Appeal against financial correction for EU-funded project irregularities dismissed as unfounded

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 27 octombrie 2015, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Suceava, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, a solicitat anularea Deciziei nr. 286 din 13.10.2015 şi a Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x din 05.04.2012, emise de pârât, referitoare la Contractul de finanţare nr. x din 17.06.2010, cod SMIS 13217, cu titlul "Reabilitarea zonei centrale a municipiului Suceava, prin creare parcaje subterane, reabilitare pietonal şi străzi".

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 34 din 26 februarie 2016, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a respins, ca nefondată, excepţia inadmisibilităţii, invocată de pârât şi a respins, ca nefondată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Suceava, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 34 din 26 februarie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Suceava, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii.

În motivarea recursului, reclamanta a susţinut că instanţa de fond a reţinut în mod greşit că declararea, ca neconstituţională, a unei dispoziţii dintr-o ordonanţă de guvern nu atrage în mod automat anularea actelor administrative aflate în conexiune cu norma amintită.

În acest sens, recurenta-reclamantă arată că nota de constatare a neregulilor atacată a fost emisă în temeiul O.U.G. nr. 66/2011, iar Curtea Constituţională a decis că dispoziţiile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 aduc atingere principiului neretroactivităţii, deoarece permit aplicarea normelor de drept substanţial din acest act normativ cu privire la nereguli săvârşite în intervalul temporal în care era în vigoare O.G. nr. 79/2003.

Susţine recurenta-reclamantă că aspectul esenţial în prezenta cauză este împrejurarea că suma stabilită cu titlu de creanţă este rezultatul direct al constatării neregulilor reglementate de O.U.G. nr. 66/2011. Or, atât încheierea Contractului de finanţare nr. x/17.06.2010, cât şi aşa-numitele nereguli, au avut loc sub imperiul O.G. nr. 79/2003, anterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011. Prin urmare, stabilirea creanţelor bugetare şi calificarea neregulii se vor face în temeiul actului normativ în vigoare la data săvârşirii neregulii, potrivit principiului tempus regit actum, fără a se putea combina dispoziţiile de drept substanţial din O.G. nr. 79/2003 cu cele ale O.U.G. nr. 66/2011.

Recurenta-pârâtă a mai susţinut a fi relevante în prezenta cauză statuările Curţii Constituţionale referitoare la faptul că prevederile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 aduc atingere principiului neretroactivităţii, iar în conformitate cu prevederile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, acţiunea poate fi introdusă direct la instanţa de contencios competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 12.05.2016, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Suceava este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prin cererea de recurs, reclamanta a formulat o unică critică de nelegalitate cu privire la hotărârea de fond, care poate fi subsumată unei greşite interpretări şi aplicări a prevederilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, în raport de dispoziţiile O.G. nr. 79/2003, din perspectiva respectării principiului neretroactivităţii legii civile şi a obligativităţii dezlegărilor date de Curtea Constituţională asupra caracterului neconstituţional al textelor de lege cu a căror examinare a fost sesizată.

Instanţa de recurs constată că opinia judecătorului fondului este în acord cu jurisprudenţa Înaltei Curţi, prin care s-a reţinut că este respectat principiul neretroactivităţii legii civile în ipoteza aplicării corecţiei financiare prin acte administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 66/2011, cu privire la efectele viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul reglementării anterioare (O.G. nr. 79/2003), dar şi în acord cu considerentele Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cuprinse în Hotărârea din 26 mai 2016, pronunţată în cauzele conexate C-260/14 şi C.261/14.

În speţă, actele administrative contestate vizează Contractul de finanţare nr. x din 17.06.2010, cod SMIS 13217, cu titlul "Reabilitarea zonei centrale a municipiului Suceava, prin creare parcaje subterane, reabilitare pietonal şi străzi", beneficiar Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Suceava, finanţarea acordându-se prin "Programul Operaţional Regional 2007 - 2013. Axa prioritară 1 - Sprijinirea dezvoltării durabile a oraşelor - poli de creştere. Domeniul major de intervenţie 1.1 - Planuri integrate de dezvoltare urbană." .

În Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x din 05.04.2012 se menţionează că au fost identificate nereguli, în sensul definiţiei de la art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, care constituie abaterea prevăzută la pct. 1.5 din anexa la aceeaşi ordonanţă de urgenţă, pentru care a fost aplicată corecţia financiară de 10% din valoarea Contractului de lucrări nr. x/28.01.2011 încheiat de Unitatea Administrativ Teritorială Suceava cu Societatea A. SRL Sub acest aspect, prin nota de constatare s-a concluzionat în sensul că au fost încălcate prevederile art. 75 alin. (3) din O.U.G. nr. 34/2006, precum şi prevederile art. 38 alin. (4) din Directiva 2004/18/CE, întrucât, în cadrul procedurii de atribuire a contractului de servicii, beneficiara finanţării a redus nejustificat termenul de la data publicării anunţului de participare la data limită de depunere a ofertelor până la 34 de zile, fără ca anunţul de intenţie publicat anterior să fi conţinut criteriile de atribuire şi selecţie obligatorii pentru a putea beneficia de reducerea termenului.

