Scope of delegated authority to define display requirements under "model and content" mandate for fiscal receipt warnings

Asupra recursului de faţă:

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată în instanţă la data de 4 aprilie 2016, reclamanta SC A. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, anularea dispoziţiilor art. 2 din Ordinul nr. 159 din 16 februarie 2015, precum şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 84 din 1 iunie 2016, Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, ca nefondată.

3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei nr. 84 din 1 iunie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, recurenta-reclamantă SC A. SRL a declarat recurs în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre o noua judecata primei instanţe.

În dezvoltarea motivelor de recurs invocate, a formulat următoarele critici:

- I. Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., reiterează susţinerile formulate prin acţiune, potrivit cărora emitentul Ordinului nr. 159/2015, la art. 2 şi-a depăşit mandatul încredinţat, al cărui obiect era stabilit doar la redactarea modelului şi conţinutului anunţului prevăzut de art. 1 alin. (11) din O.U.G. nr. 28/1999 referitor la obligaţiile stabilite prin alin. (9), (10) şi (101) din art. 1 al aceleiaşi ordonanţe de urgenta, ceea ce a condus la modificarea laturii obiective a contravenţiei instituite prin art. 10 lit. h) din O.U.G. nr. 28/1999, stabilindu-se pentru toţi operatorii economici obligaţia de a afişa anunţul la locul amplasării AMEF, care a fost considerat aprioric a fi loc vizibil, şi prin multiplicarea obligaţiei de afişare pentru categoria de operatori economici nominalizaţi de art. 2 alin. (2) din ordin, inclusiv pe prima pagină a meniurilor ori prin alte mijloace, astfel încât la fiecare masă destinată clienţilor aceştia să aibă permanent posibilitatea de a citi anunţul de atenţionare.

Între critică şi primul argument al motivării exista o vădită contradicţie deoarece obiectul mandatului acordat se referea la modelul şi conţinutul anunţului, raportat la obligaţiile stabilite prin alin. (9), (10) şi (101) din art. 1 al ordonanţei.

Omisiunea instanţei de a învedera modul în care competenţa acordată justifica modificarea conţinutului obiectiv al contravenţiei reprezintă în mod evident o nemotivare.

Acest argument este în vădita contradicţie şi cu textele indicate de instanţa (art. 4 alin. (3) şi art. 78 din Legea nr. 24/2000) al căror conţinut confirmă punctul de vedere al reclamantei şi nu pot justifica o depăşire a mandatului acordat. Din această cauză, între conţinutul celor 2 texte legale invocate şi soluţia adusa există de asemenea o vădita contradicţie, deoarece prin art. 2 al ordinului atacat este evident că intimata a depăşit limitele învestirii sale şi a adus soluţii care contravin prevederilor art. 1 alin. (11) cu referire la alin. (9) - (10) din O.U.G. nr. 28/1999, reglementând în alt mod contravenţia prevăzuta de art. 10 lit. h) din acelaşi act normativ.

Cel de al 2-lea argument al primei instanţe este în totală contradicţie cu critica formulată, întrucât limitele mandatului sunt clar şi precis determinate de art. 1 alin. (11) din O.U.G. nr. 28/1999, fiind evident că ministrul finanţelor publice n-a fost mandatat să emită un ordin pentru punerea în executare a O.U.G. nr. 28/1999, aşa cum susţine prima instanţă şi că aparenţa ar justifica conduita emitentului ordinului.

Mandatul este dat în termeni precişi, astfel încât nu exista nici un argument care sa permită o extindere a acestuia. Ceea ce excede mandatului stabilit prin art. 1 alin. (11) din O.U.G. nr. 28/1999 înseamnă asumarea dreptului de a legifera într-un domeniu de competenta Guvernului şi Parlamentului României.

