Excess of power in recruitment methodology: prohibition of score adjustments under 0.50 points despite admitted complaint

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii

Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Bucureşti, la data de 28.04.2016, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Inspectoratul General al Poliţiei Române, Direcţia Generală a Poliţiei Municipiului Bucureşti, Direcţia Management Strategic şi Suport Informaţional şi Ministerul Afacerilor Interne, a solicitat instanţei anularea actului administrativ Proces-verbal de constatare şi afişare a rezultatelor concursului organizat la data de 19.03.2016, răspunsul la contestaţia emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor comunicat în data de 21.03.2016 prin afişare prin care se admite în parte contestaţia şi se menţine rezultatul concursului consemnat în foile de răspuns.

Ulterior, prin răspunsul la întâmpinare depus la dosarul cauzei la data de 19.07.2016, reclamanta şi-a precizat acţiunea în sensul că, în principal, faţă de actul administrativ Ordin MAI 665/2008, formulează cerere în anulare parţială a actului respectiv a art. 33 alin. (1) din Anexa 2 la Ordin.

Prin Sentinţa civilă nr. 7382/20.12.2016, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a dispus declinarea competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Prin Sentinţa civilă nr. 1373/12.04.2017 a Curţii de Apel Bucureşti pronunţată în Dosar nr. x/2016, această instanţă a disjuns capătul de cerere privind anularea parţială a Ordinului MAI nr. 665/2008, formându-se prezentul dosar.

S-a dispus declinarea în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, a competenţei de soluţionare a cauzei în privinţa capetelor de cerere rămase în prezentul dosar, anume anularea Procesului-verbal de constatare şi afişare a rezultatelor concursului organizat la data de 19.03.2016 şi a răspunsului la contestaţia reclamantei, a constatat ivirea conflictului negativ de competenţă între Curtea de Apel Bucureşti şi Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, şi a înaintat cauza Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării conflictului.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 2349 din data de 14 iunie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, s-au respins excepţiile inadmisibilităţii, lipsei de obiect şi lipsei de interes; s-a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Direcţia Generală de Poliţie a Municipiului Bucureşti şi Inspectoratul General al Poliţiei Române şi, în consecinţă, s-a respins acţiunea faţă de aceştia pentru lipsa calităţii procesuale pasive.

S-a admis acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne şi s-a constatat nulitatea parţială a Ordinului MAI nr. 665/2008, mai exact art. 33 alin. (1) din anexa 2 la ordin, în ceea ce priveşte nemodificarea, prin creştere, a notei iniţiale, urmare a unei diferenţe mai mici 0,50 de puncte faţă de nota acordată cu prilejul soluţionării contestaţiei.

3. Recursul

Împotriva Sentinţei civile nr. 2349 din data de 14 iunie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 pct. 8 C. proc. civ. şi solicitând casarea sentinţei consecinţa respingerii acţiunii reclamantului, fie pe cale de excepţie, după caz, ca lipsită de obiect sau lipsită de interes, fie pe fond, ca neîntemeiată.

Recurentul a susţinut că instanţa de fond, în mod nejustificat şi cu încălcarea prevederilor Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, a ignorat faptul că Ordinul MAI nr. 665/2008 privind unele activităţi de management resurse umane în unităţile Ministerului Afacerilor Interne, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 833 din 11 decembrie 2008, cu modificările şi completările ulterioare a fost abrogat, odată cu intrarea în vigoare a OMAI nr. 140/2016, privind activitatea de management resurse umane în unităţile de poliţie ale Ministerului Afacerilor Interne, la data de 10.09.2016.

Raportat la faptul că obiectul controlul judecătoresc îl constituie un act normativ abrogat, în mod greşit instanţa de fond a trecut peste apărările formulate, abrogarea actului administrativ cu caracter normativ menţionat lipsind de obiect acţiunea în contencios administrativ referitoare la anularea parţială a unui ordin inexistent.

Practic, abrogarea unui act administrativ cu caracter normativ este similară revocării unui act administrativ cu caracter individual; produce efecte juridice doar pentru viitor. Actul în discuţie nu mai este un act administrativ, el nu mai există.

În al doilea rând, recurentul a susţinut că cererea de anulare parţială a Ordinului MAI nr. 665/2008 este lipsită de interes deoarece, în condiţiile abrogării sale nu se poate identifica interesul public născut şi actual care sa necesite protecţie juridică.

Cât priveşte aspectele avute în vedere la pronunţarea sentinţei recurate, recurentul arată că analizând excepţia lipsei de obiect, instanţa a reţinut ca total nerelevantă împrejurarea abrogării ordinului ulterior concursului contestat de reclamantă. În opinia instanţei, o atare excepţie s-ar fi verificat în măsura în care acesta nu ar fi produs efecte în raport de reclamantă şi s-ar fi urmărit înlăturarea lui pentru viitor din ordinea juridică.

