Incompatibility of mayor with administrative council role in public health institution under Law 161/2003

Şedinţa publică din data de 15 mai 2019

Asupra recursului de faţă:

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău sub nr. x/2015 la data de 11.01.2016, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate Bucureşti, anularea Raportului de evaluare nr. x/18.12.2015 şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

În fapt, a motivat reclamantul că prin raportul de evaluare nr. x/18.12.2015 s-a reţinut în sarcina sa, de către ANI, că în perioada 02.08.2012 - 06.04.2015 a deţinut atât funcţia de Primar cât şi cea de Preşedinte, membru în Consiliul de Administraţie al Spitalului Orăşenesc Buhuşi, considerându-se astfel că s-a aflat în situaţia de incompatibilitate stipulată la art. 87 lit. d) din Legea nr. 161/2003.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa nr. 56 din 26.05.2016 Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis, astfel cum a fost formulată şi completată, acţiunea promovată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi a dispus anularea Raportului de evaluare nr. x/18.12.2015 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei nr. 56 din 26.05.2016 pronunţată de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că hotărârea instanţei de fond este nelegală. Conform disp.art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 "Funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu funcţia de membru al consiliului de administraţie la instituţiile publice".

Pe de altă parte, în conformitate cu dispoziţiile art. 169 din Legda nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii "(3) Spitalele se organizează şi funcţionează, în funcţie de regimul proprietăţii, în: a) spitale publice, organizate ca instituţii publice".

Din aplicarea coroborată a dispoziţiilor sus-menţionate, rezultă în mod evident încălcarea de către A. a regimului juridic al incompatibilităţilor, prin exercitarea simultană a funcţiei de primar şi a calităţii de membru în Consiliul de Administraţie al Spitalului Orăşenesc Buhuşi - instituţie publică.

Legea nr. 95/2006 prevede obligativitatea primarului de a desemna un reprezentant al său în Consiliul de Administraţie al Spitalului Orăşenesc Buhuşi, şi anume o altă persoană din aparatul său de specialitate pentru a nu se genera o incompatibilitate de genul celei prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Legiuitorul a stabilit foarte clar care sunt incompatibilităţile funcţiei de primar, una dintre acestea fiind şi calitatea de membru al consiliului de administraţie la instituţiile publice.

4. Apărările formulate în cauză.

Prin concluziile depuse la dosar, intimatul-reclamant a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate. În acest sens arată că, printre atrivuţiile Primarului, stipulate imperativ de Legea nr. 95/2006 sunt incluse şi cele de la art. 63 alin. (1) lit. a) (...a) atribuţii exercitate în calitate de reprezentant al statului, în condiţiile legii) raportate la alin. (2) (...în temeiul alin. (1) lit. a) primarul ...asigură funcţionarea serviciilor publice locale de profil). De asemenea, potrivit art. 63 alin. (5) "...în exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. (1) lit. d) primarul: a) coordonează realizarea serviciilor publice de interes local (prestate prin interrmediul aparatului de specialitate sau prin intermediul organismelor prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică de interes local".

Prin urmare, primarul a participat în calitate de membru în C.A.-urile spitalelor de interes local, în exercitarea atribuţiilor sale, stipulate imperativ de legea organică ce reglementează raporturile de drept administrativ dintre autoritatea executivă şi celelalte instituţii de interes local, precum Spitalul Orăşenesc Buhuşi (definit ca instituţie de interes local, conform art. 169 din Legea nr. 95/2006). Aria specială de exercitare a atribuţiilor ce reveneau acestuia, în calitate de reprezentant al UAT-ului în unitatea spitalicească, este completată de prevederile derogatorii din Legea nr. 215/2001, conform cărora "Primarul conduce serviciile publice locale - art. 61 alin. (5).

Prezenţa intimatului-reclamant în Consiliul de Administraţie a Spitalului nu poate aduce atingere valorilor protejate de principiile care au stat la baza adoptării pachetului privind incompatibilităţile şi conflictele de interee.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 24 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 15 mai 2019.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-pârâtă, a apărărilor intimatului-reclamant invocate prin întâmpinare, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Intimatul-reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ cu examinarea legalităţii raportului de evaluare nr. x/18.12.2015 prin care au fost identificate elemente de încălcare a regimului juridic al incompatibilităţilor în perioada 02.08.2012 - 06.04.2015 întrucât intimatul-reclamant A. a deţinut simultan atât funcţia de primar al oraşului Buhuşi, cât şi funcţia de preşedinte, membru în Consiliul de administraţie al Spitalului Buhuşi, încălcând astfel dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare.