În realitate, pretinsa aparenţă văzută de prima instanţa reprezintă o abordare nelegală a competenţei organismelor cu atribuţii legislative, sens care invocă prevederile art. 4 din Legea 24/2000 şi arată că executantul mandatului, cu nesocotirea acestor dispoziţii, s-a simţit obligat să reglementeze cu de la sine putere, ce a înţeles Guvernul României atunci când a editat O.U.G. nr. 28/1999 prin "loc vizibil" şi sa impună obligaţii în plus în sarcina unei categorii de operatori economici.

Şi cel de al treilea argument al primei instanţe este în contradicţie cu critica formulată prin acţiune, obiectul mandatului fiind limitat la modelul şi conţinutul anunţului şi nu cuprindea posibilitatea de a adopta alte masuri decât cele dispuse, respectiv masuri în vederea realizării scopului O.U.G. nr. 28/1999, aşa cum era acesta văzut de emitentul art. 2 din Ordinul nr. 159/2015 şi de a eficientiza punerea în aplicare a respectivei ordonanţe.

În concluzie, arată că toate cele 3 argumente deduse de instanţa din referirea la cele 2 norme legale reprezintă în acelaşi timp şi argumente străine de natura cauzei.

- II. Hotărârea a fost adusă cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 4 şi 78 din

Legea nr. 24/2000 şi a art. 1 alin. (11) din O.U.G. nr. 28/1999, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prima aceea că prima instanţa şi-a justificat soluţia adoptată cu încălcarea prevederilor neechivoce ale celor 2 texte care statuau ca ordinul emis în baza art. 1 alin. (11) din O.U.G. nr. 28/1999 era limitat la obiectul stabilit prin norma care îi ordona, obiect pe care emitentul era obligat să-l respecte cu stricteţe.

Ca atare, instanţa de fond a făcut o aplicare greşită a textelor legale invocate.

De asemenea, instanţa de fond a aplicat greşit şi dispoziţiile art. 1 alin. (11) din O.U.G. nr. 28/1999, interpretând conţinutul normei juridice în sensul extinderii competentei ministrului finanţelor publice de a emite un ordin în aplicarea ordonanţei prin care sa completeze dispoziţiile acestuia.

Fata de cele arătate mai sus, solicită admiterea recursului formulat.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Finanţelor Publice a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, invocând următoarele apărări:

Potrivit art. 1 alin. (11) din O.U.G. nr. 28/1999, operatorii economici prevăzuţi la alin. (1) sunt obligaţi să afişeze la loc vizibil un anunţ detaliat de atenţionare a clienţilor cu privire la obligaţia respectării dispoziţiilor prevăzute la alin. (9) şi (10) din O.U.G. nr. 28/1999.

Scopul emiterii Ordinului nr. 159/2015 a fost acela de a aduce la cunoştinţa clienţilor dreptul de a primi sau de a solicita bon fiscal, în situaţia în care achiziţionează diverse bunuri de la operatorii economici ce utilizează case de marcat electronice.

Adoptarea Ordinului nr. 159/2015 s-a realizat cu respectarea art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cu modificările şi completările ulterioare, fiind emis în limitele şi potrivit O.U.G. nr. 28/1999.

Corelativ, au fost respectate şi dispoziţiile art. 77 şi art. 78 din Legea nr. 24/2000, în sensul că actul administrativ contestat cuprinde dispoziţii care se circumscriu prevederilor reglementate de O.U.G. nr. 28/1999, fără a conţine soluţii care să contravină acesteia.

Aşa cum se poate observa din analiza prevederilor cuprinse în ambele acte normative, actul administrativ atacat nu modifică conţinutul contravenţiei prevăzute la art. 10 lit. h) din O.U.G. nr. 28/1999, ci doar precizează înţelesul sintagmei "loc vizibil", intenţionând totodată să evite posibile divergenţe de opinii între reprezentanţii unităţilor economice şi autorităţile competente de a constata contravenţiile şi a aplica sancţiunile.

