Conflict of interests in voting on local budgets: individual vs. normative nature of budget resolutions and presumption of personal interest for local councillors employed by funded institutions

Şedinţa publică din data de 15 mai 2019

Asupra recursului de faţă:

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava la data de 23 martie 2016 reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate Bucureşti a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/02.03.2016 întocmit de pârâtă.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa nr. 150 din data de 08.06.2016, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiată cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei nr. 150 din data de 08.06.2016, pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A., invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că, pentru existenţa unui conflict de interese trebuie îndeplinite cumulativ mai multe condiţii, şi anume: persoana ce exercită funcţia publică să aibă un interes personal (interesul personal este definit de art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004 ca reprezentând posibilitatea de a anticipa ca o decizie a autorităţii publice din care face parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru o persoană juridică sau fizică cu care să fi avut o relaţie de angajament care să se fi născut cu ocazia deliberării şi adoptării hotărârilor; interesul să fie de natură patrimonială şi să poată influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor ce îi revin consilierului local.

Analiza aplicării corecte a acestor dispoziţii legale trebuie să pornească de la faptele care i-au fost imputate prin raportul de evaluare contestat, respectiv faptul că a votat pentru aprobarea a 27 hotărâri ale Consiliului local al municipiului Fălticeni prin care s-a aprobat/rectificat bugetul local, inclusiv a bugetului Colegiului Naţional "Nicu Gane" Fălticeni.

Faţă de motivarea oferită de instanţa de fond, interpretând corect dispoziţiile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 şi art. 70 din Legea nr. 161/2003 rezultă că, pentru a fi în prezenţa unui conflict de interese trebuie să fie dovedit un interes patrimonial iar nu un interes personal.

Existenţa unui interes patrimonial presupune crearea unui beneficiu persoanei care ar fi subiectul conflictului de interese, în mod direct sau indirect.

În raportul de evaluare contestat nu este indicat care ar fi beneficiul sau dezavantajul exietent în ceea ce priveşte Colegiul Nasţional "Nicu Gane" Fălticeni a cărui buget ar fi fost votat de către recurentul-reclamant în mai multe rânduri şi nici care este interesul personal/patrimonial al acestuia.

Consideră că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege deoarece urmare a hotărârilor de consiliu local privind aprobarea/rectificarea bugetului local nu a obţinut niciun beneficiu patrimonial.

Prin cel de-al doilea motiv de recurs se susţine că reclamantul nu a participat la votarea niciunei hotărâri referitoare la aprobarea bugetului Colegiului Naţional "Nicu Gane" Fălticeni, ci a votat doar aprobarea bugetului local al municipiului Fălticeni.

Un al treilea motiv îl constituie faptul că art. 75 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 393/2004 se aplică doar în cazul în care decizia la care participă alesul local prezintă un beneficiu pentru o persoană juridică cu care are o relaţie de angajament.

În speţă, Colegiul Naţional "Nicu Gane" Fălticeni al cărui angajat este pe postul de profesor şi pe funcţia de conducere de director adjunct nu este o persoană juridică în accepţiunea art. 75 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 393/2004. Indiferent de forma şi volumul bugetului aprobat pentru unitatea şcolară la care este angajat, aceasta nu îi poate achita drepturi salariale mai mari decât cele prevăzute de lege şi nu poate primi eventuale beneficii la care fac referire textele de lege sus-citate.

Al patrulea motiv de nelegalitate îl constituie faptul că toate hotărârile de consiliu local privind aprobarea/rectificarea bugetului local reprezintă acte administrative normative pentru care nu se poate reţine existenţa unui conflict de interese.

Consideră că, prin analogie, în cazul de faţă pot fi aplicate dispoziţiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei (1) "Persoana care exercită funcţia de membru al Guvernului, secretar de stat, subsecretar de stat sau funcţii similare acestora, prefect ori subprefect este obligată să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu ia sau să nu participe la luarea unei decizii în exercitare funcţiei publice de autoritate, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele dale de gradul I. (2) Obligaţiile prevăzute în alin, (1) nu privesc emiterea, aprobarea sau adoptarea actelor normative".

În cazul de faţă, hotărârea de aprobare/rectificare a bugetului local reprezintă tot un act administrativ cu caracter normativ, deoarece îşi produce efecte asupra întregii comunităţi a municipiului Fălticeni.

În acest sens sunt dispoziţiile art. 27 din Legea nr. 215/2001: În scopul asigurării autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice locale au dreptul să instituie şi să perceapă impozite şi taxe locale, să elaboreze şi să aprobe bugetele locale al comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor în condiţiile legii.

În analiza naturii juridice a unui act administrativ, esenţiale sunt efectele juridice pe care le produce, natura măsurilor dispuse în conţinutul său, iar nu forma sau denumirea.