Prima instanţă a admis acţiunea reclamantului şi a anulat Raportul de evaluare nr. x/18.12.2015, întocmit de Agenţia Naţională de Integritate reţinând că, într-adevăr, nu se poate îndeplini o funcţie publică care obligă la transparenţa modului de utilizare şi administrare a fondurilor publice, dacă în acelaşi timp o persoană este angrenată şi în mediul de afaceri, întrucât cumularea celor două calităţi ar putea duce la atingerea intereselor generale ale comunităţii şi a principiilor care stau la baza statului de drept. Însă, nu aceasta este ipoteza speţei de faţă, aici aflându-ne în situaţia unui mandat legal conferit primarului de unitatea administrativ-teritorială şi de un mandat convenţional ce-l poate da primarul altei persoane pentru reprezentarea intereselor unităţii administrativ teritoriale în unitatea sanitară, având în vedere tocmai rolul şi atribuţiile unităţii administrativ teritoriale în administrarea şi finanţarea unităţilor sanitare, în general, şi în cazul de faţă, în particular.

Ca atare, primarul nu poate fi considerat incompatibil atunci când exercită chiar atribuţiile pe care însăşi legea i le conferă. Din această perspectivă, semnalează existenţa unor soluţii legislative contradictorii, imposibil de aplicat în cadrul legislativ în vigoare.

Prin motivele de recurs formulate, pârâta arată că hotărârea instanţei de fond este nelegală în raport de dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 şi art. 169 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii.

Înalta Curte constată că, potrivit art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 "Funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie ori cenzor sau orice funcţie de conducere ori de execuţie la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile autonome de interes naţional sau local, la companiile şi societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice".

Acest text de lege instituie o serie de incompatibilităţi care reprezintă măsuri necesare pentru asigurarea transparenţei în exercitarea funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, precum şi pentru prevenirea şi combaterea corupţiei, măsuri ce au ca scop garantarea exercitării cu imparţialitate a funcţiilor publice, iar odată cu instituirea interdicţiei exercitării simultane a două funcţii considerate incompatibile, dintre care cel puţin una are caracter electiv, legiuitorul a conceput un mecanism care să permită exercitarea deplină şi nestingherită a dreptului de a fi ales.

Instituirea unei astfel de reglementări este impusă de necesitatea asigurării îndeplinirii cu obiectivitate de către persoanele care exercită o demnitate publică sau o funcţie publică de autoritate a atribuţiilor ce le revin potrivit Constituţiei, în deplină concordanţă cu principiile imparţialităţii, integrităţii, transparenţei deciziei şi supremaţiei interesului public.

De asemenea, relevante sunt şi dispoziţiile art. 186 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii:

(1) În cadrul spitalului public funcţionează un consiliu de administraţie format din 5 - 8 membri, care are rolul de a dezbate principalele probleme de strategie, de organizare şi funcţionare a spitalului.

(2) Membrii consiliului de administraţie pentru spitalele publice din reţeaua autorităţilor administraţiei publice locale sunt:

a) 2 reprezentanţi ai Ministerului Sănătăţii sau ai direcţiilor de sănătate publică judeţene sau a municipiului Bucureşti, iar în cazul spitalelor clinice un reprezentant al Ministerului Sănătăţii sau al direcţiilor de sănătate publică judeţene sau a municipiului Bucureşti;

b) 2 reprezentanţi numiţi de consiliul judeţean ori consiliul local, după caz, respectiv de Consiliul General al Municipiului Bucureşti, din care unul să fie economist;

c) un reprezentant numit de primar sau de preşedintele consiliului judeţean, după caz;

d) un reprezentant al universităţii sau facultăţii de medicină, pentru spitalele clinice;

e) un reprezentant al structurii teritoriale a Colegiului Medicilor din România, cu statut de invitat;

f) un reprezentant al structurii teritoriale a Ordinului Asistenţilor Medicali Generalişti, Moaşelor şi Asistenţilor Medicali din România, cu statut de invitat.

Textul de lege sus-citat statuează în mod expres că membrii consiliului de administraţie dezbat principalele probleme de strategie, de organizare şi funcţionare a spitalului.

Instanţa de fond a reţinut că incompatibilitatea funcţiei de primar cu anumite funcţii private nu este o condiţie de eligibilitate, iar înlăturarea ei depinde de voinţa celui ales, care poate opta pentru una dintre cele două calităţi incompatibile. Or, în speţă, fiind vorba de un spital public, primarul nu are drept de opţiune, ci însăşi legea îl obligă să deţină o astfel de calitate - aceea de membru în consiliul de administraţie al spitalului.