Dacă ar trebui să îmbrăţişăm optica instanţei de fond, ar trebui ca abrogarea unui act să nu fie opozabilă erga omnes, lăsând la latitudinea instanţelor de judecată modalitatea de soluţionare a cererilor deduse judecăţii prin care s-ar pretinde rezolvarea unor situaţii particulare în care interesul particular ar prevala faţă de statusul cadrului legal.

Cu alte cuvinte, orice persoană manifestă un interes în rezolvarea situaţiei sale particulare ar avea asigurat dreptul pretins, trecând peste anularea actului normativ care reglementează situaţia de fapt, instanţele de judecată investite cu anularea unui ordin deja abrogat putând să dispună anularea acestuia doar pentru satisfacerea interesului personal învederat de parte.

În ceea ce priveşte excepţia lipsei de interes, instanţa de fond a statuat că interesul legitim, personal şi actual al reclamantei în contestarea acestui ordin constă tocmai în faptul că soluţia concursului a vătămat-o, iar ceea ce urmăreşte reclamanta prin demersul său judiciar este tocmai înlăturarea acestei prevederi din raţionamentul juridic al cauzei sale.

Aspecte de altfel evidente, deoarece raţiunea pentru care reclamanta a solicitat anularea parţială a art. 33 alin. (1) din Anexa 2 la Ordinul MAI nr. 665/2008 a fost aceea de a obţine o soluţie favorabilă în Dosarul nr. x/2016 ce are ca obiect anularea concursului organizat la data de 21.03.2016 pentru încadrarea unui număr de 7 posturi vacante de ofiţer în specialitatea poliţie rutieră aflate în cadrul Brigăzii Rutiere.

Însă, chiar dacă am aprecia că reclamanta susţine un interes în prezenta cerere de anulare, abrogarea este cea mai importantă modalitate de încetare a efectelor actelor normative şi reprezintă scoaterea din vigoare a unei norme ca urmare a intrării în vigoare a unei norme noi.

Abrogarea Ordinul MAI. nr. 665/2008 a constat în desfiinţarea efectelor vechii reglementări prin precizarea în detaliu, în conţinutul noului act normativ, a actelor normative scoase din vigoare.

Solicitarea reclamantei de a obţine pe cale unei hotărâri judecătoreşti încă odată abrogarea parţială a Ordinului MAI nr. 665/2008 este evident lipsită de obiect, instanţa neputând dispune anularea unui ordin oricum inexistent.

De aceea, recurentul apreciază că instanţa de fond şi-a motivat decizia pornind de la o interpretare subiectivă şi eronată a situaţiei de fapt, fiindcă a stabilit că, pentru a prima interesul personal al reclamantei, se poate anula un act normativ deja abrogat.

Pe fondul cauzei, instanţa a reţinut că, textul incriminat este lipsit de logică, încalcă principiul legalităţii şi al nediscriminării, constituind un exces de putere în accepţiunea Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

În prezenta cauză nu poate fi vorba de un exces de putere, Ordinul MIRA nr. 665/2008 fiind un ordin cu caracter normativ emis pe baza şi în executarea unui act normativ de nivel superior, astfel cum prevede art. 77 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativa pentru elaborarea actelor normative.

La momentul edictării sale, ordinul contestat a respectat limitele impuse de legea de nivel superior în speţă, Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, astfel că nicidecum nu se poate aprecia că prin punerea sa în aplicare instituţia şi-a exercitat un drept de apreciere prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege.

Pentru ca măsurile dispuse de o autoritate publică să îmbrace forma excesului de putere trebuie să ne află într-una dintre situaţiile: măsurile dispuse nu urmăresc un scop legitim; deciziile autorităţilor publice nu sunt adecvate situaţiei de fapt sau scopului legitim urmărit, în sensul că depăşesc ceea ce este necesar pentru atingerea acestui scop; nu există o justificare raţională a măsurilor dispuse, inclusiv în situaţiile în care se stabileşte un tratament juridic diferit pentru situaţii identice, sau un tratament juridic identic pentru situaţii diferite; prin măsurile dispuse autorităţile statului limitează exerciţiul unor drepturi şi libertăţi fundamentale, fără a exista o justificare raţională care să reprezinte, în special, existenţa unui raport adecvat între aceste măsuri, situaţia de fapt şi scopul legitim urmărit.