Înalta Curte constată că, din perspectiva calificării faptei ca neregulă, nu există un conflict de legi în timp. Este adevărat că, prin Decizia nr. 66/2015, Curtea Constituţională a declarat neconstituţionale prevederile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora dispoziţiile acestei ordonanţe se aplică pentru activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare începute după data intrării în vigoare a ordonanţei, chiar dacă aceste nereguli au fost săvârşite sub imperiul O.G. nr. 79/2003. Curtea Constituţională a constatat că activităţile anterior menţionate presupun atât aplicarea normelor de procedură, cât şi a normelor de drept substanţial din O.U.G. nr. 66/2011 cu privire la calificarea unei fapte ca fiind neregulă/abatere şi aplicarea de corecţii financiare. Astfel, aprecierea legalităţii raporturilor juridice născute în perioada de activitate a O.G. nr. 79/2003 se realizează prin prisma noilor prevederi, cu încălcarea principiului neretroactivităţii legii, raportul juridic nemaifiind guvernat de legea în vigoare la data naşterii sale, ci de o lege ulterioară.

Totodată, Curtea Constituţională a avut în vedere două diferenţe de reglementare de drept substanţial, respectiv cea privitoare la definirea neregulii şi cea privitoare la implementarea principiului proporţionalităţii, prin aplicarea corecţiilor/reducerilor financiare aferente proiectelor finanţate din fonduri europene şi bani sau fonduri publice naţionale aferente acestora, în caz de nerespectare a reglementărilor privind achiziţiile. Astfel, a constatat că, sub aspectul definirii neregulii, prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai severe faţă de prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, în sensul că se referă şi la potenţialitatea prejudicierii bugetului Uniunii Europene şi/sau fondurilor publice naţionale aferente acestora, printr-o sumă plătită necuvenit. Or, O.G. nr. 79/2003 definea neregula ca fiind abaterea care prejudiciază (cert, determinat) bugetul Uniunii Europene. Sub aspectul corecţiilor/reducerilor aplicabile în cazul constatării neregulilor, s-a constatat că dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai favorabile decât cele ale O.G. nr. 79/2003, implementând principiul proporţionalităţii.

Considerente Curţii Constituţionale, care au condus la declararea neconstituţionalităţii prevederilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, se bazează pe o analiză comparativă a celor două reglementări naţionale succesive. Totuşi, dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, sub imperiul cărora a fost încheiat contractul de finanţare ce formează obiectul prezentului litigiu şi a avut loc acţiunea beneficiarei finanţării considerată a fi neregulă, trebuie interpretate în conformitate cu prevederile regulamentelor europene în vigoare şi care au acelaşi obiect de reglementare, respectiv Regulamentul nr. 2988/95 şi nr. 1083/2006 ale Consiliului. Astfel:

- conform art. 1 alin. (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecţia intereselor financiare ale Comunităţilor Europene: "constituie abatere orice încălcare a unei dispoziţii de drept comunitar, ca urmare a unei acţiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităţilor sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităţilor, fie prin cheltuieli nejustificate"

- conform art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziţii generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999: "neregularitate înseamnă orice încălcare a unei dispoziţii a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general".

Pe cale de consecinţă, interpretarea conformă impune concluzia că neregula reprezintă orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general.

Rezultă, din aceste considerente, că acţiunea beneficiarului finanţării, socotită neregulă în aplicarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, constituie neregulă şi sub imperiul reglementării anterioare, interpretarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, conformă cu regulamentele anterior citate, determinând inexistenţa unei diferenţe între reglementările naţionale succesive şi, pe cale de consecinţă, inexistenţa unui conflict de legi în timp.

În speţă, este de observat faptul că acţiunea beneficiarului, care constituie situaţia juridică căreia i se aplică norma de drept referitoare la definirea neregulii, a constat în încălcarea unor dispoziţii din dreptul naţional, cuprinse în O.U.G. nr. 34/2006, în forma în vigoare la data faptelor. Or, o astfel de încălcare constituie neregulă, atât potrivit O.G. nr. 79/2003, cât şi potrivit O.U.G. nr. 66/2011, precum şi în conformitate cu prevederile contractului de finanţare, prin care, în sensul celor expuse anterior, beneficiarul finanţării, în calitate de autoritate contractantă, şi-a asumat obligaţia de a derula procedura de atribuire a contractelor pentru implementarea proiectului cu respectarea legislaţiei naţionale în domeniul achiziţiilor publice, conform art. 9 lit. A) alin. (22) din contract.

