CNCD jurisdictional limits on challenging statutory discrimination vs. application-based claims

Asupra recursurilor de faţă, din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a SCAF la data de 01.03.2016, sub nr. x/2016, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâţii Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, Ministerul Justiţiei, Curtea de Apel Galaţi, Tribunalul Vrancea, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa să dispună anularea Hotărârii CNCD nr. x/13.01.2016 cu consecinţa trimiterii cauzei spre soluţionare pe fond de către CNCD sau să constate, în mod direct, că reclamanta se află într-o evidentă situaţie discriminatorie astfel încât se impune repararea prejudiciului produs prin acordarea sumei de 50000 RON cu titlu de daune morale şi înlăturarea consecinţelor faptelor discriminatorii şi restabilirea situaţiei anterioare discriminării, conform art. 20 alin. (3) din O.G. nr. 137/2000, în sensul obligării primului pârât la formularea de recomandări sau la sesizarea autorităţile competente, celelalte pârâte din prezenta cauză, pentru a se modifica respectivele texte de lege.

II Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

2. Prin Sentinţa nr. 2069 din 14 iunie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a dispus următoarele:

- a respins excepţiile lipsei calităţii procesual pasive, invocate de pârâţii Curtea de Apel Galaţi şi Tribunalul Vrancea, ca nefondate.

- a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, Ministerul Justiţiei, Curtea de Apel Galaţi şi Tribunalul Vrancea, cu sediul în Focşani, judeţ Vrancea.

- a anulat Hotărârea nr. x/13.01.2016 emisă de C.N.C.D. şi obligă pârâtul C.N.C.D. să soluţioneze pe fond sesizarea reclamantei privind constatarea existenţei unei discriminări.

III Recursul formulat de pârâţi

Pârâţii Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, Ministerul Justiţiei şi Curtea de Apel Galaţi au declarat recurs împotriva Sentinţei nr. 2069 din 14 iunie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal

Recurentul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării a solicitat casarea sentinţei şi respingerea acţiunii, invocând de casare prevăzut de art. 488. alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea recursului, recurentul a arătat că sentinţa recurată este criticabilă, întrucât a pronunţată cu aplicarea greşită a prevederilor O.G. nr. 137/2000 .

Prin Hotărârea nr. x/13.01.2016 pronunţată de Colegiul director din cadrul Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării a fost admisă excepţia de necompetenţă materială a Consiliului, potrivit dispoziţiilor art. 28 din ordinul Preşedintelui CNCD nr. x/2008 pentru aprobarea procedurii interne de soluţionare a petiţiilor şi sesizărilor.

În esenţă, recurentul arată că sentinţa atacată este nefondată şi contrară Deciziei Curţii Constituţionale nr. 997/2008 şi Deciziei nr. 828/16.02.2009 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi că a răspuns la pretenţiile reclamantei prin punctul de vedere anexat Hotărârii nr x/13.01.2016 emise de Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, prin care a constatat inechităţi nejustificate obiectiv de dispoziţiile legale invocate.

Astfel, s-a invocat de către recurent dispoziţiile art. 16, art. 18 alin. (1), art. 19 alin. (1), art. 20 alin. (1) şi (2) din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare şi s-a susţinut că, potrivit art. 79 din Ordinul Preşedintelui CNCD (Titlul VI, Cap.l - "Hotărârile de soluţionare a petiţiilor şi sesizărilor"), act administrativ cu caracter normativ, "Colegiul director, prin hotărârea adoptată, poate dispune includerea unei recomandări cu caracter de îndrumare, fără forţă juridică obligatorie, în vederea preîntâmpinării încălcării principiului nediscriminării."

În baza articolului indicat, C.N.C.D. poate dispune, prin hotărârea adoptată, includerea unei recomandări cu caracter de îndrumare, fără forţă juridică obligatorie, în vederea preîntâmpinării încălcării principiului nediscriminării.

"Recomandarea" prevăzută de actul administrativ normativ amintit poate fi dispusă sub forma unui punct de vedere prin care se îndrumă, fără forţă juridică obligatorie, partea reclamată de discriminare să respecte principiul nediscriminării.