Astfel, prin Ordinul nr. 159/2015 s-a stabilit că în toate cazurile, locul vizibil este lângă locul de amplasare al aparatelor de marcat electronice fiscale, operatorii economici având obligaţia de a afişa anunţul într-un loc vizibil, nefiind stabilite obligaţii în plus faţă de cele reglementate prin dispoziţiile O.U.G. nr. 28/1999.

Faţă de scopul ordinului, acela ca anunţul să fie vizibil, era lipsit de eficienţă un anunţ care respectă forma şi conţinutul impus de lege, dar care, prin modul şi locul de expunere, nu ajunge la cei care sunt în fapt, beneficiarii normei.

Faţă de critica recurentei-reclamante, potrivit căreia hotărârea atacată cuprinde motive contradictorii cât şi motive străine de natura pricinii, arată că analiza sentinţei recurate relevă atât situaţia de fapt cât şi dispoziţiile legale incidente cauzei ce au stat la baza formării raţionamentului ce a condus la pronunţarea soluţiei atacate.

Concluzionând, solicită respingerea recursului ca nefondat.

5. Aspecte de fapt şi de drept relevante

Instanţa de contencios administrativ a fost sesizată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, cu acţiunea în anulare a dispoziţiilor art. 2 din Ordinul nr. 159 din 16 februarie 2015,emis de pârât în aplicarea O.U.G. nr. 28 din 25 martie 1999 privind obligaţia operatorilor economici de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale.

Prin O.U.G. nr. 28 din 25 martie 1999 privind obligaţia operatorilor economici de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale, s-a stabilit în art. 1 alin. (11) următoarele:

(11) Operatorii economici prevăzuţi la alin. (1) sunt obligaţi să afişeze în loc vizibil un anunţ detaliat de atenţionare a clienţilor cu privire la obligaţia respectării dispoziţiilor prevăzute la alin. (9), (10) şi (101). Modelul şi conţinutul anunţului se aprobă prin ordin al ministrului finanţelor.

Prin Ordinul nr. 159 din 16 februarie 2015 pentru stabilirea modelului şi conţinutului anunţului de atenţionare a clienţilor referitor la obligaţia de respectare a prevederilor O.U.G. nr. 28/1999 privind obligaţia operatorilor economici de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale, s-a stabilit:

ART. 1 - Se aprobă modelul şi conţinutul anunţului de atenţionare a clienţilor referitor la obligaţia de respectare a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 28/1999 privind obligaţia operatorilor economici de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezentul ordin.

ART. 2 - (1) Începând cu data de 1 martie 2015, operatorii economici care au obligaţia, potrivit legii, de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale afişează anunţul prevăzut la art. 1 la locul de amplasare a aparatelor de marcat electronice fiscale, în aşa fel încât să fie vizibil clienţilor.

(2) Operatorii economici care desfăşoară activităţi comerciale în unităţi de tip restaurant, bar, discotecă, club şi altele asemenea asigură informarea clienţilor şi prin tipărirea anunţului de atenţionare pe prima pagină a meniurilor pe care le pun la dispoziţia acestora ori prin alte mijloace, astfel încât la fiecare masă destinată clienţilor aceştia să aibă permanent posibilitatea de a citi anunţul de atenţionare.

Prima instanţă a respins acţiunea formulată, reţinând următoarele considerente:

- Ordinul atacat respectă prevederile O.U.G. nr. 28/1999, întrucât este emis de autoritatea competentă indicată în art. 1 alin. (11) din O.U.G., ministrul finanţelor publice.

- La întrebarea dacă explicitarea sintagmei loc vizibil poate fi făcută prin Ordin, deşi aparent acesta trebuie să stabilească numai modelul şi conţinutul anunţului, instanţa consideră că răspunsul este afirmativ.

- Ordinul a fost emis în executarea O.U.G. nr. 28/1999, care prevede obligaţii atât pentru operatorii economici (de a elibera bonuri fiscale), cât şi pentru clienţi (de a solicita eliberarea bonului fiscal), este esenţial ca această obligaţie să ajungă la cunoştinţa celor din urmă.