Cât priveşte măsura dispusă - aplicarea unei corecţii financiare cu privire la cheltuielile aferente proiectului finanţat din fonduri europene, aşa cum a reţinut şi Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 66/2015, aplicarea acestor corecţii/reduceri constituie o dispoziţie din legea nouă mai favorabilă decât reglementarea anterioară din O.G. nr. 79/2003, în baza căreia constatarea neregulii ar fi atras retragerea integrală a finanţării.

Totodată, Înalta Curte are în vedere şi faptul că, în jurisprudenţa sa, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a statuat, în Hotărârea din 26 mai 2016, pronunţată în cauzele conexate C-260/14 şi C-261/14 (§ 57), următoarele: "(...) principiile securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecţii financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziţii în materia atribuirii unor contracte de achiziţii publice, cu condiţia să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competenţa instanţei de trimitere, care trebuie să ţină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale."

În acest sens, sunt edificatoare considerentele Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cuprinse în hotărârea menţionată anterior, conform cărora:

"53. (...) instanţa de trimitere solicită, în esenţă, să se stabilească dacă, în împrejurările din cauza principală, principiile securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că se opun aplicării de către un stat membru a unor corecţii financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziţii în materia atribuirii unor contracte de achiziţii publice.

54. În această privinţă, dintr-o jurisprudenţă constantă reiese că, atunci când statele membre adoptă măsuri prin care pun în aplicare dreptul Uniunii, ele au obligaţia de a respecta principiile generale ale acestui drept, printre care figurează în special principiile securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime (a se vedea în special Hotărârea din 3 septembrie 2015, A2A, C-89/14, EU:C:2015:537, pct. 35 şi 36, precum şi jurisprudenţă citată).

55. (...) deşi principiul securităţii juridice se opune aplicării retroactive a unui regulament, cu alte cuvinte, unei situaţii anterioare intrării sale în vigoare, indiferent de efectele favorabile sau nefavorabile pe care le-ar putea avea o astfel de aplicare asupra persoanei interesate, acelaşi principiu impune ca orice situaţie de fapt să fie în mod normal apreciată, în lipsa unei dispoziţii exprese contrare, în lumina normelor de drept în vigoare la data producerii sale. Cu toate acestea, deşi legea nouă îşi produce efectele numai pentru viitor, aceasta se aplică, în lipsa unei derogări, şi efectelor viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul legii vechi (a se vedea în special Hotărârea din 3 septembrie 2015, A2A, C-89/14, EU:C:2015:537, pct. 37 şi jurisprudenţă citată).

56. Astfel cum reiese din aceeaşi jurisprudenţă, nici domeniul de aplicare al principiului încrederii legitime nu poate fi extins într-atât încât să împiedice, la modul general, o nouă reglementare să se aplice efectelor viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul reglementării anterioare (a se vedea în special Hotărârea din 3 septembrie 2015, A2A, C-89/14, EU:C:2015:537, pct. 38 şi jurisprudenţă citată).

57. Reiese din cele ce precedă că trebuie să se răspundă la a patra întrebare în cauza C-260/14 că principiile securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecţii financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziţii în materia atribuirii unor contracte de achiziţii publice, cu condiţia să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competenţa instanţei de trimitere, care trebuie să ţină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale."

Luând în considerare faptul că măsura administrativă a retragerii finanţării afectată de o cheltuială necuvenită nu este nouă, fiind prevăzută şi de vechea reglementare [art. 4 alin. (1) din O.G. nr. 79/2003], se poate aprecia că aplicarea corecţiei, ca expresie a principiului proporţionalităţii, reprezintă un efect viitor al situaţiei juridice (neregulii) apărute sub imperiul reglementării anterioare. În acest sens pledează şi argumentul că activitatea de constatare a neregulii, în cadrul căreia s-a dispus măsura administrativă a corecţiei a avut loc sub imperiul reglementării noi, cuprinse în O.U.G. nr. 66/2011.

În aceeaşi linie argumentativă, se constată a fi nefondată şi susţinerea recurentei-reclamante privitoare la împrejurarea că declararea neconstituţionalităţii art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 conduce în mod automat la anularea actelor administrative aflate în conexiune cu această normă. Înalta Curte reţine, astfel cum s-a arătat anterior, că pentru a se dispune anularea unui act administrativ este necesar a se dovedi existenţa unei vătămări cauzate reclamantei, vătămare care nu a fost relevată în speţă, ci, dimpotrivă, reclamanta a beneficiat de un regim sancţionator mai favorabil, întrucât, dacă s-ar fi făcut aplicarea prevederilor O.G. nr. 79/2003, sancţiunea ar fi fost mai gravă.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Suceava, prin Primar, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Suceava, prin Primar, împotriva Sentinţei civile nr. 34 din 26 februarie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 aprilie 2019.

GGC - GV