Din analiza şi interpretarea prevederilor art. 18 şi art. 20 din O.G. nr. 137/2000, se reţine existenţa a doua situaţii în care CNCD, în baza atribuţiilor sale, se poate pronunţa în ceea ce priveşte săvârşirea unor potenţiale fapte sau acte de discriminare şi anume: situaţia în care, în baza prevederilor art. 18 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, în calitatea sa de garant al respectării şi aplicării principiului nediscriminării, este chemat să armonizeze dispoziţiile din cuprinsul actelor normative sau administrative care contravin principiului nediscriminării şi situaţia în care, în baza dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000, Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, în calitate de autoritate de stat în domeniul discriminării, este investit de către orice persoană care se consideră discriminată, în vederea constatării şi sancţionării faptelor de discriminare.

S-a invocat, de asemenea, faptul că CNCD nu poate analiza situaţii discriminatorii care îşi au izvorul în acte normative cu putere de lege, astfel cum prevăd dispoziţiile Deciziei Curţii Constituţionale nr. 997/2008.

Consideră că reţinerea necompetenţei sale de a soluţiona petiţia conform art. 20 din O.G. nr. 137/2000 este în concordanţă cu Decizia Curţii Constituţionale nr. 997/2008, prin care s-a statuat că acest text de lege este neconstituţional în măsura în care se interpretează în sensul că acordă Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării competenţa să anuleze sau să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii şi să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.

Astfel, susţine că prima instanţă a făcut o interpretare eronată şi parţială a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 997/2008, deoarece Curtea Constituţională a recunoscut, ca posibilitate, rolul Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării de a putea constata existenţa unor discriminări în conţinutul unor acte normative şi de a formula recomandări sau de a sesiza autorităţile competente pentru modificarea respectivelor texte de lege, dar nu în cadrul procedurii administrativ-jurisdicţionale, prin adoptarea unor hotărâri în baza art. 20 din O.G. nr. 137/2000, astfel că soluţia Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării al dispozitivului Hotărârii 15/2016 este în concordanţă cu opinia instanţei constituţionale.

Astfel, s-a invocat de către recurent dispoziţiile art. 16, art. 18 alin. (1), art. 19 alin. (1), art. 20 alin. (1) şi (2) din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare şi s-a susţinut că, potrivit art. 79 din Ordinul Preşedintelui CNCD (Titlul VI, Cap.l - "Hotărârile de soluţionare a petiţiilor şi sesizărilor"), act administrativ cu caracter normativ, "Colegiul director, prin hotărârea adoptată, poate dispune includerea unei recomandări cu caracter de îndrumare, fără forţă juridică obligatorie, în vederea preîntâmpinării încălcării principiului nediscriminării."

În baza articolului mai sus indicat, C.N.C.D. poate dispune, prin hotărârea adoptată, includerea unei recomandări cu caracter de îndrumare, fără forţă juridică obligatorie, în vederea preîntâmpinării încălcării principiului nediscriminării.

"Recomandarea" prevăzută de actul administrativ normativ amintit mai sus poate fi dispusă sub forma unui punct de vedere prin care se îndrumă, fără forţă juridică obligatorie, partea reclamată de discriminare să respecte principiul nediscriminării.

Recurentul-pârât a mai arătat că interpretarea legii este atributul suveran al instanţelor de judecată, iar controlul acestei interpretări se realizează prin exercitarea căilor de atac.

În fine, susţinut recurentul-pârât că nu are competenţe ratione materiae de a se pronunţa cu privire la existenţa unor situaţii discriminatorii ce-şi au izvorul direct în conţinutul unui text de lege.

Recurentul-pârât Ministerul Justiţiei a susţinut în esenţă că prin obligarea CNCD să soluţioneze o cerere care priveşte tocmai conţinutul unei dispoziţii legale şi nu aplicarea sa, nu se ajunge decât la nesocotirea principiului separaţiei puterilor în stat, întrucât, pe de o parte, instanţa de fond susţine că nu poate să oblige pârâtele să aplice reclamantei prevederi legale care nu mai sunt în vigoare, iar pe de altă parte obligă CNCD să soluţioneze sesizarea reclamatei care se referă la conţinutul unei dispoziţii legale, cu toate că CNCD a formulat deja o îndrumare.