Or, din moment ce hotărârile consiliului local de aprobare a bugetului local îşi răsfrâng efectele juridice asupra întregii comunităţi locale din municipiul Fălticeni, hotărârea nefiind destinată doar anumitor subiecţi de drept, este evident că actul doptat este un act administrativ normativ.

4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-pârât a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 24 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 15 mai 2019.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-pârâtă, a apărărilor intimatului-reclamant invocate prin întâmpinare, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Recurentul-reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ cu examinarea legalităţii raportului de evaluare nr. x din 02 martie 2016, emis de către Inspecţia de Integritate din cadrul Agenţiei Naţionale de Integritate.

Prin raportul de evaluare nr. x din 02 martie 2016, emis de către Inspecţia de Integritate din cadrul Agenţiei Naţionale de Integritate, s-a reţinut că recurentul-reclamant, în calitate de consilier local, a participat la adoptarea mai multor hotărâri de consiliu local prin care s-au luat decizii privind aprobarea sau rectificarea bugetului local, inclusiv a bugetului Colegiului Naţional Nicu Gane Fălticeni la care a ocupat prin detaşare funcţia de director şi director adjunct.

Constatarea stării de incompatibilitate a reclamantului s-a întemeiat pe dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 coroborat cu art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 şi art. 75 din Legea nr. 393/2004.

Prima instanţă a respins acţiunea reclamantului reţinând că, pârâta a constatat în mod corect că reclamantul nu a respectat obligaţiile referitoare la regimul juridic al incompatibilităţilor.

Interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor legale şi probatoriilor administrate în cauză este legală, întrucât situaţia premisă pe care a fost fundamentat Raportul de evaluare este necontestată, reclamantul deţinând simultan funcţia de consilier local, director şi director adjunct al Colegiului Naţional "Nicu Gane" Fălticeni.

Conform art. 70 din Legea nr. 161/2003 prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.

Totodată, potrivit art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2010 nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local.

Art. 75 din Legea nr. 393/2004 prezumă existenţa interesului personal atunci când aleşii locali (…) au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relaţie de angajament, indiferent de natura acestuia.

Din actele dosarului rezultă că, recurentul-reclamant este încadrat pe funcţia de profesor în cadrul Colegiului Naţional Nicu Gane Fălticeni din 01.09.1994, fiind numit prin detaşare în interesul învăţământului director al colegiului în perioada 01.04.2014 - 31.08.2014, precum şi director adjunct în perioada 01.09.2012 - 01.04.2014 şi 01.09.2014 până în prezent.

În dubla sa calitate, de consilier local şi de director, director adjunct al Colegiului Naţional "Nicu Gane" Fălticeni, recurentul-reclamant avea posibilitatea să anticipeze posibilitatea procurării resurselor financiare necesare unităţii şcolare, deoarece, în calitatea sa de consilier local, membru al Comisiei pentru programe de dezvoltare economico-socială, administrarea domeniului public şi privat al municipiuli, servicii şi comerţ din cadrul Consiliului local, a avut cunoştinţă de proiectele de hotărâre cu privire la sumele care urmau să fie alocate din bugetul local acestei unităţi şcolare şi, în acelaşi timp, în calitate de director a semnat adresele prin care Colegiul Naţional "Nicu Gane" Fălticeni a solicitat Consiliului local alocarea unor sume de bani din bugetul consiliului local.

În consecinţă, prin votarea hotărârilor de aprobare a bugetelor locale pe anii 2013-2014, recurentul-reclamant şi-a creat în mod indirect un folos material, prin intermediul unităţii şcolare la care acesta deţinea funcţia de director.

În raport de aceste aspecte, nu poate fi primită critica recuretului-reclamant conform căreia în actul administrativ supus cenzurii instanţei nu este indicat beneficiul sau dezavantajul exietent în ceea ce priveşte Colegiul Nasţional "Nicu Gane" Fălticeni al cărui buget ar fi fost votat de către recurentul-reclamant în mai multe rânduri şi nici care este interesul personal/patrimonial al acestuia deoarece, în cazul consilierilor locali, manifestarea atribuţiilor lor presupune manifestarea unei opţiuni, prin procedura de vot, iar conflictul de interese trebuie analizat prin prisma procedurii de vot pe care aceştia o îndeplinesc urmare a statutului de ales local.

Astfel, în calitate de consilier local, recurentul-reclamant a participat la deliberarea şi adoptarea unui număr de 27 Hotărâri ale Consiliului Local cu privire la aprobarea bugetului unităţii administrativ-teritoriale, inclusiv a bugetului Colegiului Naţional "Nicu Gane" Fălticeni prin care s-a creat un beneficiu persoanei juridice cu care se află în raporturi de muncă, beneficiul fiind reprezentat de sumele solicitate în calitate de director adjunct, necesare în procesul de reabilitare şi modernizare a instituţiei de învăţământ şi alocate pentru această instituţie din bugetul local, situaţie de natură să-i influenţeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor ce îi reveneau în calitate de consilier local.