Înalta Curte nu împărtăşeşte această dezlegare deoarece, în speţa de faţă, incompatibilitatea este generată exclusiv de cumularea calităţii de primar cu cea de membru în consiliul de administraţie al Spitalului Orăşenesc Buhuşi, iar prima instanţă în mod greşit a reţinut că starea de incompatibilitate este înlăturată prin faptul că, primarul are rolul de garant, în raport de dispoziţiile art. 63 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001.

De asemenea, Înalta Curte constată că în punctul de vedere transmis către Agenţia Naţională de Integritate, intimatul-reclamant a arătat că activitatea desfăşurată ca membru în Consiliul de Administraţie al Spitalului Orăşenesc Buhuşi nu a fost remunerată, iar titlul de membru al consiliului de administraţie a fost unul onorific şi de circumstanţă, pentru creşterea capacităţii de încredere a cetăţenilor şi a cadrelor medicale în sistemul spitalicesc.

Aceste apărări nu pot fi primite având în vedere că, prin Dispoziţia nr. 53 din data de 27.03.2013 emisă de Spitalul Orăşenesc Buhuşi s-a menţionat că intimatul-reclamant A. - primarul oraşului Buhuşi făcea parte din componenţa Consiliului de Administraţie la nivelul Spitalului Orăşenesc Buhuşi, iar la art. 4 s-au menţionat principale atribuţii ale Consiliului de Administraţie, după cum urmează: a) avizează bugetul de venituri şi cheltuieli al spitalului, precum şi situaţiile financiare trimestriale şi anuale; b) organizează concurs pentru ocuparea funcţiei de manager în baza regulamentului aprobat prin ordin al ministrului sănătăţii, al ministrului de resort sau, după caz, prin act administrativ al primarului unităţii administrativ-teritoriale, al primarului general sau al preşedintelui consiliului judeţean, după caz; c) aprobă măsurile pentru dezvoltarea activităţii spitalului în concordanţă cu nevoile de servicii medicale ale populaţiei; d) avizează programul anual al achiziţiilor publice întocmit în condiţiile legii; e) analizează modul de îndeplinire a obligaţiilor de către membrii comitetului director şi activitatea managerului şi dispune măsuri pentru îmbunătăţirea activităţii; f) propune revocarea din funcţie a managerului şi a celorlalţi membri ai comitetului director în cazul în care constată existenţa situaţiilor prevăzute la art. 180 alin. (1) şi la art. 1833alin. (1) din Legea nr. 95/2006, privind reforma în domeniul sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare.

Or, în cazul în care Consiliul de Administraţie al Spitalului Orăşenesc Buhuşi are ca atribuţie între altele "organizarea concursului pentru ocuparea funcţiei de manager în baza regulamentului aprobat . . . . . . . . . .prin act administrativ al primarului unităţii administrativ-teritoriale", rezultă, pe de o parte, că intimatul-reclamant, în calitate de preşedinte al consiliului de administraţie, poate dispune organizarea concursului, iar pe de altă parte, în calitate de primar al unităţii administrativ-teritoriale, aprobă regulamentul de organizare a concurslui, prin act administrativ.

Conform art. 1441 din Legea nr. 31/1990 republicată, cu modificările şi completările ulterioare:,,(1) Membrii consiliului de administraţie îşi vor exercita mandatul cu prudenţa şi diligenţa unui bun administrator.

(2) Administratorul nu încalcă obligaţia prevăzută la alin. (1), dacă în momentul luării unei decizii de afaceri el este în mod rezonabil îndreptăţit să considere că acţionează în interesul societăţii şi pe baza unor informaţii adecvate.

(3) Decizie de afaceri, în sensul prezentei legi, este orice decizie de a lua sau de a nu lua anumite măsuri cu privire la administrarea societăţii.

(4) Membrii consiliului de administraţie îşi vor exercita mandatul cu loialitate, în interesul societăţii.

(5) Membrii consiliului de administraţie nu vor divulga informaţiile confidenţiale şi secretele comerciale ale societăţii, la care au acces în calitatea lor de administratori. Această obligaţie le revine şi după încetarea mandatului de administrator".

Or, dispoziţiile acestui articol de lege sunt pe deplin aplicabile Consiliului de administraţie al Spitalului Orăşenesc Buhuşi, în cadrul căruia dl. A. are calitatea de membru şi care exercită implicit astfel de atribuţii expres prevăzute de legiuitor.

Înalta Curte constată că, intimatul-reclamant nu a administrat niciun înscris doveditor din care să rezulte că ar fi avut funcţia de membru independent neexecutiv, ci, din contră, din înscrisurile administrate rezultă că acesta a exercitat în mod activ ambele funcţii.

