes local aflată în subordinea ori autoritatea CGMB.

Înalta Curte constată că această critică nu poate fi primită pentru următoarele considerente:

Într-adevăr, contractele a căror analiză a făcut obiectul verificării stării de incompatibilitate de către intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate au fost încheiate între societatea B. S.R.L. şi cele trei spitale, însă aceste spitale fac parte din grupul celor 18 unităţi sanitare cu paturi ce au fost preluate în administrarea Consiliului General al Municipiului Bucureşti, conform Hotărârii nr. 425 din data de 22.12.2008.

Astfel, Consiliul General al Municipiului Bucureşti a aprobat înfiinţarea Administraţiei Spitalelor şi Serviciilor Medicale Bucureşti şi organigrama acestei instituţii prin Hotărârea nr. 378 din data de 09.12.2008, serviciu public organizat ca instituţie publică de interes local al Municipiului Bucureşti cu personalitate juridică, finanţată din bugetul local al Municipiului Bucureşti, obiectul de activitate al acestei instituţii fiind reglementat prin O.U.G. nr. 162/2008.

Prin dispoziţiile art. 1 şi art. 2 din Regulamentul de Organizare şi Funcţionare prevăzut în Anexa nr. 35b la H.C.G.M.B. nr. 305/2013, s-au stabilit următoarele:

Art. 1 "Administraţia Spitalelor şi Serviciilor Medicale Bucureşti este serviciu public organizat ca instituţie public de interes local al Municipiului Bucureşti cu personalitate juridică, finanţată din bugetul Municipiului Bucureşti, înfiinţată prin Hotărârea Consiliului General al Municipiului Bucureşti nr. 378/09.12.2008, modificată prin Hotărârea CGMB nr. 293/31.08.2009".

Art. 2 "Administraţia Spitalelor şi Serviciilor Medicale Bucureşti este organizată şi funcţionează în baza Legii Administraţiei Publice Locale nr. 215/2001, republicată cu modificările şi completările ulterioare, în baza prevederilor O.U.G. nr. 162/2008 privind transferul ansamblului de atribuţii şi competenţe exercitate de Ministerul Sănătăţii către autorităţile administraţiei publice, precum şi aplicarea Hotărârilor Consiliului General al Municipiului Bucureşti şi Dispoziţiilor Primarului".

Din cuprinsul acestor dispoziţii rezultă că, Administraţia Spitalelor şi Serviciilor Medicale Bucureşti a fost înfiinţată în vederea administrării unităţilor sanitare publice cu paturi, aceasta este o instituţie publică de interes local înfiinţată de către Consiliul General al Municipiului Bucureşti, subordonată şi finanţată din bugetul local al Municipiului Bucureşti.

De asemenea, faptul că ASSMB este o instituţie publică de interes local subordonată Consiliului General al Municipiului Bucureşti rezultă şi din dispoziţiile art. 9 din acelaşi regulament, potrivit cărora, controlul de fond al unităţilor sanitare se realizează în colaborare cu reprezentanţii Casei de Asigurări de Sănătate a Municipiului Bucureşti şi reprezentanţi ai Comisiei de sănătate din cadrul CGMB. Deci, managementul asitenţei medicale se realizată cu participarea Comisiei de sănătate din cadrul CGMB.

La art. 15 din acelaşi regulament sunt menţionate atribuţile Directorului Direcţiei Economică şi ale Compartimentelor coordonate de acesta, între care se arată, în mod expres, că directorul economic răspunde de asigurarea creditelor necesare în vederea realizării obiectivelor de investiţii aprobate de C.G.M.B. răspunde de raportările lunare la direcţiile de specialitate din P.M.B. de modul în care au fost utilizate creditele bugetare, aprobate de C.G.M.B., precum şi de veniturile încasate.

Având în vedere aceste considerente, nu poate fi primită critica recurentului-reclamant conform căreia ASSMB nu este subordonată Consiliului General al Municipiului Bucureşti.

Pe de altă parte, din conţinutul adresei nr. x din 27.08.2013 emisă de Oficiul Naţional al Registrului Comerţului rezultă că, recurentul-reclamant A. deţinea funcţia de asociat unic în cadrul societăţii B. S.R.L.

Din actele dosarului rezultă că, contractele încheiate de către B. S.R.L. cu cele trei spitale au fost încheiate având ca reprezentant fie pe administratorul societăţii, fie pe recurentul-reclamant A., în calitate de director general.

Ca exemplu, Înalta Curte constată că în temeiul O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, aprobată prin Legea nr. 337/2006 cu modificările şi completările ulterioare, s-a încheiat contractul de furnizare produse nr. 3899 din data de 15.10.2012 între Spitalul Clinic "Prof. Dr. Panait Sârbu", reprezentat de dr. C. şi S.C. B. S.R.L., reprezentată de director general A..