În acest context, în mod corect prima instanţă a reţinut că, dispoziţiile art. 77 din Legea nr. 393/2004 îi impuneau recurentului-reclamant obligaţia să anunţe la începutul şedinţelor de consiliu local, în cadrul cărora s-au adoptat hotărârile referitore alocării de fonduri colegiului cu care se afla în relaţii de angajament, că are un interes personal şi să se abţină de la vot, fiind fără relevanţă caracterul temporar al detaşării pe funcţia de director adjunct, cvorumul cu care au fost adoptate hotărârile sau rezultatul controlului de legalitate exercitat de prefect.

De asemenea, nu poate fi primită apărarea formulată de către recurentul-reclamant conform căreia nu a participat la votarea niciunei hotărâri referitoare la aprobarea bugetului Colegiului Naţional "Nicu Gane" Fălticeni, ci a votat doar aprobarea bugetului local al municipiului Fălticeni, atât timp cât a recunoscut că a participat la votarea hotărârilor.

Cu privire la critica recurentului-reclamant în sensul că unitatea de învăţământ nu este o persoană juridică, în accepţiunea art. 75 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 393/2004, Înalta Curte constată că nu poate fi primită deoarece, potrivit dispoziţiilor art. 19 alin. (1) din Legea nr. 1/2011 Legea educaţiei naţionale "unităţile de învăţământ de stat au personalitate juridică".

Prin utlimul motiv de recurs, recurentul-reclamant arată că toate hotărârile de consiliu local privind aprobarea/rectificarea bugetului local reprezintă acte administrative normative pentru care nu se poate reţine existenţa unui conflict de interese.

Cu privire la natura juridică a Hotărârilor Consiliului Local Fălticeni Înalta Curte reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 27 din Legea nr. 215/2001 "În scopul asigurării autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice locale au dreptul să instituie şi să perceapă impozite şi taxe locale, să elaboreze şi să aprobe bugetele locale al comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor în condiţiile legii".

Caracterul unilateral al actului administrativ normativ constă în emiterea acestuia fără participarea sau consimţământul subiectelor de drept cu privire la care generează efecte juridice.

Astfel, actele administrative normative se delimitează de cele individuale prin conţinut dar şi prin calitatea subiecţilor. Astfel, actul normativ conţine reglementări de principiu care se adresează unor persoane nedeterminate, adică are o aplicabilitate generală. Gradul de generalitate a actelor administrative normative diferă, în sensul că, anumite norme privesc orice persoană aflată în ţară, spre exemplu, regulile privind circulaţia pe drumurile publice, iar alte norme au un obiect de reglementare mai restrâns, de exemplu, normele ce privesc categorii determinate de persoane.

Înalta Curte constată că o astfel de calificare are la bază definirea actelor normative ca fiind acea categorie de acte juridice care conţin o regulă, adică un act de aplicabilitate repetată, asupra unor subiecţi de drept nedeterminaţi şi a actelor individuale ca fiind acea categorie de acte care urmăreşte stabilizarea unei situaţii juridice precise în raport cu un număr relativ restrâns şi determinat de subiecţi de drept.

Actele administrative normative conţin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, faţă de o persoană, sau uneori faţă de mai multe persoane, nominalizate expres în conţinutul acestor acte.

Încadrarea unui act într-una dintre cele două categorii mai sus arătate se realizează prin examinarea integrală a conţinutului său, prin prisma trăsăturilor fiecăreia dintre categoriile în discuţie (acte normative şi acte individuale). Cu alte cuvinte, un act administrativ este fie normativ, fie individual, în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produce.

Concluzionând, Înalta Curte reţine că numai hotărârile consiliului local prin care se stabilesc taxele locale au caracter normativ nu şi cele care aprobă bugetul local, acestea având natura de acte administrative individuale.

Aşadar, în speţa de faţă, în timpul mandatului de consilier local recurnetul-reclamant a participat la luarea de decizii cu conţinut economic în favoarea unităţii de învăţământ la care este încadrat ca profesor din 1994 şi unde ocupa funcţia de director adjunct, respectiv şi-a exercitat dreptul de vot cu privire la adoptarea a 27 Hotărâri ale Consiliului Local referitoare la bugetul unităţii administrativ-teritoriale, inclusiv bugetul Colegiului Naţional "Nicu Gane" Fălticeni, acte administrative ce nu au caracterul unor acte normative.

Prin urmare, Înalta Curte constată că hotărârea instanţei de fond a fost pronunţată cu aplicarea corectă a normelor de drept material, criticile formulate de recurentul-reclamant fiind nefondate.

7. Soluţia instanţei de recurs.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A., împotriva sentinţei nr. 150 din 8 iunie 2016, pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2016, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 mai 2019.