Relevant este şi procesul-verbal al şedinţei ordinare a Consiliului Locasl Buhuşi încheiat la data de 28.11.2014 din care rezultă că s-a supus la vot: punctul 6) iniţiat de Primarul oraşului Buhuşi şi a fost aprobat în unanimitate proiectul de Hotărâre privind aprobarea contului de execuţie al exerciţiului bugetar pe trimestrul III - 2014 al oraşului Buhuşi, al Spitalului orăşenesc Buhuşi, precum şi al unităţilor de învăţământ preuniversitar de pe raza oraşului Buhuşi; punctul 7) iniţiat de Primarul oraşului Buhuşi şi a fost aprobat în unanimitate proiectul de Hotărâre privind rectificarea bugetului local al oraşului Buhuşi şi modificiarea listei de investiţii a Consiliului Local Buhuşi, rectificarea bugetului şi modificarea listei obiectivelor de investiţii ale Spitalului orăşenesc Buhuşi, precum şi rectificarea bugetelor unor unităţi preuniversitare dee învăţământ din oraşul Buhuşi pe anul 2014.

Din situaţia de fapt expusă rezultă că, intimatul-reclamant în calitate de membru al Consiliului de Administraţie al Spitalului Orăşenesc Buhuşi a participat la şedinţele consiliului de administraţie în care s-a avizat bugetul de venituri şi cheltuieli ale acestei instituţii, iar pe de altă parte a participat la şedinţele Consiliului Local Buhuşi în care s-au aprobat proiectele de Hotărâri cu privire la rectificarea bugetului Spitalului Orăşenesc Buhuşi.

În consecinţă, deţinerea simultană a celor două calităţi este o condiţie atât esenţială, cât şi suficientă, pentru constatarea existenţei stării de incompatibilitate.

De asemenea, din actele dosarului rezultă că intimatul-reclamant se afla la al doilea mandat de primar al oraşului Buhuşi, validat prin încheierea nr. 868/22.06.2012 pronunţată de Judecătoria Buhuşi pentru mandatul 2012-2016.

În această situaţie, intimatul-reclamant trebuia să dea eficienţă dispoziţiilor art. 91 din Legea nr. 161/2003 potrivit cărora: (1) "Starea de incompatibilitate intervine numai după validarea mandatului, iar în cazul prevazut la art. 88 alin. (2), după validarea celui de-al doilea mandat, respectiv după numirea sau angajarea alesului local, ulterior validarii mandatului, într-o functie incompatibilă cu cea de ales local" coroborat cu alin. (3) "Alesul local poate renunţa la funcţia deţinută inainte de a fi numit sau ales în funcţia care atrage starea de incompatibilitate sau în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în această funcţie. Alesul local care devine incompatibil prin aplicarea prevederilor prezentei sectiuni este obligat să demisioneze din una dintre funcţiile incompatibile în cel mult 60 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi".

Or, ignorând dispoziţiile legale sus-citate, intimatul-reclamant A., în calitate de primar, a emis Dispoziţia nr. 607/02.08.2012 prin care s-a desemnat în Consiliul de Administraţie al Spitalului Buhuşi, calitate pe care a exercitat-o până la data de 07.04.2015 când a renunţat la funcţie, prin Demisia nr. 3208.

În exercitarea atribuţiilor sale, primarul avea obligaţia să dea mandat altei persoane pentru reprezentarea intereselor unităţii administrativ teritoriale în unitatea sanitară, deoarece acesta nu poate îndeplini o funcţie publică care obligă la transparenţa modului de utilizare şi administrare a fondurilor publice, dacă în acelaşi timp este angrenat şi în mediul de afaceri, întrucât cumularea celor două calităţi ar putea duce la atingerea intereselor generale ale comunităţii şi a principiilor care stau la baza statului de drept.

În consecinţă, în urma activităţii de evaluare desfăşurate, în mod corect s-a constatat că A. s-a aflat în stare de incompatibilitate întrucât a deţinut simultan în perioada 02.08.2012 - 06.04.2015, atât funcţia de primar al oraşului Buhuşi, cât şi funcţia de preşedinte, membru în Consiliul de Administraţie al Spitalului Buhuşi - instituţie publică, încălcând astfel dispoziţiile att. 87 lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare:

"Funcţia de primar (...) este incompatibilă cu funcţia de preşedinte (...), membru al consiliului de administraţie (...) la instituţiile publice".

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că soluţia pronunţată de instanţa de fond nu este corectă, criticile formulate de recurenta-pârâtă fiind fondate.

7. Soluţia instanţei de recurs.

Pentru aceste considerente, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi rejudecând, va respinge acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate, împotriva sentinţei nr. 56 din 26 mai 2016, pronunţate de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2016.

Casează sentinţa atacată şi rejudecând, respinge acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 mai 2019.