În opinia recurentului, sentinţa instanţei de fond rezolvă o chestiune ce intră în domeniul legii, iar CNCD nu are competenţă de a se pronunţa cu privire la neconcordanţa textelor de lege .

Recurenta-pârâtă Curtea de Apel Galaţi a invocat, prin cererea de recurs excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, arătând că nu este parte în raportul litigios în cadrul contenciosului administrativ.

Pe fondul cauzei a arătat că potrivit Deciziei nr. 997/2008 pronunţată de Curtea Constituţională, CNCD nu are competenţa de a nula ori de a refuza aplicarea unor acte normative cu putere de lege.

IV. Apărările formulate de intimată

Intimata-reclamantă A. a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate şi menţinerea sentinţei atacate ca fiind legală.

V. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Înalta Curte, examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale incidente, constată că recursurile sunt fondate în limitele şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Înalta Curte reţine că, dată fiind similitudinea criticilor înfăţişate prin cererile de recurs, pe fondul cererii, le va examina grupat, urmând a răspunde prin argumente comune.

În ceea ce priveşte susţinerea recurentei Curtea de Apel Galaţi referitoare la lipsa calităţii procesuale pasive, Înalta Curte constată că în mod corect, prima instanţă a respins această excepţie, analiza Hotărârii nr. x/13.01.2016 implicând analiza unui raport juridic în care pârâta figurează ca parte.

Pe fondul cauzei, Înalta Curte reţine că prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, intimata - reclamantă A. a solicitat anularea Hotărârii nr. x/13.01.2016 pronunţată de CNCD şi obligarea acestuia să-i soluţioneze cererea, în sensul de a se pronunţa cu privire la faptul dacă există sau nu discriminarea învederată prin cererea depusă la C.N.C.D.

Prin Hotărârea nr. x/13.01.2016 pronunţată de Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării s-a dispus admiterea excepţiei de necompetenţă materială a CNCD, invocată din oficiu, cu privire la înlăturarea consecinţelor faptelor discriminatorii, restabilirea situaţiei anterioare, şi emiterea unui punct de vedere de specialitate privind situaţia supusă analizei Colegiului director.

Prima instanţă a apreciat că atribuţia legală a CNCD de a constata existenţa situaţiilor discriminatorii prin prevederi legale nu a fost înlăturată de Decizia Curţii Constituţionale, ci dimpotrivă CNCD poate constata existenţa unor prevederi de lege discriminatorii şi îşi poate exprima opinia în ceea ce priveşte armonizarea dispoziţiilor din cuprinsul actelor normative sau administrative cu principiul nediscriminării, iar îndeplinirea acestei atribuţii, în ipoteza sesizării CNCD de către o persoană ce reclamă o situaţie de discriminare (art. 20 alin. (1) O.G. nr. 137/2000) urmează a se realiza tot prin adoptarea unei Hotărâri a Colegiului Director pe fondul sesizării, iar nu prin adoptarea unei soluţii de necompetenţă materială şi emiterea în schimb a unui Punct de vedere.

Această ultimă observaţie a instanţei de fond, referitoare la obligaţia CNCD de a emite opinii referitoarea la existenţa unor prevederi de lege discriminatorii prin chiar hotărârea de soluţionare a unei sesizări formulate în condiţiile art. 20 din O.G. nr. 137/2000, este lipsită de temei legal.

Posibilitatea Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării de a constata existenţa unor prevederi de lege discriminatorii trebuie corelată cu prevederile art. 18 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare potrivit cărora "Consiliul este responsabil cu aplicarea şi controlul respectării prevederilor prezentei legi în domeniul său de activitate precum şi în ceea ce priveşte armonizarea dispoziţiilor din cuprinsul actelor normative sau administrative care contravin principiului nediscriminării".