- A pretinde că numai modelul şi conţinutul anunţului trebuie să fie reglementate prin ordin înseamnă a eluda scopul legii, întrucât raţiunea acesteia este ca anunţul să fie vizibil, fiind lipsit de eficienţă un anunţ care respectă forma şi conţinutul impus de lege, dar care, prin modul şi locul de expunere, nu ajunge la cei care sunt, în fond, beneficiarii normei.

- Stabilirea locului de amplasare al anunţului în zona în care se află aparatul de marcat şi prima pagină a meniurilor reprezintă astfel de locuri vizibile, fiind o soluţie dată în executarea O.U.G. nr. 28/1999 şi care nu contravine acestui act normativ, pentru aceste motive urmând ca cererea să fie respinsă ca nefondată.

6 Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa atacată în raport de motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6, şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă nu este fondat.

Într-o primă critică, încadrată la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., reclamanta a susţinut că hotărârea primei instanţe este nemotivată, fundamentată pe motive contradictorii sau străine de cauză, între criticile invocate şi argumentarea motivării existând o vădită contradicţie, datorită omisiunii primei instanţe de a răspunde punctual la criticile formulate în sensul că obiectul mandatului acordat se referea la modelul şi conţinutul anunţului, raportat la obligaţiile stabilite prin alin. (9), (10) şi (101) din art. 1 al ordonanţei, competenţă ce nu putea justifica modificarea conţinutului contravenţiei prevăzute de art. 10 lit. h), că) mandatarea fiind precis exprimată nu se referea la punerea în executare a O.U.G. nr. 28/1999, şi nici la explicitarea a ceea ce a înţeles guvernul român prin "loc vizibil", aşa cum greşit susţine prima instanţă, care să-i permită emitentului să stabilească sarcini suplimentare în sarcina agenţilor economici, în scopul de a eficientiza punerea în aplicare a ordonanţei.

Analizând hotărârea primei instanţe, prin prisma motivului de recurs invocat, Înalta Curte observă că instanţa de fond a expus motivele de fapt şi de drept pe care şi-a întemeiat soluţia de respingere ca neîntemeiată a contestaţiei formulate de reclamantă, a înlăturat apărările formulate de aceasta cu respectarea exigenţelor stabilite de art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., iar hotărârea nu cuprinde motive contradictorii sau străine de natura cauzei.

Prima instanţă a constatat, analizând cererea de chemare în judecată, că ordinul atacat respectă limitele stabilite prin art. 11 alin. (11) din O.U.G. nr. 28/1999, că autoritatea emitentă era abilitată la explicitarea sintagmei "loc vizibil" în contextul în care i s-a cerut să aprobe "modelul şi conţinutul" anunţului, urmărind, în punerea de executare a normei legale, atingerea scopul urmărit, şi anume acela ca prin locul de expunere a anunţului mesajul să ajungă la beneficiarii acestuia.

Recurenta reclamantă nu indică în mod concret din ce rezultă caracterul contradictoriu al unor considerente în fundamentarea raţionamentul juridic.

Prima instanţă dă un răspuns implicit la criticile formulate, care justifică în mod logic concluzia acesteia în sensul că autoritatea emitentă nu a depăşit limitele competenţelor stabilite, chiar dacă nu explică de ce nu se ajunge la modificarea laturii obiective a contravenţiei, arată de ce consideră că autoritatea emitentă putea explicita inclusiv sintagma "loc vizibil", motivele care fundamentează soluţia fiind concludente faţă de soluţia adoptată, chiar dacă nu înlătură fiecare argument în parte, ceea ce permite instanţei de recurs exercitarea controlului judiciar. Aşa fiind, Înalta Curte apreciază că nu poate reţine motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Prin criticile care se încadrează la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susţinut că hotărârea reflectă greşita aplicare a art. 4 şi 78 din Legea nr. 24/2000 şi a art. 1 alin. (11) din O.U.G. nr. 28/1999, care statuau ca ordinul emis în baza art. 1 alin. (11) din O.U.G. nr. 28/1999 era limitat la obiectul stabilit prin norma care îi ordona, obiect pe care emitentul era obligat să-l respecte în mod strict.