În speţă, niciuna dintre condiţiile excesului de putere nu este întrunită, astfel încât să poată îndritui instanţa de fond să pronunţe o decizie întemeiată pe acest considerent.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

De asemenea, intimata pârâtă DGPMB a formulat întâmpinare prin care au învederat că îşi însuşesc criticile formulate de Ministerul Afacerilor Interne.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru.

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile art. XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 31 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 11 octombrie 2019.

Prin încheierea dată în Camera de Consiliu din data de 23.01.2019 s-a dispus preschimbarea termenului de judecată pentru data de 03.04.2019, când au fost citate părţile.

6. Soluţia instanţei de recurs.

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse de către intimat, precum şi în raport de dispoziţiile art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte apreciază recursul ca fiind nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Reclamanta A. s-a adresat instanţei de contencios administrativ a Tribunalului Bucureşti, solicitând exercitarea unui control parţial de legalitate asupra Ordinului MIRA 665/2008, în ceea ce priveşte art. 33 alin. (1) din Anexa 2 la Ordin, asupra Procesului-verbal de constatare şi afişare a rezultatelor concursului organizat la data de 19.03.2016 şi asupra răspunsului la contestaţia emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor comunicat în data de 21.03.2016 prin afişare prin care se admite în parte contestaţia şi se menţine rezultatul concursului consemnat în foile de răspuns, considerându-se vătămată, de procedura şi modul de soluţionare a contestaţiei.

În speţă, vătămarea reclamantei porneşte atât de la modul de reglementare a art. 33 alin. (1) din Anexa 2 a Ordinului MIRA 665/2008, cât şi din modul de aplicare a acestuia, precum şi a efectelor asupra clasamentului final, urmare a nemodificării prin creştere a notei acordate iniţial, dacă - în cazul notelor de până la 9,50 - diferenţa este mai mică de 0,50 puncte.

Instanţa de contencios administrativ a Curţii de Apel Bucureşti, devenită competentă urmare a declinării de competenţă şi rămânând sesizată cu controlul de legalitate asupra 33 alin. (1) din Anexa 2 a Ordinului MIRA 665/2008, a apreciat că acest mecanism este expresia cea mai clară şi neechivocă a unui atare exces de putere, lipsind candidatul/concurentul de punctajul apreciat de însăşi comisia de contestaţii ca fiind meritat şi conferind efecte erorii iniţiale sau chiar abuzului iniţial al comisiei de corectare, care a depunctat nemeritat candidatul/concurentul, putându-se ajunge în final, cum s-a şi întâmplat în cazul reclamantei, la denaturarea rezultatelor concursului, care nu mai constituie expresia concursului de competenţe, ci pur şi simplu rezultatul hazardului sau chiar al relei credinţe.

Potrivit acestei dispoziţii din Ordinul MIRA 665/2008 privind unele activităţi de management resurse umane în unităţile Ministerului Internelor şi Reformei Administrative, "(1) Nota acordată iniţial se modifică, prin creştere sau prin descreştere, dacă între aceasta şi nota acordată de comisia de soluţionare a contestaţiilor se va constata o diferenţă de cel puţin 0,50 puncte, până la nota 9,50. Dacă diferenţa dintre cele două note este mai mică de 0,50 puncte, nota iniţială rămâne neschimbată, pentru notele de până la 9,50. Pentru lucrările corectate cu note de cel puţin 9,50 se acordă nota de la recorectare".

Reclamanta a justificat interes în contestarea acestui ordin, alături de celelalte capete de cerere privind derularea şi rezultate ale concursului, pentru trecerea în corpul ofiţerilor, organizată DGPMB pentru ocuparea postului de ofiţer principal II în cadrul Biroului de Poliţie Rutieră sector 4, întrucât, în urma testului scris, a obţinut nota 9,25, fiind declarat admis celălalt candidat, care obţinuse aceeaşi notă, însă criteriul de departajare i-a fost favorabil şi, urmare a admiterii contestaţiei, s-a constatat o diferenţă de 0,15 puncte cuvenite în plus, care, în baza textului contestat, nu i-a fost adiţionată la nota finală, care ar fi fost 9,40 şi care ar fi schimbat rezultatul final al concursului.

În acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte constată că textul incriminat a fost adoptat de pârâtul MAI cu exces de putere, fiind întrunită ipoteza normei legale cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, contrazicând însuşi fundamentul noţiunii de contestaţie şi efectele juridice fireşti ale admiterii acesteia, cu efecte directe asupra rezultatului final al unui concurs, cu efecte vătămătoare pentru subiectul contestaţiei.