Faţă de aceste aspecte, Înalta Curte constată că în mod corect raportul de evaluare întocmit de către intimata-prâtă este întemeiat pe dispoziţiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, potrivit cărora:

"consilierii locali şi consilierii judeţeni care au funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor ori alte funcţii de conducere, precum şi calitatea de acţionar sau asociat la societăţile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unităţi administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte, cu instituţiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau judeţean respectiv ori cu societăţile comerciale înfiinţate de consiliile locale sau consiliile judeţene respective."

Din analiza acestor dispoziţii legale rezultă că pentru existenţa stării de incompatibilitate, alesul local trebuie să îndeplinească funcţiile enumerate de lege în cadrul societăţilor comerciale şi să încheie contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte sau instituţii de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local.

Cele două condiţii sunt cumulative, neîndeplinirea uneia dintre condiţii înlăturând starea de incompatibilitate.

Or, simpla deţinere a unei demnităţi locale determină obligaţia pentru consilierul general/local de a-şi lua toate masurile pentru a nu încălca dispoziţiile Legii nr. 161/2003 cu privire la incompatibilitate. Interdicţia este una absolută şi nu este condiţionată de producerea unui prejudiciu bugetului local, de obţinerea unui avantaj nejustificat de către societatea comercială sau de nivelul de participare a vreuneia dintre persoanele vizate de normele menţionate, scopul interdicţiei fiind acela de a elimina orice posibilă suspiciune cu privire la corectitudine şi pentru a evita vătămarea interesului public în folosul celui personal.

Totodată, legiuitorul nu impune nici condiţia ca respectivul consilier, să aibă calitatea de unic administrator, de a avea puteri depline sau de a fi asociat unic ori majoritar, tocmai pentru că deţinerea şi a celei mai mici părţi din acţiunile sau din dreptul de administrare asupra societăţii este suficientă pentru a naşte un interes patrimonial şi, pe cale de consecinţă, pentru a naşte suspiciuni cu privire la corectitudine.

Astfel, pentru existenţa stării de incompatibilitate în speţa de faţă, nu era necesar ca recurentul-reclamant să decidă sau să semneze el însuşi vreun act în cadrul relaţiilor comerciale cu autoritatea administraţiei publice sau cu instituţiile de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local, fiind suficient ca acesta să aibă una din calităţile cerute de lege.

Prin urmare, simpla încheiere a celor 33 de contracte în valoare totală de 438.030.39 RON (9 contracte de furnizare produse şi 24 de contracte de achiziţie directă-facturi) cu Spitalul Clinic "Sfânta Măria", Spitalul Clinic "Prof. Dr. Th. Burghele" şi Spitalul Clinic "Prof. Dr. Panait Sîrbu" (spitale aflate în administrarea Administraţiei Spitalelor şi Serviciilor Medicale Bucureşti - serviciu public înfiinţat de Consiliul General al municipiului Bucureşti, organizat ca instituţie publică de interes local al municipiului Bucureşti cu personalitate juridică, finanţată din bugetul local al municipiului Bucureşti), indiferent dacă recurentul-reclamant a avut sau nu posibilitatea influenţării în vreun fel a încheierii/derulării acestor contracte, atrage starea de incompatibilitate a acestuia, în acord cu dispoziţiile art. 90 din Legea nr. 161/2003.

Faptul că recurentul-reclamant nu a semnat în nume propriu şi nu este parte în niciunul dintre contractele indicate de către Agenţia Naţională de Integritate, nu prezintă relevanţă atât timp cât existenţa stării de incompatibilitate nu este condiţionată de aceste fapte.

În mod corect prima instanţă a reţinut că, atât timp cât cele trei spitale se află în administrarea Administraţiei Spitalelor şi Serviciilor Medicale ale Municipiului Bucureşti, se află în mod indirect în raport de subordonare financiară cu Consiliul General al Municipiului Bucureşti, conform prevederilor Regulamentului de Organizare şi Funcţionare prevăzut în Anexa nr. 35b la H.C.G.M.B. nr. 305/2013, aspect faţă de care, nu poate fi primită critica recurentului-reclamant conform căreia în administrarea Administraţiei Spitalelor şi Serviciilor Medicale ale Municipiului Bucureşti s-ar afla numai administrarea clădirilor.

Faţă de aceste aspecte, se constată că, interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor legale şi probatoriilor administrate în cauză este legală, întrucât situaţia premisă pe care a fost fundamentat Raportul de evaluare este necontestată, recurentul-reclamant deţinând simultan funcţia de consilier general în cadrul Consiliului General al Municipiului Bucureşti şi administrator al societăţii societăţii B. S.R.L., iar prin încheierea contractelor cu cele trei spitale s-a încălcat regimul juridic al incompastibilităţilor chiar dacă raportul de subordonare financiară între spitale şi CGMB nu este direct ci intermediat de Administraţia Spitalelor şi Serviciilor Medicale Bucureşti. serviciu public înfiinţat de Consiliul General al municipiului Bucureşti, organizat ca instituţie publică de interes local al municipiului Bucureşti cu personalitate juridică, finanţată din bugetul local al municipiului Bucureşti.

7. Temeiul de drept al soluţiei.

Pentru considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A., împotriva sentinţei nr. 2201 din 24 iunie 2016, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2016, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 mai 2019.