Contrar acestor susţineri, Înalta Curte împărtăşeşte concluzia primei instanţe, în sensul că autoritate emitentă şi-a exercitat competenţele cu respectarea dispoziţiilor art. 4 alin. (3) şi 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, fără a depăşi limitele şi fără a contraveni prevederilor stabilite prin norma în executarea căreia a acţionat, că norma de trimitere în temeiul căreia trebuia să aprobe modelul şi conţinutul anunţului de atenţionare a clienţilor în aplicarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 28/1999 i-a permis inclusiv explicitarea sintagmei "loc vizibil", iar modalitatea concretă în care şi-a exercitat competenţele este conformă cu scopul legii, şi anume acela ca anunţul sa fie vizibil şi să ajungă la destinatarii acestuia.

În temeiul art. 2 alin(1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, excesul de putere este definit ca fiind exercitarea dreptului de apreciere a autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi intereselor cetăţenilor.

În ceea ce priveşte stabilirea limitelor marjei de apreciere a intimatului- pârât în emiterea Ordinului nr. 159 din 16 februarie 2015, Înalta Curte observă, în acord că părţile din cauză, că acesta constituie un act de punere în executare a prevederilor art. 1 alin. (11) din O.U.G. nr. 28/1999 în acord cu scopul instituirii acestei norme, care să respecte dispoziţiile art. 78 din Legea nr. 24/2000, potrivit cărora "Ordinele, instrucţiunile şi alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise şi nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor acestora".

Astfel, marja de apreciere a autorităţii emitente circumscrisă de dispoziţiile art. 1 alin. (11) din O.U.G. nr. 28/1999, vizează "modelul şi conţinutul anunţului detaliat de atenţionare a clienţilor cu privire la obligaţia respectării dispoziţiilor prevăzute la alin. (9), (10) şi (101)", pe care operatorii economici sunt obligaţi să-l afişeze.

Modelul nu semnifică exclusiv forma exterioară în care se prezintă un lucru, iar sintagma "modelul anunţului", atunci când este folosit în sensul de exemplu, de model de urmat, poate reprezenta un criteriu -lucru/acţiune- de orientare, un sistem care serveşte ca standard.

Aşa fiind, într-o interpretare gramaticală a dispoziţiilor art. 1 alin. (11) din O.U.G. nr. 28/1999, se poate afirma că sensul termenului de "model" nu se identifică exclusiv cu cel de "formă" (înfăţişarea exterioară a unui lucru), ci poate fi şi acela de "exemplu de urmat", ceea ce înseamnă că abilitarea de a aproba "modelul anunţului" semnifică atât forma - ca obiect de imitaţie cât şi standardul de urmat pentru operatorii economici, interpretare ce permite explicitarea locului de amplasare în concordanţă cu scopul actului normativ pe care îl pune în executare şi nu generează soluţii care să contravină prevederilor acestuia.

În consecinţă apreciind că prima instanţă a aplicat în mod corect dispoziţiile art. 4 şi 78 din Legea nr. 24/2000, coroborate cu art. 1 alin. (11) din O.U.G. nr. 28/1999, Înalta Curte apreciază că nu poate reţine motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, apreciind că motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. nu pot fi reţinute în cauză, în temeiul art. 496 alin. (1) din acelaşi act normativ, raportat şi la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va respinge ca nefondat recursul formulat de reclamantă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă SC A. SRL, împotriva Sentinţei nr. 84 din 1 iunie 2016, pronunţate de Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. x/2016, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 aprilie 2019.

GGC - LM