Recurentul a susţinut, în primul rând, că actul administrativ în discuţie nu mai este un act administrativ, el nu mai există, fiind abrogat, odată cu intrarea în vigoare a OMAI nr. 140/2016, privind activitatea de management resurse umane în unităţile de poliţie ale Ministerului Afacerilor Interne, la data de 10.09.2016.

Abrogarea unui act administrativ cu caracter normativ produce efecte pentru viitor, în sensul că îşi încetează aplicabilitatea o dată cu intrarea în vigoare a noului act administrativ de aceeaşi natură care urmează a fi aplicat, neafectând raporturile juridice născute în temeiul său pe perioada în care a fost în vigoare.

Nulitatea actului administrativ, spre deosebire de abrogare, produce efecte retroactive de la data emiterii sale, prin urmare afectează raporturile juridice născute în baza lui pe perioada dintre emitere şi abrogare.

Reclamanta a supus controlului de legalitate, astfel cum s-a reţinut, o dată cu prevederile 33 alin. (1) din Anexa 2 a Ordinului MIRA 665/2008 şi actul administrativ individual emis în procedura de soluţionare a contestaţiei, respectiv Procesul-verbal de constatare şi afişare a rezultatelor concursului organizat la data de 19.03.2016 întocmit de Comisia de soluţionare a contestaţiilor prin care se admite în parte contestaţia şi se menţine rezultatul concursului consemnat în foile de răspuns, deşi prin admiterea contestaţiei şi adiţionarea diferenţă de 0,15 puncte cuvenite în plus, care, în baza textului contestat, nu i-a fost adiţionată la nota finală, ar fi fost condus la 9,40 şi ar fi schimbat rezultatul final al concursului.

Din acest punct de vedere, actul vătămător, metodologia în sine, producând efecte vătămătoare, controlul de legalitate nu rămâne fără obiect, reclamanta justificând un interes legitim privat să se constate nelegalitatea acestor dispoziţii cu consecinţa anulării, în dosarul disjuns, şi a procesului-verbal, demersul judiciar având ca efect constatarea vătămării sale o dată cu organizarea concursului de trecere în corpul ofiţerilor în sesiunea februarie - martie 2016, unde dacă i se adiţiona punctajul obţinut în soluţionarea contestaţiei ar fi putut trece în corpul ofiţerilor de poliţie.

A mai susţinut recurentul că în prezenta cauză nu poate fi vorba de un exces de putere, Ordinul MIRA nr. 665/2008 fiind un ordin cu caracter normativ emis pe baza şi în executarea unui act normativ de nivel superior, astfel cum prevede art. 77 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativa pentru elaborarea actelor normative.

În mod legal şi temeinic prima instanţă a constatat încălcarea principiului legalităţii prin elaborarea metodologiei privind organizarea şi desfăşurarea examenelor/concursurilor pentru ocuparea posturilor vacante în Ministerul Internelor şi Reformei Administrative, doar în ceea ce priveşte art. 33 alin. (1) din Anexa 2 a Ordinului MIRA 665/2008, privind unele activităţi de management resurse umane în MAI, act administrativ normativ emis de MIRA în organizarea executării Legii nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, Legii nr. 80/1995 privind Statutul cadrelor militare, cu modificările şi completările ulterioare, ale Legii învăţământului nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare şi Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, prin restricţionarea unui drept prevăzut de lege.

Elaborarea unei metodologii de concurs în temeiul acestor acte normative, care reglementează organizarea unor forme de concurs, trebuie să respecte principiile cuprinse în cuprinsul acestora din perspectiva modalităţii de evaluare a lucrărilor scrise şi consecinţelor procedurilor de contestare, în care se dă eficienţă rezultatului final al acestora, pârâta neindicând nicio dispoziţie legală care să prevadă o asemenea metodă de evaluare a rezultatului analizei contestaţiei.

Prin urmare, în mod legal şi temeinic a apreciat prima instanţă că suntem în prezenţa unui exces de putere, în elaborarea unui act administrativ normativ având ca obiect o metodologie de concurs, aprecierea consecinţelor admiterii contestaţiei conducând la ineficienţa acestei forme procedurare de reevaluare a lucrării scrise şi la încălcarea drepturilor concurenţilor de valorificare a punctajului suplimentar astfel obţinut, dacă diferenţa dintre cele două note este mai mică de 0,50 puncte, pentru notele de până la 9,50, cu consecinţe asupra clasamentului final, restricţia nefiind justificată rezonabil faţă de scopul urmărit.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Faţă de aceste considerente, în baza art. 496 C. proc. civ., art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne împotriva Sentinţei nr. 2349 din 14 iunie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne împotriva Sentinţei nr. 2349 din 14 iunie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 03 aprilie 2019.

GGC - GV