Curtea Constituţională a apreciat, în Decizia nr. 997/2008, că acest organ "poate constata existenţa unor prevederi de lege discriminatorii şi îşi poate exprima opinia în ceea ce priveşte armonizarea dispoziţiilor din cuprinsul actelor normative sau administrative cu principiul nediscriminării. Ceea ce aici interesează sunt efectele pe care le produc aceste opinii. Astfel, dacă s-ar admite că, pe calea controlului jurisdicţional întemeiat pe art. 20 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000, Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării poate să constate existenţa unor situaţii discriminatorii ce îşi au izvorul direct în conţinutul unor norme legale, hotărârea Consiliului ar putea avea ca efect încetarea aplicabilităţii acestor dispoziţii şi chiar aplicarea prin analogie a unor alte texte de lege, care nu se referă la persoana sau grupul social discriminate. Într-o atare împrejurare, se pune în discuţie legitimitatea acestui organ de a interfera în competenţele legislativului, prin înlăturarea aplicabilităţii unor acte normative şi instituirea aplicabilităţii altora, dar şi în competenţele Curţii Constituţionale, care îndeplineşte rolul de legislator negativ, atunci când constată lipsa de conformitate dintre prevederile unei legi sau ordonanţe şi dispoziţiile constituţionale, sub aspectul art. 16 referitor la principiul nediscriminării."

Concluzia care se desprinde din coroborarea acestor considerente ale instanţei constituţionale cu prevederile legii 137/2000 este aceea că identificarea situaţiilor în care prevederi legale încalcă principiul nediscriminării şi exprimarea unor opinii în acest sens nu constituie o parte a activităţii jurisdicţionale reglementate de art. 20 şi urm. din acelaşi act normativ, finalitatea procedurii jurisdicţionale fiind aceea de tranşare a unui litigiu generat de săvârşirea faptelor de discriminare, prin impunerea unei sancţiuni contravenţionale şi dispunerea de măsuri concrete, executorii, pentru înlăturarea discriminării în timp ce opiniile pe care le poate exprima Consiliul în condiţiile art. 18 din O.G. nr. 137/2000 nu au o forţă juridică obligatorie şi nu răspund unui interes direct şi personal al celui care a formulat sesizarea.

În consecinţă nu sunt incidente, într-o astfel de situaţie, prevederile art. 20 alin. (1) şi (2) din O.G. nr. 137/2000 potrivit cărora: "Persoana care se consideră discriminată poate sesiza Consiliul în termen de un an de la data săvârşirii faptei sau de la data la care putea să ia cunoştinţă de săvârşirea ei", respectiv " Consiliul soluţionează sesizarea prin hotărâre a Colegiului…" ci prevederile art. 79 din Ordinul Preşedintelui CNCD 144/2008 potrivit căruia "Colegiul director, prin hotărârea adoptată, poate dispune includerea unei recomandări cu caracter de îndrumare, fără forţă juridică obligatorie, în vederea preîntâmpinării încălcării principiului nediscriminării."

În concluzie nu există o normă legală care să impună Colegiului Director al Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării să exprime o opinie referitoare la existenţa unei situaţii de discriminare produsă prin lege prin hotărârea pe care o adoptă în condiţiile art. 20 din O.G. nr. 137/2000 chiar dacă sesizarea a fost formulată de o persoană care se consideră discriminată prin respectiva prevedere legală.

VII Soluţia instanţei de recurs

40. Pentru aceste considerente, fiind incident motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile, va casa sentinţa recurată şi, în rejudecare, va respinge acţiunea formulată de reclamant ca nefondată, menţinând restul dispoziţiilor sentinţei atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de pârâţii Curtea de Apel Galaţi, Ministerul Justiţiei, Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării împotriva Sentinţei civile nr. 2069 din 14 iunie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată şi, în rejudecare, respinge acţiunea ca nefondată.

Menţine restul dispoziţiilor sentinţei atacate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 aprilie 2019.

GGC - OB